完善農村土地制度的對策建議

孫傳祝

(中共贛榆縣委黨校,江蘇 贛榆 222100)

一、現(xiàn)行農村土地制度的缺陷

由于我國土地存在國家所有權、集體所有權的雙重劃分,同時還牽涉到國家土地政策、保護農民利益等其他問題,我國農村土地權益法律制度中還存在不盡如人意的地方。

1.農村集體土地所有權主體含糊不清,農村集體土地所有權主體的權利得不到法律的有效保護?！锻恋毓芾矸ā返?0條規(guī)定:“農村集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的,由村集體經濟組織或村民委員會經營管理,已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的,由村內各該集體經濟組織或村民小組經營管理;已經屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農村集體經濟組織經營管理?！倍睹穹ㄍ▌t》第74條第二款只規(guī)定了“村農民集體所有”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)農民集體所有”,這兩種所有權主體,對村民小組未加規(guī)定?！锻恋爻邪ā返?2條只規(guī)定了“村農民集體所有”和“村內兩個以上的農村集體經濟組織的農民集體所有”兩種所有權主體,而取消了原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體的主體地位。這樣導致了原來由鄉(xiāng)一級農民集體所有的土地主體缺位的問題。從實際情況看,關于農村集體土地,現(xiàn)在很少有明確的土地權屬確認工作,國土部門也很少發(fā)放集體土地使用證。在征地時,往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或縣以上政府與投資者具體商量土地的征用問題,決定土地的征用價格等,村、組僅僅是根據上級的決定補辦一下手續(xù),村、組沒有實際的決定權。

新出臺的物權法雖然給出了集體所有權的范圍,指出了集體所有權的主體,也規(guī)定了集體所有權的行使和集體成員的監(jiān)督權利問題。但是,物權法沒有界定集體所有權主體性質,因此,無法明確集體所有權主體與其成員農民間的權利義務,這些妨礙了集體經濟組織積極有效地參與經濟活動,如村民小組的資格認定,村民的資格確認,村委會與村經濟合作組織的關系認定,等等,仍屬于法律的空白。

2.農民土地使用權問題。當前我國的農村土地產權制度基本上是建立在家庭聯(lián)產承包制基礎上的制度,即所謂土地承包經營權。就農村土地使用權制度而言,新出臺的物權法作出了許多進步的規(guī)定,在農村土地使用權制度的完善上取得了一些積極的進展。但是與此同時,物權法也留下了諸多未解的難題。

關于土地承包經營權問題。《物權法》將農村土地承包經營權的性質明確界定為物權中用益物權之一種,把農村的土地承包經營權放在了更高的法律地位上,給土地承包經營人更為全面的保護。但也有一些問題沒能得到解決:首先,土地承包經營權最長可達70年,但70年后將如何處置。這種擔心在于兩條:一是年限過后土地被收回,自己所有的權益何以得到保障;二是即便不被收回,是不是還得交一筆不可預知的費用。這些問題,農民都沒得到回答。其次,《物權法》對土地承包經營權的范圍界定模糊?！段餀喾ā返?1章“土地承包經營權”第125條提到“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,有權從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等農業(yè)生產”,這樣一來,物權法所調整的土地承包經營權主要是通過家庭承包方式而形成的土地承包經營權和通過其他方式承包并經依法登記而形成的土地承包經營權,而通過其他方式承包并未經登記而形成的土地承包經營權則是模糊的,這將會直接帶來權利的規(guī)范和使用上的困難。第三,其他方式承包經依法登記取得的土地承包經營權物權無完善法律規(guī)范適用。根據《物權法》第11章“土地承包經營權”11個條文分析,直接規(guī)定“其他方式承包”只有1個條文,即《物權法》第133條;《物權法》其他條文主要規(guī)范和調整“家庭承包”的?！段餀喾ā返?33條規(guī)定:“通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農村土地,依照農村土地承包法等法律和國務院的有關規(guī)定,其土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉”。《物權法》只規(guī)定通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農村土地,而取得的土地承包經營權可以轉讓、入股、抵押或者以其他方式流轉,沒有涉及其他內容。完整的土地承包經營權法律制度,應包括土地承包經營權的概念、標的、主體、客體、內容、期限、設立、變更、流轉和消滅等內容,而《物權法》對其他方式承包取得的土地承包經營權的上述法律制度內容幾乎沒有涉及,不利于通過《物權法》法律規(guī)范調整“其他方式承包”取得物權性質的土地承包經營權。同時,《農村土地承包法》對其他方式承包取得物權性質的土地承包經營權的上述法律制度內容規(guī)定也很少,其內容(法定內容)、期限、變更、消滅等幾乎沒有規(guī)定,其他方式承包經依法登記取得的土地承包經營權物權法律規(guī)范的適用仍屬空白。

關于農村建設用地使用權問題?！段餀喾ā返?2條規(guī)定,為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。同時,《物權法》對征收補償作出了明確具體的規(guī)定,征收集體所有的土地,應當支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用,安排被征地農民的社會保障費用,保障被征地農民的生活,維護被征地農民的合法權益。征收單位、個人的房屋及其他不動產,應當依法給予拆遷補償,維護被征收人的合法權益;征收個人住宅的,還應當保障被征收人的居住條件。任何單位和個人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補償費等費用。但這些規(guī)定也存在問題。首先,“公共利益需要”缺乏明確界定?，F(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”,或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”,從而導致在實際操作中,國家機關以“公共利益需要”作為不當征地的最好理由,把公共利益外延到所有經濟建設,把所有市場主體的商業(yè)投資亦視為公共利益的需要,從而頻繁使用征收手段。事實上,土地被征收后,由哪些具體的建設項目來使用被征之地具有很大的隨意性,往往是誰申請使用,就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用,這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。正是農村土地征收的“公共利益需要”界定不明,出現(xiàn)農民本不應該失去土地卻失去土地的情形;也導致土地征收中出現(xiàn)不規(guī)范的情形增多,進而損害了農民的合法權益。

完善農村土地制度的構想

要以農業(yè)經濟市場化為取向,研究農民與土地的利益關聯(lián),構建以土地法律制度為核心的農村經濟法律制度,為新農村的經濟建設提供法律保障。在二元結構的社會背景下,農民作為一種身份是與農村土地捆綁在一起的,從事農業(yè)勞動的人就是農民?？梢?在傳統(tǒng)農村,農民、土地、農業(yè)是三位一體地糾纏在一起的。在這種狀態(tài)下,農村經濟主要是以農業(yè)勞動為主體的自給自足的小農經濟。新農村的經濟建設是以建立有中國特色的社會主義市場經濟(憲法第十五條)為背景的,農村經濟的市場化是健全社會主義市場經濟的重要組成部分。在現(xiàn)實中,農村經濟市場化的核心問題是建立符合市場經濟要求的土地物權制度,必須注意以下問題:第一,確立農民的法律主體地位,從而使農民法律資格認定與土地相脫離。第二,建立符合社會主義物權制度,使土地真正地成為一種市場資源在全社會進行有效的配置。第三,從事農業(yè)勞動不再是一種身份的象征,而是一種社會職業(yè),全體公民都依法享有從事農業(yè)勞動的權利。第四,在土地市場化的過程中,土地主要是體現(xiàn)其經濟功能,過去農村土地所承載的其他功能特別是“政治功能”將隨之弱化或者缺位,此時,必須建立、健全相應的法律制度來承載由原先的土地制度所承載的政治功能。

1.要正確認識農民這個最大的利益主體,尊重農民新農村建設主體的法律地位,徹底摒棄視農民為二等公民的錯誤思想觀念,樹立農民與市民平等的觀念,給農民以“憲法關懷”和“完全的國民待遇”,這是確保農民土地權益的社會思想基礎。保護農民土地權益是法治社會的應有之意,也是城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的基本要求。如果在立法的觀念上不改變鄙視和輕視農民的慣性思維,農民的土地權益就不會受到法律的充分保護,執(zhí)法活動也會因此而大打折扣。

2.依法確認農民集體土地所有權的主體,徹底解決權利主體虛位的弊端。筆者同意“農民集體即村民小組”的觀點,因為村民小組擁有絕大部分耕地的所有權,是最大的集體土地所有權主體。農民集體土地所有權主體的實在化,可以有效杜絕少數人的操控和鄉(xiāng)村干部的土地尋租行為,從而實現(xiàn)私權利對公權力及準公權力的制約。其次,用法律公平界定農民集體土地所有權的內容和范圍,保護農民集體土地所有權的完整性、獨立性和穩(wěn)定性,使其成為與國家土地所有權平等的財產權利。再次,依法嚴格界定“公共利益”的概念和范圍,徹底解決以“公共利益”為名為經營性項目行土地征收之實的問題。

3.強化國家對集體土地的用途管理制度,讓政府退出對農民土地利益的角逐,從而切斷國家對農民集體土地實質上的控制,真正還權于農,依法確立和形成有利于城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展的利益格局。同時,將以營利為目的的經營性用地項目的土地供應交給市場,讓農民參加與買方平等協(xié)商土地供應價格的談判,確保其真正享有土地物權的價值和利益,讓政府退出對農地利益的角逐,使其通過稅收手段管理土地的市場交易,真正履行其市場裁判者的應有職能。

4.強化政府的依法行政職能,保護農民土地利益。由于我國調整農民利益的法律和制度固有的缺陷,政府及其工作人員對農民利益的損害最為嚴重。更為重要的是政府職能如與部門利益聯(lián)姻,其職能就難以正確履行。由于我國現(xiàn)行體制下征地與供地制度的缺陷,基層政府為了謀取巨額土地利益甚至不惜與農民爭利,要求政府依法行政顯然是強人所難。因此,司法機關的公正司法是保護農民土地利益的最后一道防線。但是,我國司法機關由于體制性原因并未真正獨立,在地方政府的財政利益與農民的土地利益沖突之時,司法的天平自然會向政府一側傾斜。因此,政治經濟體制改革和司法改革一天不到位,農民土地權益的保護問題就難以落實和解決,新農村建設就難以收到實效。

5.強化地方人大對同級政府的監(jiān)督職能,如審查和監(jiān)督政府的大宗征地項目的合法性,確保政府切實履行依法征地、依法補償的職責;監(jiān)督司法機關對農地征收行政案件以及侵害農民土地權益的民事或刑事案件的公正審理,遏制政府征地活動中的違法行為;對影響惡劣、情節(jié)嚴重的違法征地案件通過要求和督促行政主管部門以追究責任人行政責任的方式履行并實現(xiàn)人大的監(jiān)督職能?！?/p>