我國農(nóng)業(yè)面源污染管理政策分析與對策研究

周早弘

（江西財經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330032)

1 我國農(nóng)業(yè)面源污染的管理政策

1.1 我國農(nóng)業(yè)面源污染管理制度的演變

我國農(nóng)業(yè)面源污染的環(huán)境管理制度是隨著我國總體環(huán)境政策發(fā)展而逐漸建立起來的，經(jīng)歷了從無到有，從分散管理到統(tǒng)一管理，從行業(yè)管理到專業(yè)管理的演變歷程[1]。（1）體系初創(chuàng)階段（1980～1984年）：在此階段內(nèi)，國務(wù)院成立環(huán)境保護領(lǐng)導(dǎo)小組；整體環(huán)境保護工作和農(nóng)業(yè)環(huán)境保護被納入國家職能；農(nóng)業(yè)環(huán)保開始建立但并沒有明確專門部門；農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理尚未提出。（2）分散管理階段（1984～1998年）：1990年前的管理制度演變包括國務(wù)院成立環(huán)境保護委員會；國家成立專門部門負責(zé)環(huán)境保護工作；環(huán)保部門以立法和執(zhí)法為目標(biāo)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理；農(nóng)業(yè)環(huán)保作為專門領(lǐng)域被指定為農(nóng)業(yè)部門的職責(zé)。1990至1998年，農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理工作被明確提出；農(nóng)業(yè)面源污染防治被納入重點區(qū)域污染源控制計劃中。（3）集中管理階段（1998年至今）：在此階段內(nèi)，國務(wù)院實施大規(guī)模機構(gòu)改革；環(huán)保部門職能提升，環(huán)保局先升格為環(huán)保總局，后又升格為環(huán)保部；農(nóng)業(yè)環(huán)保職能劃歸環(huán)保部門統(tǒng)一管理；農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理成為環(huán)境保護重點領(lǐng)域。

1.2 我國農(nóng)業(yè)面源污染管理政策的演變

1.2.1 農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理的萌芽階段 我國農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理的萌芽階段在20世紀(jì)80年代至90年代前中期。改革開放以來，隨著集約農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)環(huán)境問題己經(jīng)顯現(xiàn)。特別是農(nóng)藥的過量使用，造成了不良的環(huán)境影響，引起政府開始關(guān)注農(nóng)村環(huán)境保護工作，并在保護水環(huán)境的相關(guān)法規(guī)中，對農(nóng)藥使用的環(huán)境安全做出了原則性規(guī)定。在這一階段，農(nóng)藥的危害使得以農(nóng)藥為代表的農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作進入了環(huán)境管理的范疇。但是，農(nóng)業(yè)面源污染問題仍未引起人們重視。

1.2.2 農(nóng)業(yè)面源污染防治政策的初步體現(xiàn) 20世紀(jì)90年代中后期，隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量在局部地區(qū)逐步惡化，防治污染和保護環(huán)境成為當(dāng)時十分迫切的任務(wù)。在這樣的大背景下，化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)面源污染物的大量流失，影響了大氣、水、土壤等主要環(huán)境介質(zhì)，導(dǎo)致農(nóng)村生態(tài)環(huán)境退化，從而使農(nóng)業(yè)面源污染防治被納入到這一時期的環(huán)境管理政策中。在1989年頒布的《環(huán)境保護法》中規(guī)定，要“加強農(nóng)村環(huán)境保護，防止生態(tài)破壞，合理使用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入”，從而確定了農(nóng)村環(huán)境保護工作的基本準(zhǔn)則，為制訂各項農(nóng)業(yè)面源污染防治政策提供了法律基礎(chǔ)。于是，在這一時期所制訂的有關(guān)水污染、大氣污染、固體廢棄物污染等重要的專項法規(guī)中，都對農(nóng)業(yè)面源污染的化肥、農(nóng)藥等進行了針對性的規(guī)定。盡管這一時期己經(jīng)基本上確立了農(nóng)村面源污染的環(huán)境管理制度，但由于缺乏相應(yīng)的環(huán)境管理手段和保護措施，政策效果并不明顯，農(nóng)業(yè)面源污染防治工作仍然沒有取得實質(zhì)性的突破。

1.2.3 農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理全面啟動 20世紀(jì)90年代以來，我國政府在城市污染治理和工業(yè)污染治理方面取得了一定的成就，但是仍然沒有遏制水環(huán)境惡化的局面。究其原因，其中一個重要因素是忽視了農(nóng)業(yè)面源污染的管理。而且隨著集約化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)面源污染問題益顯現(xiàn)，直接破壞了農(nóng)業(yè)賴于發(fā)展的自然生態(tài)系統(tǒng)，嚴重制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。更為重要的是，農(nóng)藥、化肥等的濫用，對農(nóng)產(chǎn)品的安全也構(gòu)成了嚴重的威脅，成為危害民眾健康的公害；同時，也極大地削弱了我國農(nóng)產(chǎn)品的國際競爭力，阻礙了我國農(nóng)產(chǎn)品走向國際市場的步伐，使得農(nóng)業(yè)面源污染成為我國最為重要的環(huán)境問題。從而引起了政府的高度關(guān)注，從而開始下決心解決農(nóng)村面源污染問題，先后制定了一系列專項管理制度。隨著這些環(huán)境專項管理制度貫徹執(zhí)行的深入，農(nóng)業(yè)面源污染的防治工作己經(jīng)成為環(huán)境保護和農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點任務(wù)，但這僅僅是開始。在實際管理中，面對農(nóng)業(yè)面源污染問題的復(fù)雜性，目前相應(yīng)的環(huán)境政策顯然還很欠缺，這些政策的有效性和可操作性還有待于進一步檢驗和不斷完善。因此，解決我國的農(nóng)業(yè)面源污染問題，還需要進一步完善相應(yīng)的法規(guī)政策和實施措施[2]。

2 我國農(nóng)業(yè)面源污染管理政策存在的問題

2.1 缺乏限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

國內(nèi)外經(jīng)驗表明，農(nóng)業(yè)面源污染的治理應(yīng)當(dāng)從源頭上控制開始，其中最主要的是制定和執(zhí)行限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范。相對于工業(yè)污染防治和城市污染防治的法規(guī)體系來說，我國農(nóng)業(yè)面源污染管理政策和農(nóng)村環(huán)境保護政策還很不完善，特別是對農(nóng)業(yè)面源污染的防治，政策法規(guī)體系還很滯后，農(nóng)業(yè)活動未完全納入環(huán)境管理之中，缺少從源頭上控制農(nóng)業(yè)面源污染產(chǎn)生的管理制度，更沒有限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 缺少針對農(nóng)業(yè)面源污染防治的環(huán)境政策

在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理政策中，只是針對主要污染源農(nóng)藥和化肥頒布實施了一些環(huán)境政策，主要是針對生產(chǎn)、運輸、營銷、保管、使用等環(huán)節(jié)，缺少針對農(nóng)業(yè)面源污染防治的規(guī)章制度，沒有規(guī)定肥料、農(nóng)藥等使用不當(dāng)造成污染的行為和責(zé)任。相反，國家為降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，對化肥、農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)實行補貼，一定程度上是刺激了化肥、農(nóng)藥的大量施用，而對能改善環(huán)境的有機肥料反而沒有補貼。另外，我國目前還沒有綜合性和專業(yè)性的農(nóng)業(yè)面源污染防治方面的環(huán)境管理制度。

2.3 相關(guān)規(guī)定可操作性不強

在我國環(huán)境管理政策中，對農(nóng)業(yè)面源污染多為附帶性的規(guī)定，只是在相關(guān)的政策中增加一些條文，提出一些原則性和主題性內(nèi)容。如2002年制定的《清潔生產(chǎn)促進法》規(guī)定：“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)科學(xué)地使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用薄膜和飼料添加劑，改進種植和養(yǎng)殖技術(shù)，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)、無害和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物的資源化，防止農(nóng)業(yè)環(huán)境污染”。這些規(guī)定可操作性不強，缺少配套的實施細則，使得農(nóng)業(yè)面源污染的防治在環(huán)境政策中最終只是一種倡議或生態(tài)性的宣言，在司法實踐中無法落實而成為一紙空文。

2.4 責(zé)任追究制度不完善

農(nóng)業(yè)面源污染環(huán)境管理政策的責(zé)任追究制度不完善，主要有3種情形：一是責(zé)任追究缺失，如《固體廢物污染環(huán)境防治法》、《水污染防治法》和《清潔生產(chǎn)促進法》相關(guān)條款都涉及了農(nóng)業(yè)面源污染的相關(guān)污染問題，但都沒有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任追究條款。二是責(zé)任含糊、不具體，致使無法落實。如《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》規(guī)定使用農(nóng)業(yè)投入品違反法律、行政法規(guī)和國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政主管部門的規(guī)定的，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處罰。但是該法沒有規(guī)定執(zhí)法部門，農(nóng)業(yè)面源污染的管理部門可以是農(nóng)業(yè)主管部門，也可以是環(huán)境保護部門，甚至還可能是水利部門等，具體由哪個主管部門進行處罰，規(guī)定不具體，致使無法落實；況且涉及農(nóng)業(yè)投入品管理的法律、行政法規(guī)又很少，主要是部門規(guī)章，其法律效力較低。三是責(zé)任追究太輕，難以起到懲戒作用。如《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》規(guī)定，對違反規(guī)定在秸稈禁燒區(qū)內(nèi)焚燒秸稈的，可以對直接責(zé)任人處以20元以下罰款。這種責(zé)任追究制度非常輕微，形同虛設(shè)，根本不能起到懲治作用[3]。

3 防治農(nóng)業(yè)面源污染的政策建議

3.1 建立限定性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

建立清潔生產(chǎn)的技術(shù)規(guī)范體系，采用標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和質(zhì)量全程控制手段，引導(dǎo)和幫助農(nóng)民科學(xué)用肥、安全用藥，扶植優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品品牌，完善檢驗檢測體系，擴大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管控制范圍，提高農(nóng)產(chǎn)品的優(yōu)等品率及安全達標(biāo)率，全面提高優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全水平。進一步完善我國農(nóng)藥管理法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)體系，強化環(huán)境保護部門在農(nóng)藥安全管理中的地位和作用，健全農(nóng)藥污染監(jiān)測體系，對農(nóng)藥生產(chǎn)、使用、貯存和運輸?shù)热^程進行有效監(jiān)控。

借鑒國外的肥料施用法規(guī)，制定農(nóng)田管理制度，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的行為等運用法律和規(guī)章制度進行規(guī)定和管理，強調(diào)農(nóng)業(yè)面源污染控制的重要性；推廣環(huán)境安全的良好農(nóng)業(yè)措施系統(tǒng)，規(guī)范農(nóng)田施肥的時間、種類和數(shù)量。加強基礎(chǔ)研究，制定水源保護地政策，制定不同區(qū)域水源保護的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定允許種植的作物類型(輪作體系)、施肥數(shù)量、時間、種類和方法等。也可采用經(jīng)濟杠桿，實施生態(tài)農(nóng)業(yè)鼓勵政策，對采取農(nóng)田管理措施的農(nóng)戶給予獎勵，而對破壞環(huán)境的予以懲罰。

3.2 完善環(huán)境管理制度

環(huán)境管理制度是保證實現(xiàn)農(nóng)業(yè)面源污染控制目標(biāo)的極其重要的途徑，是其他環(huán)境保護手段發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。只有在相應(yīng)的環(huán)境管理制度保障之下，其他手段才具有合法性和權(quán)威性，才能強有力地得以實施。因此，要發(fā)揮政府的管理職能，制定及實施切實可行的環(huán)境管理制度；同時通過引導(dǎo)、約束、協(xié)調(diào)人們的觀念和行為，保證農(nóng)業(yè)面源污染控制目標(biāo)的實現(xiàn)。

在立法方面，國家有關(guān)部門應(yīng)修改《環(huán)境保護法》、《水污染防治法》、《水法》、《水土保持法》、《防洪法》、《漁業(yè)法》、《自然保護區(qū)管理條例》等法律法規(guī)中有關(guān)農(nóng)業(yè)面源污染管理的相關(guān)條款，減少包括管理體制、管理機構(gòu)職能等在內(nèi)的法律間相互沖突的地方，增加相互關(guān)聯(lián)性。

地方政府應(yīng)制定農(nóng)田管理制度，加強農(nóng)藥污染物管理，對農(nóng)業(yè)有機廢棄物排放和有機廢棄物循環(huán)利用進行規(guī)制，完善農(nóng)村環(huán)境管理體系的法律法規(guī)。

在農(nóng)藥的使用上，制定農(nóng)藥使用的國家標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范：堅持預(yù)防為主，綜合防治。建立病蟲害預(yù)測預(yù)報信息系統(tǒng)，推廣病蟲草綜合防治技術(shù)和生物防治技術(shù)，大力推廣生物農(nóng)藥，減少化學(xué)農(nóng)藥使用量。同時加強農(nóng)藥噴施器具和使用方法的基礎(chǔ)研究，采用新型農(nóng)藥噴施器具，改進農(nóng)藥施用技術(shù)。加強農(nóng)藥污染源頭控制，嚴格農(nóng)藥品種登記與使用管理，采取積極措施，有計劃地淘汰一批高毒農(nóng)藥和持久性農(nóng)藥，研發(fā)對環(huán)境友好的新農(nóng)藥(高效、低毒、低殘留的新型農(nóng)藥劑型)，提高農(nóng)藥企業(yè)的技術(shù)水平，改善農(nóng)藥質(zhì)量。

規(guī)制有機廢棄物的循環(huán)利用，促進我國商品化有機肥的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，制定國家生產(chǎn)流程標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)的肥料質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，從政策上鼓勵研制和開發(fā)有機肥料的生產(chǎn)技術(shù)和方法，減少生產(chǎn)和儲運中的養(yǎng)分損失，努力提高有機肥資源的農(nóng)業(yè)利用比例，提高有機肥的“廣域循環(huán)”(異地循環(huán)利用)和“靜脈循環(huán)”(當(dāng)?shù)匮h(huán)利用)機制。

制定有機肥料施用的法規(guī)，根據(jù)地區(qū)氣候、土壤、作物條件制定有機肥的使用量、使用時間和施用方法(包括制定有機肥和無機肥的平衡施用比例)，減少施用過程中引起的非點源污染。在農(nóng)村環(huán)境發(fā)展規(guī)劃中鼓勵全面開展秸稈綜合利用，減少秸稈焚燒和有機肥料積累的環(huán)境影響。同時，開展村鎮(zhèn)生活垃圾處理設(shè)施的建設(shè)，加快農(nóng)村生活垃圾的資源化處理進程，從經(jīng)濟、自然和技術(shù)層面綜合調(diào)查和研究目前有機廢棄物的循環(huán)再利用可行性方案。

3.3 建立流域管理機制

一是制定流域管理措施技術(shù)規(guī)范。參考國內(nèi)外相關(guān)管理模式，結(jié)合農(nóng)業(yè)面源污染的特點，建立流域尺度的農(nóng)業(yè)面源污染類型、等級、程度等評價指標(biāo)體系；并在綜合分析的基礎(chǔ)上，建立一套功能完善、科學(xué)合理、操作簡便的監(jiān)測體系。建立以農(nóng)業(yè)面源污染治理為主的流域管理指標(biāo)體系，針對農(nóng)業(yè)面源污染的有關(guān)內(nèi)容，組織相關(guān)領(lǐng)域的專家在廣泛考察的基礎(chǔ)上，初步制定農(nóng)業(yè)面源污染流域管理措施技術(shù)規(guī)范。二是完善配套措施，包括人員保障措施、資金保障措施以及協(xié)調(diào)機制保障措施等，以保障農(nóng)業(yè)面源污染防治工作的順利開展。

3.4 完善農(nóng)業(yè)面源污染防治的社會參與機制

一是提高農(nóng)戶環(huán)境保護與參與意識。通過有線電視、報紙、廣播等輿論傳媒，使農(nóng)民認識到控制農(nóng)業(yè)面源污染的意義，自覺采用環(huán)保型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，主動參與農(nóng)業(yè)面源污染的防治。二是鼓勵非政府組織(NGO)參與。經(jīng)驗證明非政府組織作為公眾力量在環(huán)境保護中的作用不可替代，因此優(yōu)化政策條件鼓勵非政府組織參與農(nóng)業(yè)面源污染防治具有重要作用，發(fā)揮非政府環(huán)境組織的專業(yè)優(yōu)勢，建立完善的監(jiān)督管理機制。

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