建立應(yīng)對群體性突發(fā)事件的輿情信息管理制度
——以貴州甕安6·28群體性突發(fā)事件為例

楊海華

(暨南大學(xué) 管理學(xué)院,廣東 廣州 510632)

建立應(yīng)對群體性突發(fā)事件的輿情信息管理制度
——以貴州甕安6·28群體性突發(fā)事件為例

楊海華

(暨南大學(xué) 管理學(xué)院,廣東 廣州 510632)

輿情信息管理是政府積極應(yīng)對群體性突發(fā)事件的一個全新視角。但是,當(dāng)前地方政府對輿情信息管理的認(rèn)識卻明顯滯后。2008年發(fā)生的貴州甕安6·28群體性突發(fā)事件,代表性地反映了政府與民眾之間關(guān)系的緊張局面,暴露出地方政府輿情信息管理在應(yīng)對群體性突發(fā)事件中的嚴(yán)重缺位。如何在群體性突發(fā)性事件語境下構(gòu)筑一個有效的輿情信息管理制度,是政府亟待解決的問題。

輿情信息管理;群體性突發(fā)事件;民眾輿情

一、政府危機(jī)管理的輿情信息管理視角

(一)輿情信息管理的基本內(nèi)容

在政府危機(jī)管理系統(tǒng)中,輿情信息管理是一個十分重要的環(huán)節(jié),它貫穿于政府危機(jī)管理過程的始終。但是,長期以來由于政府在對危機(jī)管理重要性的認(rèn)識上存在著嚴(yán)重缺陷和不足,遑論輿情信息管理在危機(jī)管理中的重要地位,許多政府管理人員甚至對輿情信息管理的常識性問題都缺乏基本的認(rèn)識。這種狀況嚴(yán)重限制了政府危機(jī)管理能力的提高。

目前,國內(nèi)學(xué)界就輿情信息管理研究中輿情定義的主流觀點認(rèn)為,輿情是指在一定的社會空間內(nèi),圍繞社會中介性事項的發(fā)生、發(fā)展和變化,作為主體的民眾對作為客體的國家管理者產(chǎn)生和持有的政治態(tài)度。[1]這一定義把輿情的涵義僅僅限定在了民眾的社會政治態(tài)度方面。我們不認(rèn)為輿情等同于民意,民意比輿情具有更寬泛的含義,但輿情是構(gòu)成社情民意的核心內(nèi)容。[2]從上述輿情的定義中我們還可以看出,輿情關(guān)注的主要是民眾與政府之間的利益關(guān)系以及這種利益關(guān)系所反映的社會心理活動。由此收集民眾和政府利益關(guān)系的變動信息,進(jìn)而分析民眾與政府利益關(guān)系的走向,是政府輿情信息管理的重要內(nèi)容。政府輿情信息管理的目標(biāo)就在于明確民眾與政府之間的利益關(guān)系定位,進(jìn)而使得政府能夠以此為依據(jù)采取相應(yīng)措施達(dá)成這種利益關(guān)系的“一致”與“和諧”。

(二)群體性突發(fā)事件與民眾輿情的關(guān)系

1.群體性突發(fā)事件是民眾輿情的重要表現(xiàn)形式之一

在社會轉(zhuǎn)型期,我國傳統(tǒng)的公共行政體制和現(xiàn)實的社會生態(tài)環(huán)境存在嚴(yán)重不匹配,民眾與政府在利益關(guān)系上有時可能出現(xiàn)對立甚至是對抗?fàn)顟B(tài)。群體性突發(fā)事件往往是在政府漠視利益受損民眾的利益訴求的情況下,民眾為實現(xiàn)自身利益需求所采取的一種非正常渠道的表達(dá)途徑,從某種程度上它顯現(xiàn)了民眾與政府之間利益關(guān)系的“非一致”和“非和諧”的對立狀態(tài),因此群體性突發(fā)事件是一種民眾輿情狀況的非正常表露或極端外化形式。[3]

2.群體性突發(fā)事件與民眾輿情的互動關(guān)系

群體性突發(fā)事件與民眾輿情之間的關(guān)系在事態(tài)發(fā)展的不同階段會有不同的表現(xiàn)形態(tài)。具體來講,群體性突發(fā)事件在預(yù)防、發(fā)生和應(yīng)急的不同過程中會引致不同的民眾輿情表現(xiàn):

首先,群體性突發(fā)事件的預(yù)防預(yù)警過程是民眾輿情的潛發(fā)期。群體性突發(fā)事件是社會性綜合矛盾的集中性反應(yīng),它在爆發(fā)之前必然會有一個長期的多種復(fù)雜矛盾相互交織并且不斷累積的過程。與此同時,由于不斷累積的社會性矛盾不能得到有效解決,再加上社會新的中介事項對民眾的不斷刺激,民眾對政府產(chǎn)生的不滿、抗議等社會政治態(tài)度也會在不斷強(qiáng)化和累積。這一階段民眾輿情信息的出現(xiàn)通常附在特定載體之上,在日常生活中往往以社會謠言、政治民謠和社會思潮等公開的或非公開的形式向外界傳達(dá)出來。[4]與官方公開傳達(dá)出來的信息相比,非公開方式流傳出來的輿情信息尤其是那些不滿的或?qū)αA向的輿情信息更重要,因為它是來自民眾心底的聲音,它反映了民眾最真實的利益需求。

其次,群體性突發(fā)事件的發(fā)生過程是民眾輿情的突發(fā)期。深藏在民眾之中的日益積聚的不滿情緒,在此時得到集中釋放,對抗的社會政治態(tài)度由隱形轉(zhuǎn)為外顯并不斷擴(kuò)散,大量民眾輿情信息突發(fā)表現(xiàn)出來。這些民眾輿情信息內(nèi)容豐富,主動公開表達(dá),并且傳播迅速,但真假共存,不易識別真?zhèn)?。這一階段民眾輿情信息的表達(dá)強(qiáng)弱直接影響群體性突發(fā)事件發(fā)生的強(qiáng)度。若民眾輿情信息表達(dá)較為緩和,那么群體性突發(fā)事件往往以上訪、靜坐和請愿等方式出現(xiàn);若民眾輿情信息表達(dá)過于激烈,那么群體性突發(fā)事件往往就以游行、示威、罷工、罷課甚至更加激烈的方式表現(xiàn)出來。

再者,群體性突發(fā)事件應(yīng)急過程是民眾輿情的持續(xù)期。在這一過程中,政府管理部門對群體性突發(fā)事件的應(yīng)急處置行為成為民眾輿情新的刺激物,政府管理部門對群體性突發(fā)事件的應(yīng)急處置方式和態(tài)度直接決定了民眾輿情的方向和程度的變化。若政府管理部門對群體性突發(fā)事件的處置方式得當(dāng),民眾輿情會趨于緩和直至消解;若政府管理部門對群體性突發(fā)事件處置方式不當(dāng),或者不能給予民眾滿意的回應(yīng),則可能招致民眾輿情的更強(qiáng)烈的反應(yīng)。[5]民眾輿情的變化進(jìn)而又會刺激群體性突發(fā)事件的強(qiáng)度,從而在突發(fā)事件和民眾輿情之間形成惡性循環(huán)。

二、從貴州甕安6·28群體性突發(fā)事件看我國政府輿情信息管理的缺位

當(dāng)前我國很多地方政府的執(zhí)政理念往往以“GDP本位”取代“公眾本位”,把政府政績凌駕于百姓利益之上,對民眾利益視而不見,對民眾輿情充耳不聞,地方政府與民眾之間的關(guān)系高度緊張,群體性突發(fā)事件頻發(fā),比如安徽池州事件、重慶萬州事件、浙江瑞安事件、四川廣安事件、貴州甕安6·28事件等等。究其原因,地方政府輿情信息管理的缺位是導(dǎo)致群體性突發(fā)事件失控的重要因素。以下筆者僅以貴州甕安6·28群體性突發(fā)事件為例,通過反思該事件發(fā)生的原因來分析當(dāng)前發(fā)生的眾多群體性突發(fā)事件中地方政府輿情信息管理的缺位問題。

反思6·28突發(fā)事件之一:地方政府與民眾之間在利益關(guān)系上的長時期對立是引發(fā)這一事件的深層次原因。這起事件起初本是一起普通的刑事案件,為什么后來會轉(zhuǎn)化為一起公共性社會事件?這個問題的答案充分地反映在這起事件的參加人員的構(gòu)成上。參與這起事件的大部分人員不是當(dāng)事人及其家屬,而是近年甕安在粗放發(fā)展過程中利益受到損害的普通民眾,他們試圖通過這種做法來表達(dá)自己對當(dāng)?shù)卣粷M的態(tài)度。這起刑事案件只不過是6·28突發(fā)事件的一個引子而已。6·28突發(fā)事件是甕安日益積深的基層民怨的總爆發(fā)。正如貴州省委書記石宗源所言,6·28突發(fā)事件表面的直接的導(dǎo)火索是女中學(xué)生的死因爭議,但背后的深層次原因是當(dāng)?shù)卣诘V產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中,屢屢侵犯群眾利益。[6]實際上政府與民眾之間的利益矛盾在事件爆發(fā)之前長時期里就有很強(qiáng)的民眾輿情表現(xiàn),比如民眾對公安機(jī)關(guān)評價的滿意度只有59%,2008年1至6月份群眾上訪總量就已達(dá)348起,超過2007年全年320起的上訪總量。但是當(dāng)?shù)卣畬@些重要的民眾輿情信息置之不理,對民眾上訪采取冷處理,致使唯一的利益表達(dá)機(jī)制受阻,從而強(qiáng)化了官民之間的對立甚至是對抗關(guān)系,為6·28突發(fā)事件埋下了伏筆。

民眾輿情在事件爆發(fā)之前具有較長時間的潛伏期。若當(dāng)?shù)卣軌虬盐諘r機(jī),及時關(guān)注民眾利益訴求,對散發(fā)在民眾之中不滿的甚至是對抗的情緒進(jìn)行有效疏通并且及時予以調(diào)節(jié)和控制,6·28突發(fā)事件是可以避免的。

反思6·28突發(fā)事件之二:信息不通暢是事件的直接誘發(fā)因素。從6月22日凌晨李樹芬溺水身亡停尸河邊到6月28日事件發(fā)生,是6·28突發(fā)事件的“發(fā)酵期”。這段時間人們對這起刑事案件的疑點重重,主要有三個:一是李樹芬是自殺還是他殺?二是李樹芬的叔叔李秀忠為何挨打?三是直接利害關(guān)系人在李樹芬跳河之前為何做俯臥撐?政府沒有對這些疑點給予及時合理解釋,大量傳聞和謠言通過多種渠道迅速傳播和擴(kuò)散。而政府又對這些傳聞和謠言置若罔聞,反應(yīng)遲滯。政府的這種消極反應(yīng)又讓民眾誤認(rèn)為這起事件真的藏有貓膩,致使事件內(nèi)外的很多民眾惶惶不安?？偠灾?政府對信息的壟斷和由此導(dǎo)致的信息不暢通,是誘發(fā)6·28突發(fā)事件的重要因素。

在這起事件的“發(fā)酵期”內(nèi),如果政府能夠具備敏銳細(xì)致的洞察能力,對事件的疑點、傳聞和謠言及時澄清,信息完全公開披露,對民眾輿情積極回應(yīng),民眾就不會有過激的輿情表達(dá)。而事實恰恰相反,政府的消極不作為不僅使政府錯過了控制和引導(dǎo)民眾輿情的最佳時期,而且使民眾輿情的反應(yīng)程度進(jìn)一步加強(qiáng)。

反思6·28突發(fā)事件之三:當(dāng)前地方政府行政方式單一、守舊,政府應(yīng)對危機(jī)能力低下。從6月28日下午事件爆發(fā)到29日凌晨事件結(jié)束,整個事件持續(xù)長達(dá)7個小時。在事件持續(xù)期間,政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)層層開會、個個等待,對事件束手無策。政府對事件的這種應(yīng)急處置方式無疑對民眾輿情產(chǎn)生了進(jìn)一步的負(fù)激勵。

在事件結(jié)束以后,當(dāng)?shù)卣驮谛侣劙l(fā)布會上稱,這是一起“有組織、有預(yù)謀”的惡性事件。這個結(jié)論下得過于草率,難以讓人接受;當(dāng)?shù)毓膊块T依照慣性思維急于尋找幕后“黑手”的做法,也很難令人信服;當(dāng)?shù)孛襟w趁機(jī)大規(guī)模地刊登和播放“甕安群眾憤怒譴責(zé)不法分子”等新聞,引起了更多群眾的反感和猜疑。

當(dāng)?shù)卣芾聿块T的這種危機(jī)事件處理方式無疑過于傳統(tǒng)老套,這些做法本質(zhì)在于推脫政府責(zé)任,而無益于事件本身的解決,其結(jié)果造成了政府與民眾關(guān)系的進(jìn)一步對立和政府信任危機(jī)的進(jìn)一步加深。

三、群體性突發(fā)事件語境下的政府輿情信息管理

從上述案例的分析中,我們發(fā)現(xiàn)甕安縣政府在處理這起突發(fā)事件的整個過程中始終處于被動地位,對事件的發(fā)生、蔓延只能采取聽之任之的態(tài)度,完全讓事件牽著鼻子走。很多學(xué)者認(rèn)為出現(xiàn)這個情形的原因在于當(dāng)?shù)卣芾聿块T缺乏處理突發(fā)事件的經(jīng)驗,但筆者覺得這并不是最主要的,最主要的問題在于當(dāng)?shù)卣块T找不到解決這類群體性突發(fā)事件的突破口。那么解決6·28群體性突發(fā)事件的突破口到底在哪里?這個突破口就在于民眾輿情信息,因為就是它把事件由隱形轉(zhuǎn)化為外顯,由發(fā)生推向了高潮。因此,它是厘清整個突發(fā)事件的重要線索。如果政府有一套完善的輿情信息管理制度,諸如甕安6·28這類突發(fā)事件的發(fā)生是完全可以避免的。筆者認(rèn)為建立一套完善的輿情信息管理制度,政府要做好以下幾個方面的工作:

(一)建立一套完善暢通的民眾輿情表達(dá)機(jī)制

在一個健康完善的政治運(yùn)行體系中,人們可以通過選舉投票的方式來表達(dá)對政府決策的偏好,可以通過有組織的合法游行、示威等活動表達(dá)對政府行為的不滿。反觀甕安6·28群體性突發(fā)事件,它的爆發(fā)在一定程度上是民眾輿情表達(dá)機(jī)制受阻的結(jié)果。建立和完善民眾輿情的表達(dá)機(jī)制是政府民主行政的客觀要求,也是提高政府危機(jī)管理能力的需要。輿情表達(dá)機(jī)制的具體內(nèi)容應(yīng)該有:1.建立政府和民眾之間的對話和協(xié)商制度。對引起民眾不滿的一些比較突出的矛盾和問題,政府應(yīng)該建立一個長效的應(yīng)對機(jī)制,設(shè)置專門性常設(shè)機(jī)構(gòu)定期召開政府管理者、利益獲得方、利益受損民眾參加的座談會或者聽證會,讓普通民眾暢所欲言,及時聽取民眾意見,與民眾保持好心理溝通,做好中間各方的利益調(diào)解。2.完善政府信訪制度。就當(dāng)前來講,政府信訪制度是民眾表達(dá)利益訴求最有效、最直接的途徑。政府信訪部門對于民眾反映的問題能解決的要及時解決,不能解決的要及時回復(fù);同時政府信訪部門應(yīng)該完善民眾輿情信息備案制度,對于民眾反映比較集中的問題,應(yīng)該積極做好輿情信息的整理和分析工作,并及時上報。3.完善地方人大代表職能?，F(xiàn)在很多地方人大代表的所作所為與其自身所要履行的職能要求是有相當(dāng)大的差距的。地方人大代表處于社會最基層,最便利掌握民眾的所想所急,也有條件收集全面真實的第一手民眾輿情信息。地方人大代表要切實履行自身職責(zé),真正代表人民利益,表達(dá)人民的利益要求。4.重視網(wǎng)絡(luò)民眾輿情的表達(dá)渠道。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及,互聯(lián)網(wǎng)日益成為民眾輿情表達(dá)的重要渠道,也為群體性突發(fā)事件的集結(jié)提供新的場所。政府必須加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)民眾輿情的管理,通過強(qiáng)化對網(wǎng)絡(luò)民眾輿情快速反應(yīng)能力,準(zhǔn)確發(fā)布權(quán)威信息,發(fā)揮引導(dǎo)網(wǎng)上輿論的主渠道作用。

民眾輿情表達(dá)的機(jī)制暢通了,政府才能真正地發(fā)揮民眾輿情的“減閥器”作用,才能緩和政府與民眾之間的對抗情緒,達(dá)成雙方的諒解。在群體性突發(fā)事件預(yù)期預(yù)警階段,暢通的民眾輿情表達(dá)機(jī)制尤為重要。

(二)建立一套完善暢通的信息公開機(jī)制

在6·28事件中,政府沒有對民眾輿情做出積極回應(yīng)甚至采取回避態(tài)度,政府與民眾之間的信息不對稱和誤解的逐步加深。謠言止于真相。政府只有在第一時間回應(yīng)民眾輿情,及時披露事情真相,事態(tài)才能得到有效控制。建立一套暢通的信息公開制度,不僅有助于樹立高效、透明和負(fù)責(zé)的政府形象,也能夠充分展現(xiàn)政府對民眾基本知情權(quán)的尊重,政府與民眾之間才能達(dá)成基本的信任。建立暢通的信息公開制度,必須做好以下三點工作:1.努力擴(kuò)大信息的公開渠道。一方面充分利用傳統(tǒng)的信息公開方式,如公告欄、報刊、熱線咨詢電話等;另一方面利用現(xiàn)代化的傳播手段,如互聯(lián)網(wǎng)、電子郵件等等,千方百計便利民眾獲得及時真實的相關(guān)信息。2.健全新聞代言人制度。在群體性突發(fā)事件發(fā)生以后,政府應(yīng)該把所掌握的全部權(quán)威信息歸集于政府新聞發(fā)布部門,然后政府召開新聞發(fā)布會,把事件處理的結(jié)果及時和動態(tài)地傳達(dá)給民眾。即使信息不完全,也要在第一時間公布出去,因為貽誤時機(jī)比發(fā)布錯誤的信息危害還要大。3.給予新聞媒體自由報道權(quán)。媒體具有強(qiáng)烈的社會公共色彩,它承擔(dān)著提供信息、引導(dǎo)輿論和穩(wěn)定社會的責(zé)任,成為社會心理狀態(tài)的指示器。[7]媒體是政府應(yīng)對群體性突發(fā)事件的重要力量,因此政府應(yīng)該把媒體力量積極納入危機(jī)管理體系中去。2007年6月出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》草案,實際上在法律上賦予了媒體及時報道事件的權(quán)利。這就意味著媒體在及時公開信息方面可以發(fā)揮更大的作用。在事件發(fā)生過程中,新聞媒體一方面要把事件狀況和民眾輿情信息及時傳達(dá)給政府,幫助政府提出科學(xué)對策;另一方面把政府的應(yīng)對措施、相關(guān)政策及時向民眾公布,形成政府與社會的良性互動。[8]這些報道對于改善政府形象,搶占輿論陣地起到至關(guān)重要的作用。從6·28群體性突發(fā)事件來看,媒體在事件預(yù)防和發(fā)生階段中的作用是缺失的,事件結(jié)束以后又一味迎合政府錯誤意志,沒有發(fā)揮媒體獨立報道的功能,只是政府的一個附庸機(jī)構(gòu)。

(三)建立一套以民眾輿情信息收集和處理為中心的政府危機(jī)管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)

應(yīng)對群體性突發(fā)事件,政府應(yīng)該積極整合行政資源,建立針對性的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。這些機(jī)構(gòu)應(yīng)該包括危機(jī)信息的收集處理機(jī)構(gòu)、危機(jī)預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)、危機(jī)模擬演習(xí)機(jī)構(gòu)、危機(jī)的損害控制處理和事后恢復(fù)機(jī)構(gòu)和危機(jī)“發(fā)言人機(jī)構(gòu)”。[9]由于政府信息的收集處理貫穿于政府危機(jī)管理的始終,政府信息收集處理機(jī)構(gòu)在危機(jī)處理的不同階段都發(fā)揮著重要作用,因此,政府信息收集處理機(jī)構(gòu)在政府危機(jī)管理系統(tǒng)中居于中樞地位。其重要職責(zé)在于通過現(xiàn)代化技術(shù)手段,多渠道匯集民眾輿情信息,并進(jìn)行仔細(xì)分析和動態(tài)跟蹤,針對事件所處不同階段的具體情況,對事件做出準(zhǔn)確判斷,及時反饋給其它相應(yīng)的危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。其它危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)在獲得了準(zhǔn)確的民眾輿情信息以后,對事件做出積極響應(yīng),及時找到應(yīng)對事件的具體舉措,然后將本機(jī)構(gòu)的信息再進(jìn)一步反饋給信息收集和處理部門。如此一來,就形成了一套以信息收集和處理為中心的政府危機(jī)管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。

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責(zé)任編輯:彭安玉

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D630.9

A

1004-1605(2010)06-0042-04

楊海華(1980-),男,山東濟(jì)寧人,暨南大學(xué)管理學(xué)院助教、行政管理學(xué)碩士,主要研究方向為城市管理、公共政策。