淺談加強(qiáng)政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估

皮業(yè)林

（湖南省農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所，湖南 長沙 410125）

1 項(xiàng)目后評(píng)估的基本概念

投資項(xiàng)目后評(píng)估是指投資項(xiàng)目建成投產(chǎn)運(yùn)營一段時(shí)間后，實(shí)際檢查和考核投資項(xiàng)目的實(shí)施效果，對(duì)投資項(xiàng)目的立項(xiàng)決策、設(shè)計(jì)施工、竣工投產(chǎn)、生產(chǎn)運(yùn)營等全部過程進(jìn)行系統(tǒng)的分析研究，合理預(yù)測(cè)投資項(xiàng)目的未來前景，對(duì)照項(xiàng)目決策目標(biāo)分析投資項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度，對(duì)投資項(xiàng)目的成敗作出客觀、公正、科學(xué)的結(jié)論。投資項(xiàng)目后評(píng)估作為項(xiàng)目管理的一種手段起源于國外。最早開展投資項(xiàng)目后評(píng)估工作，把投資項(xiàng)目后評(píng)估工作制度化、模式化，并長期堅(jiān)持于投資項(xiàng)目管理工作過程的是世界銀行。我國的投資項(xiàng)目后評(píng)估工作開展比較晚，20世紀(jì)80年代初期開始逐步認(rèn)識(shí)到投資項(xiàng)目后評(píng)估的重要作用，經(jīng)歷了逐步認(rèn)識(shí)、引進(jìn)技術(shù)、實(shí)驗(yàn)探索、正式起步四個(gè)階段。2009年元月1日，國家發(fā)改委發(fā)布了《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)估管理辦法（試行）》，標(biāo)志著我國中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)估工作步入制度化軌道。

2 政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的內(nèi)涵及后評(píng)估的意義

政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是指政府為實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)投入全部資金或投入部分資金的同時(shí)調(diào)動(dòng)社會(huì)投資，針對(duì)某個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)或某項(xiàng)公共服務(wù)活動(dòng)，采購儀器設(shè)備、建設(shè)各種建構(gòu)筑物及設(shè)施，形成固定資產(chǎn)，依托這些固定資產(chǎn)生產(chǎn)初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品、農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)品及提供公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目相對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)商業(yè)項(xiàng)目，具有建設(shè)內(nèi)容綜合性強(qiáng)、受資源的限制性強(qiáng)、投資回收期長且效益具有不穩(wěn)定性、與千萬農(nóng)民利益緊密相連等特點(diǎn)。政府投入農(nóng)業(yè)項(xiàng)目除上述特征外，其融資方案比較特殊，投資主體主要是政府。

我國是農(nóng)業(yè)大國，也是人口大國，農(nóng)業(yè)承擔(dān)著確保食物安全的重大任務(wù)；各級(jí)政府每年投入大量資金支持一批農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。開展政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估項(xiàng)目有著多方面的作用。一是對(duì)政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目決策起到督促和保證作用。后評(píng)估能促使農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目決策者在主觀上采取認(rèn)真、細(xì)致、慎重的態(tài)度，做好決策工作，確保決策的科學(xué)性、公正性。二是確保各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資發(fā)揮更大的效益。各級(jí)政府為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，常常選擇重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)布局投資項(xiàng)目。由于咨詢單位、決策部門在決策分析時(shí)，其掌握的資料是有限的，對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)把握不一定很準(zhǔn)確，經(jīng)后評(píng)估后可指導(dǎo)決策部門對(duì)投資重點(diǎn)進(jìn)行調(diào)整，將政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資使用到農(nóng)業(yè)發(fā)展最需的領(lǐng)域，提高投資效益。三是有利于完善決策方法和評(píng)價(jià)參數(shù)體系。農(nóng)業(yè)項(xiàng)目綜合性強(qiáng)，受自然因素影響較大，咨詢專家所采取的現(xiàn)行評(píng)價(jià)方式和參數(shù)，很難得出全面而科學(xué)的結(jié)論。后評(píng)估可發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目決策未考慮到的問題，經(jīng)過對(duì)這些問題分析研究，可得出更加完善的參數(shù)體系和評(píng)估方法。四是為實(shí)施處于困境的政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目指引出路。受當(dāng)時(shí)決策方法或其它主客觀原因的限制，個(gè)別政府投入的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目在實(shí)施過程中面臨生產(chǎn)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)等方面的困境，難以繼續(xù)推進(jìn)，無法達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。后評(píng)估可以把這類項(xiàng)目存在的問題分析清楚，提出解決辦法，向國家有關(guān)部門提供再?zèng)Q策依據(jù)，保證各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資發(fā)揮效益。五是有利于提高設(shè)計(jì)、施工水平和引進(jìn)技術(shù)、裝備的成功率。后評(píng)估工作中可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)工程設(shè)計(jì)不足及施工中存在問題，以及品種選擇、技術(shù)方案和設(shè)備選型對(duì)當(dāng)?shù)厍闆r不適應(yīng)的問題。后評(píng)估將這些問題總結(jié)出來并提出完善方案，有利于提高項(xiàng)目的技術(shù)裝備水平。

3 開展政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估的建議

3.1 建立農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估工作機(jī)制

目前我國項(xiàng)目后評(píng)估工作主要針對(duì)固定資產(chǎn)投資建設(shè)項(xiàng)目。隨著我國投資改革的不斷深入，后評(píng)估工作將越來越受到重視，政府對(duì)農(nóng)業(yè)的投資項(xiàng)目后評(píng)估也需逐步開展起來。我國政府對(duì)農(nóng)業(yè)投資分為中央政府投資和地方各級(jí)政府投資。為確保政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，各級(jí)政府農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理部門應(yīng)根據(jù)《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)估管理辦法試行》，針對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目自身特點(diǎn)，建立農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估工作機(jī)制。一是中央和地方各級(jí)政府農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理部門，要將其審批的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目后評(píng)估工作納入到工作計(jì)劃，建立后評(píng)估信息管理系統(tǒng)，確保該項(xiàng)工作正常、有序開展；二是要科學(xué)合理地選擇后評(píng)估項(xiàng)目。各級(jí)政府每年審批的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目很多，不可能一一開展后評(píng)估，應(yīng)當(dāng)選擇投資額較大、對(duì)行業(yè)和區(qū)域發(fā)展影響較大的產(chǎn)業(yè)化開發(fā)項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目以及采用新技術(shù)、新裝備、新運(yùn)營模式的項(xiàng)目。具體評(píng)估項(xiàng)目選擇時(shí)先對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分類，按一定比例確定評(píng)估項(xiàng)目數(shù)，然后采取隨機(jī)抽樣的方式，這樣有利于促進(jìn)項(xiàng)目承擔(dān)單位認(rèn)真組織項(xiàng)目實(shí)施；三是后評(píng)估工作應(yīng)委托給具有乙級(jí)以上（含乙級(jí)）資質(zhì)的農(nóng)業(yè)工程咨詢單位承擔(dān)，而且同一項(xiàng)目前期可研、設(shè)計(jì)和后評(píng)估工作不能由同一咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)，確保項(xiàng)目后評(píng)估工作的獨(dú)立、公正、客觀、科學(xué)；四是各級(jí)政府農(nóng)業(yè)項(xiàng)目主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度項(xiàng)目后評(píng)估計(jì)劃，安排一定數(shù)量的項(xiàng)目后評(píng)估工作經(jīng)費(fèi)，保障評(píng)估工作順利開展。

3.2 合理選擇農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估方法和重點(diǎn)目標(biāo)

投資項(xiàng)目后評(píng)估是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它涉及到社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、生態(tài)環(huán)境和人文等各方面，而且不同類型的投資項(xiàng)目如工業(yè)、農(nóng)業(yè)項(xiàng)目有其自身的特點(diǎn)，評(píng)估方法和重點(diǎn)也可能不完全相同。投資項(xiàng)目后評(píng)估方法有邏輯框架法、對(duì)比法、調(diào)查法、專家打分法等。根據(jù)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，其后評(píng)估方法采用對(duì)比法較為適合，即將項(xiàng)目實(shí)際發(fā)生的情況與若無項(xiàng)目可能發(fā)生的情況進(jìn)行對(duì)比，以度量項(xiàng)目的真實(shí)效益影響和作用。一般說來，投資項(xiàng)目在編制可行性研究報(bào)告時(shí)，每個(gè)項(xiàng)目都有經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益、區(qū)域發(fā)展等多個(gè)建設(shè)目標(biāo)。這些目標(biāo)有些是從政府的角度提出的，有些是站在企業(yè)角度提出來的。政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，因出資人是政府，其后評(píng)估重點(diǎn)工作應(yīng)放在政府所需要的目標(biāo)。按此原則，筆者認(rèn)為政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目應(yīng)重點(diǎn)評(píng)估區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新與傳播目標(biāo)、農(nóng)民就業(yè)與農(nóng)民增收目標(biāo)、農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與可持續(xù)性開發(fā)目標(biāo)等。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估人才培訓(xùn)

我國工程咨詢實(shí)行執(zhí)業(yè)資格證制度，自2004年起實(shí)行全國統(tǒng)考，已經(jīng)培養(yǎng)了一支注冊(cè)咨詢師隊(duì)伍。由于執(zhí)業(yè)資格證考試，注重工程咨詢的基本知識(shí)、原理和方法，很少涉及到具體專業(yè)技術(shù)，因此，開展政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估工作必須培養(yǎng)一支既掌握了工程咨詢方法，又懂得相關(guān)農(nóng)業(yè)科技知識(shí)的人才隊(duì)伍。一是農(nóng)業(yè)工程咨詢單位對(duì)從業(yè)人員在加強(qiáng)項(xiàng)目后評(píng)估程序、評(píng)估方法等（培訓(xùn)的同時(shí)，注重現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技知識(shí)的培訓(xùn)；二是委托評(píng)估單位根據(jù)自身要求，有針對(duì)性的組織培訓(xùn)。各級(jí)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目主管單位根據(jù)項(xiàng)目管理需要，組織被委托單位咨詢?cè)u(píng)估人員，開展有針對(duì)性的培訓(xùn)。如2008年7月，國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦組織世行貸款項(xiàng)目監(jiān)測(cè)評(píng)估短訓(xùn)班，聘請(qǐng)世行評(píng)估專家和國內(nèi)相關(guān)專評(píng)講課，取得了良好的培訓(xùn)效果。

3.4 注重農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估成果應(yīng)用

開展政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后評(píng)估的目的，是總結(jié)投資項(xiàng)目成功和失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、檢驗(yàn)和鑒定政府農(nóng)業(yè)投資決策和執(zhí)行情況，為制定投資管理的有關(guān)政策提供科學(xué)依據(jù)。各級(jí)政府農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目主管部門要注重對(duì)項(xiàng)目后評(píng)估成果的應(yīng)用。對(duì)項(xiàng)目后評(píng)估總結(jié)出來的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，要運(yùn)用到投資決策中去，提高政府投資效率，對(duì)后評(píng)估出來的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)要認(rèn)真研究，完善項(xiàng)目管理制度，提高投資決策水平。與此同時(shí)，各級(jí)農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目管理部門要根據(jù)同類項(xiàng)目后評(píng)估總結(jié)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，認(rèn)真檢查正在實(shí)施的同類項(xiàng)目，對(duì)于管理環(huán)節(jié)易出現(xiàn)的問題加強(qiáng)監(jiān)控，對(duì)于承擔(dān)單位易發(fā)生的問題，督促其完善實(shí)施方案，確保政府投資達(dá)到預(yù)期效果。加強(qiáng)政府投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目后期指導(dǎo)，認(rèn)真檢查后評(píng)估項(xiàng)目承擔(dān)單位對(duì)咨詢單位提出的后期營運(yùn)建議采納情況，確保項(xiàng)目持續(xù)運(yùn)營。

[1]佘健明.工程咨詢概論[M].北京：中國計(jì)劃出版社，2003.1-2.

[2]劉 芳，蔣玉明.我國工程咨詢業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及策略分析[J].科技信息，2006，（8）：83.

[3]賀雨青.淺談農(nóng)業(yè)工程咨詢 [J].黑龍江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2005，（5）：62-63.

[4]吳聲怡.論農(nóng)業(yè)咨詢與技術(shù)經(jīng)濟(jì) [J].技術(shù)經(jīng)濟(jì)，2000，（4）：20-21.

[5]周曉冬，談我國工程咨詢業(yè)的發(fā)展 [J].森林工程，2004，（1）：30-31.

[6]連鏡清.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)工程建設(shè)前期工作管理[J].農(nóng)業(yè)實(shí)用工程技術(shù)，1998，（6）：2.

[7]田子玉，高 明，等.農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中工程咨詢的作用[J].農(nóng)業(yè)科技管理，2008，（5）：43-44.

[8]張慶福.投資項(xiàng)目運(yùn)作指南[M].江西人民出版社，2005.9.