天津市耕地?cái)?shù)量變化的規(guī)律、驅(qū)動(dòng)力及對(duì)策

侯光輝，何繼新，黃凌翔

（天津城市建設(shè)學(xué)院，天津 300384；）

1 改革開(kāi)放以來(lái)天津市耕地?cái)?shù)量變化時(shí)序分析

近年來(lái)天津市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人地矛盾日益嚴(yán)峻。2000～2007年，天津市生產(chǎn)總值增速連續(xù)8 a超過(guò)10個(gè)百分點(diǎn)，全社會(huì)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)了約2.3倍，全市財(cái)政收入增長(zhǎng)了2.9倍。2005年濱海新區(qū)開(kāi)發(fā)納入國(guó)家整體發(fā)展戰(zhàn)略，為天津市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的發(fā)展動(dòng)力。與之相對(duì)，天津市土地利用結(jié)構(gòu)發(fā)生顯著變化，建設(shè)用地大幅增加，耕地?cái)?shù)量持續(xù)減少。從年鑒數(shù)據(jù)看，建設(shè)用地面積增加了18.6%，實(shí)有常用耕地?cái)?shù)量減少了3.97%，僅2003年就減少約1.02%，人均耕地面積約0.037 hm2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于0.093 hm2的全國(guó)平均水平 。

選取1979～2007年作為研究時(shí)段，將天津市年末實(shí)有常用耕地面積的數(shù)量變化分作3個(gè)階段（見(jiàn)圖 1）。

第1階段，耕地面積快速下降期（1979～1989年）。在這一階段，天津市耕地面積減少了3.61萬(wàn)hm2，減少了7.7%，年均減少0.73%。從年環(huán)比減少率看，有7 a的減少率高于0.5%，分別是1980年、1983～1988年。其中，1985年減少最快，環(huán)比減少1.57%，也是改革開(kāi)放以來(lái)至今耕地減少次快的年份。這一階段，我國(guó)剛從“文化大革命”的陣痛中擺脫出來(lái)，改革開(kāi)放剛剛興起，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致耕地大量減少，同時(shí)開(kāi)發(fā)區(qū)盲目建設(shè)開(kāi)始抬頭。這一階段，天津市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地區(qū)GDP增長(zhǎng)了2.16倍，人均GDP增長(zhǎng)了1.63倍，人口增長(zhǎng)了14.3%。人口數(shù)量的快速增加和國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展使得相當(dāng)一部分耕地轉(zhuǎn)變成建設(shè)用地。從國(guó)家耕地保護(hù)政策看，由于全國(guó)糧食生產(chǎn)形勢(shì)總體看好和發(fā)展經(jīng)濟(jì)愿望強(qiáng)烈，加之沒(méi)有專門的土地管理機(jī)構(gòu)，因而未形成系統(tǒng)、具體的耕地保護(hù)法律或政策。1986年，以土地管理法頒布實(shí)施為標(biāo)志的耕地保護(hù)和土地管理制度逐漸建立，使得耕地保護(hù)日益制度化和規(guī)范化。但由于政策的滯后效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)，天津市耕地?cái)?shù)量在1986～1989年仍保持快速下降趨勢(shì)。

第2階段，耕地面積平緩下降期（1990～2001年）。在這一階段，天津市耕地?cái)?shù)量減少了0.75萬(wàn)hm2，減少了1.7%，年均減少率0.15%；從年環(huán)比減少率看，除去1992年高于0.4%外，各年均保持在0.3%以內(nèi)。這一時(shí)期，天津市GDP增加了5.17倍，人均GDP增加了4.49倍；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由8.8∶58.3∶32.9 轉(zhuǎn)變?yōu)?4.1∶50∶45.9，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)比重顯著下降，第三產(chǎn)業(yè)比重明顯增加，是天津市經(jīng)濟(jì)總量和質(zhì)量上升最快的時(shí)期；人口增加了13.6%，人口城市化率約增加了5.4%。以上數(shù)據(jù)表明，在此期間，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和城市化率快速提高，天津市的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和土地利用結(jié)構(gòu)、方式已經(jīng)發(fā)生顯著變化，土地集約利用意識(shí)增強(qiáng)，向外擴(kuò)張逐步為城市內(nèi)部土地挖潛所代替，耕地流失速率有所下降。從國(guó)家耕地保護(hù)政策看，耕地保護(hù)政策陸續(xù)制定，特別是1994年《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的發(fā)布和1996年“實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡”的觀念首次正式提出，對(duì)促進(jìn)我國(guó)耕地保護(hù)事業(yè)的發(fā)展具有重大意義，并取得了較好的效果。

第3階段，耕地面積波動(dòng)下降期（2002年至今）。從2002年開(kāi)始天津市耕地減少速度有所增加，截止到2007年，耕地減少約1.68萬(wàn)hm2，減少率4%，年均遞減率為0.68%。僅2007年就比2006年減少約2%，減少0.82萬(wàn)hm2，成為改革開(kāi)放以來(lái)耕地減少速度最快的年份，耕地?cái)?shù)量減少進(jìn)入第2個(gè)高峰期。這一期間，天津市GDP增加了1.35倍，人均GDP增加了1.12倍；人口增加了10.7%；三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由 3.9∶49.7∶46.4 變?yōu)?2.2∶57.3∶40.5。在此期間，隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，工業(yè)和建筑業(yè)快速發(fā)展，尤其是工業(yè)產(chǎn)值增加較快，二次產(chǎn)業(yè)比重顯著上升。此外，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)建設(shè)迅速興起，6 a間，天津市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資年均增長(zhǎng)了近1.9倍，施工面積增長(zhǎng)了1.3倍。工業(yè)的二次膨脹和房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展是此次耕地面積減少的主要原因。

2 耕地?cái)?shù)量變動(dòng)的驅(qū)動(dòng)力分析

2.1 耕地?cái)?shù)量變化驅(qū)動(dòng)因素及指標(biāo)選擇

結(jié)合相關(guān)研究[1-4]，并考慮天津市耕地流向和相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的可得性，選取24個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)變量（見(jiàn)表1）。筆者對(duì)各指標(biāo)與耕地?cái)?shù)量的相關(guān)分析表明各指標(biāo)均與耕地?cái)?shù)量存在較顯著的相關(guān)關(guān)系，說(shuō)明這些變量可能均對(duì)耕地?cái)?shù)量變化具有不同程度的影響。

在上述指標(biāo)體系中，耕地保護(hù)政策難以定量，筆者采用如下方法處理：將1986年以前的耕地保護(hù)政策(即頒布并實(shí)施《土地管理法》之前的耕地保護(hù)政策)定義為“1”，這時(shí)耕地處于弱保護(hù)狀態(tài)；1986～1994年定義為“3”，這一時(shí)期我國(guó)開(kāi)始實(shí)施《土地管理法》，耕地處于較強(qiáng)的保護(hù)狀態(tài)；1995～1996年定義為“5”，這一時(shí)期我國(guó)開(kāi)始實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)制度，為強(qiáng)保護(hù)狀態(tài)；1997～1999年定義為“7”，這是因?yàn)?997年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施土地用途管制制度，1999年我國(guó)開(kāi)始實(shí)施新《土地管理法》[5]。對(duì)2000～2007年定義為“9”，即更強(qiáng)保護(hù)狀態(tài)。

表1 耕地?cái)?shù)量變化驅(qū)動(dòng)因素及指標(biāo)表

2.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)變量的因子分析

2.2.1 數(shù)據(jù)來(lái)源及處理 社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)源于歷年《天津市統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《天津五十年1949～1999》和天津市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，筆者從中搜集、整理了1979～2007各年社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)和歷年天津年末實(shí)際耕地?cái)?shù)量?？紤]到時(shí)間序列數(shù)據(jù)的自相關(guān)性，在進(jìn)行因子分析前，均對(duì)其進(jìn)行了差分處理，即以各指標(biāo)的年變化量進(jìn)行后續(xù)的因子分析。

2.2.2 驅(qū)動(dòng)變量的因子分析 因子分析的概念起源于20世紀(jì)初Karl Pearson（卡爾·皮爾遜）和Charles Spearman（查爾斯·斯皮爾曼）等人關(guān)于智力測(cè)驗(yàn)的統(tǒng)計(jì)分析。它通過(guò)對(duì)變量的相關(guān)系數(shù)矩陣的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進(jìn)行分析，從中找出少數(shù)幾個(gè)能夠控制原始變量的因子（選取公共因子的原則是盡可能包含更多的原始變量信息），建立因子分析模型，利用公共因子再現(xiàn)原始變量之間的相關(guān)關(guān)系，達(dá)到簡(jiǎn)化變量，降低變量維數(shù)和對(duì)原始變量再解釋及命名的目的[6]。

（1）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化及KMO-巴特利球度檢驗(yàn)。數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化也稱為無(wú)量綱化，即將異度量的各指標(biāo)值分別轉(zhuǎn)化為無(wú)量綱的相對(duì)指標(biāo)值。采用統(tǒng)計(jì)學(xué)軟件SPSS13.0中Z-score法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化變換。KMO(Kaiser-Meyer-Olkin)統(tǒng)計(jì)量是用于比較變量間簡(jiǎn)單相關(guān)系數(shù)和偏相關(guān)系數(shù)的指標(biāo)，其取值在0～1，KMO值越接近于1表明原始變量相關(guān)性越強(qiáng)。對(duì)各指標(biāo)變化量的KMO檢驗(yàn)得出的檢驗(yàn)值為0.413，接近于0.5，所以可以認(rèn)為數(shù)據(jù)基本適合進(jìn)行因子分析。Bartlett球形檢驗(yàn)的原假設(shè)是：原始變量的相關(guān)系數(shù)矩陣是單位矩陣，即主對(duì)角線元素為1，其他元素均為0。經(jīng)Bartlett's Test（巴特利球度檢驗(yàn)），檢驗(yàn)值810.223，P值為0.000，小于給定的顯著性水平，表明相關(guān)系數(shù)矩陣與單位矩陣有顯著差異，因而可進(jìn)行后續(xù)的因子分析。（2）計(jì)算原始變量相關(guān)系數(shù)矩陣的特征值、貢獻(xiàn)率和累積貢獻(xiàn)率。對(duì)24個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)變化量求相關(guān)系數(shù)矩陣R結(jié)果顯示，各社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)均存在一定的相關(guān)關(guān)系。經(jīng)因子分析計(jì)算特征值及旋轉(zhuǎn)后的貢獻(xiàn)率和累計(jì)貢獻(xiàn)率見(jiàn)表2。表2數(shù)據(jù)表明，前6個(gè)成分的特征值大于1，且累計(jì)方差貢獻(xiàn)率達(dá)到79.860%，即這6個(gè)主成分所包括的信息占原始變量所包含總信息的79.860%。（3）主導(dǎo)因子提取與命名。利用因子分析的旋轉(zhuǎn)載荷矩陣（表3），可見(jiàn)第一主成分主要包含地區(qū)GDP、全市財(cái)政支出、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)投資額、固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入、農(nóng)民人均純收入、工業(yè)總產(chǎn)值、全市財(cái)政收入及耕地保護(hù)政策的信息，即第一主成分可作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的描述指標(biāo)；第二主成分主要包括非農(nóng)業(yè)人口數(shù)、人口城市化率、總?cè)丝跀?shù)，反映人口增長(zhǎng)及城市化水平；第三主成分主要包括農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值的比重、非農(nóng)就業(yè)比重、糧食單產(chǎn)，反映農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；第四主成分主要包括：第二產(chǎn)業(yè)比重、第三產(chǎn)業(yè)比重，可命名為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變；第五主成分和第六主成分特征值相似，反映重要性相當(dāng)，主要包括：重大科技研究成果項(xiàng)數(shù)、農(nóng)業(yè)機(jī)械化率、城鎮(zhèn)人均住房面積、農(nóng)村人均住房面積和實(shí)際利用外資，可命名為科技進(jìn)步、居住生活水平因子和利用外資水平綜合因子。

表2 因子分析的主要特征值和貢獻(xiàn)率

表3 因子分析的旋轉(zhuǎn)載荷矩陣

2.3 結(jié)果分析

影響天津市耕地?cái)?shù)量變化的因素錯(cuò)綜復(fù)雜互相影響，但導(dǎo)致耕地減少的主要原因，可歸結(jié)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展（貢獻(xiàn)率38.46%），人口增長(zhǎng)與城市化（貢獻(xiàn)率12.18%），農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（貢獻(xiàn)率8.60%），產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整（貢獻(xiàn)率8.40%），科技進(jìn)步、人民生活水平提高，引進(jìn)外資（后兩項(xiàng)總貢獻(xiàn)率12.22%）等因子。

3 天津市土地可持續(xù)利用的對(duì)策

土地資源的配置和利用是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的載體和基礎(chǔ)，土地利用的結(jié)構(gòu)、效益決定著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)和效益。保持土地的可持續(xù)利用，尤其是保證一定面積的耕地，是天津市社會(huì)經(jīng)濟(jì)和諧持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。根據(jù)上文的理論和實(shí)證分析，筆者認(rèn)為在今后的土地利用過(guò)程中應(yīng)重點(diǎn)把握以下幾個(gè)方面：

3.1 盡快實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

一般來(lái)說(shuō)，第二產(chǎn)業(yè)的地均GDP小于第三產(chǎn)業(yè)，換言之，即第二產(chǎn)業(yè)比第三產(chǎn)業(yè)更消耗建設(shè)用地。西方國(guó)家常根據(jù)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來(lái)判斷社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，天津市2007年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為：2.2∶57.3∶40.5，第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)大，說(shuō)明產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還需優(yōu)化。未來(lái)應(yīng)注重發(fā)揮優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，發(fā)展壯大支柱產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，加快建設(shè)現(xiàn)代制造和研發(fā)轉(zhuǎn)化基地；完善自主研發(fā)體系，提高自主創(chuàng)新能力，建設(shè)一批高水平的技術(shù)研發(fā)中心和高科技企業(yè)孵育基地；大力發(fā)展金融、物流、旅游等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，增強(qiáng)城市綜合服務(wù)功能。從而減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的占用和耕地的蠶食。

3.2 創(chuàng)新農(nóng)村建設(shè)用地整理模式，完善農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤機(jī)制

目前，天津市人均建設(shè)用地247 m2，超過(guò)國(guó)家規(guī)范中人均用地最高標(biāo)準(zhǔn)97 m2；村莊人均建設(shè)用地256 m2，超過(guò)國(guó)家規(guī)范中人均用地最高標(biāo)準(zhǔn)106 m2。農(nóng)村建設(shè)用地粗放利用是天津市建設(shè)用地總量過(guò)大的主導(dǎo)方面。鎮(zhèn)村規(guī)模小、用地浪費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善，是全市城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中面臨的普遍問(wèn)題。目前，天津市農(nóng)村建設(shè)用地整理主要采用以下模式：城鎮(zhèn)一體化整理模式、鎮(zhèn)村體系規(guī)劃整理模式、村莊整治整理模式、生態(tài)移民整理模式等[7]，并已在東麗區(qū)、津南區(qū)、武清區(qū)、西青區(qū)、漢沽區(qū)、北辰區(qū)和薊縣等地進(jìn)行“宅基地?fù)Q房”等項(xiàng)目相關(guān)試點(diǎn)，但無(wú)論規(guī)模和相關(guān)制度建設(shè)都存在不足。今后應(yīng)總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，按照保證耕地?cái)?shù)量不減少和因地制宜的原則，選擇和創(chuàng)新適宜的整理模式，將人、資本、物資向有限的空間集中，形成具有聚集效應(yīng)的小城鎮(zhèn)和社區(qū)，在完善農(nóng)村建設(shè)用地與減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間增加掛鉤機(jī)制，在完成耕地保護(hù)重任的同時(shí)，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，推進(jìn)城市化進(jìn)程，這對(duì)于解決“三農(nóng)問(wèn)題”意義重大。

3.3 逐步實(shí)現(xiàn)在種植業(yè)內(nèi)部調(diào)整農(nóng)業(yè)用地結(jié)構(gòu)，加大對(duì)耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)的投入力度

天津市耕地面積1990年以來(lái)持續(xù)減少，而林地、水產(chǎn)養(yǎng)殖面積持續(xù)增加，至2006年林地面積更是增加了3倍以上，水產(chǎn)養(yǎng)殖面積也增加了1.66萬(wàn)hm2；從農(nóng)林牧漁產(chǎn)值結(jié)構(gòu)來(lái)看，2006年種植業(yè)總產(chǎn)值比例比1990年減少了37%，而這一期間除林業(yè)產(chǎn)值比例略有減少外，牧業(yè)總產(chǎn)值比例增加了86.5%，漁業(yè)總產(chǎn)值比例增加了60%。以上數(shù)字說(shuō)明由于退耕還林政策和比較效益的影響，天津市耕地轉(zhuǎn)化為林地、養(yǎng)殖用地趨勢(shì)明顯。這種在廣義農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部的用途變更尤其是耕地向養(yǎng)殖用地的轉(zhuǎn)化會(huì)減少和損毀耕地。

在當(dāng)前林、牧、漁業(yè)產(chǎn)品的供需問(wèn)題已經(jīng)基本解決但品質(zhì)性和結(jié)構(gòu)性問(wèn)題突出情況下，已不宜再繼續(xù)鼓勵(lì)耕地在大農(nóng)業(yè)范疇內(nèi)向其他農(nóng)用地轉(zhuǎn)化（指耕地轉(zhuǎn)化為非耕農(nóng)用地，如林地、園地、牧草地和畜牧養(yǎng)殖用地等），而應(yīng)將農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整限定在種植業(yè)內(nèi)部（指栽種糧食作物和棉花、蔬菜、油料等非糧食作物間的調(diào)整），鼓勵(lì)通過(guò)耕地種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整來(lái)適應(yīng)滿足市場(chǎng)和保護(hù)耕地的雙重需要[8]。

種植業(yè)比較效益較低是導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量減少的重要原因。相關(guān)部門（如國(guó)土資源部門和農(nóng)業(yè)部門）應(yīng)協(xié)調(diào)配合，共同制定相應(yīng)的農(nóng)業(yè)政策，尤其要通過(guò)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制（如按耕地面積對(duì)農(nóng)民進(jìn)行直補(bǔ)）和市場(chǎng)手段，提高耕地利用的比較效益，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整向不減少耕地甚至增加耕地方向發(fā)展。天津市可以學(xué)習(xí)成都市建立耕地保護(hù)基金的方式，嘗試從土地出讓金收入中劃出專門的農(nóng)業(yè)發(fā)展支持基金予以補(bǔ)貼。

3.4 引入市場(chǎng)機(jī)制，破解農(nóng)地整理中的瓶頸難題

天津市目前農(nóng)地整理主要存在以下問(wèn)題：投資渠道單一、資金不足；缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理；重?cái)?shù)量輕質(zhì)量；整理后的用途和產(chǎn)權(quán)不明確等問(wèn)題?，F(xiàn)階段，我國(guó)的農(nóng)地整理多為政府部門或其下屬機(jī)構(gòu)（如土地整理中心、造地公司等）直接投資和經(jīng)營(yíng)管理的。而農(nóng)地整理是一項(xiàng)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金占用量大，投資回收期長(zhǎng)，應(yīng)逐步引入市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)行農(nóng)地整理制度創(chuàng)新。同時(shí)，將農(nóng)地整理作為土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃的重要內(nèi)容進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，對(duì)整理出的農(nóng)用地和農(nóng)村建設(shè)用地，進(jìn)行科學(xué)確權(quán)，嚴(yán)格保證農(nóng)民的利益和土地的利用效益。

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