論行政訴訟調(diào)解制度在我國的構(gòu)建

謝曉莉

摘要現(xiàn)行《行政訴訟法》第五十條規(guī)定:“人民法院審理行政案件,不適用調(diào)解。”但是,現(xiàn)如今法院審理的行政案件半數(shù)以上都采取了調(diào)解手段,事實上,司法實務(wù)界所稱的“協(xié)調(diào)”等同于“調(diào)解”。目前法院適用的行政訴訟調(diào)解規(guī)則混亂,缺乏統(tǒng)一性與規(guī)范性,所以很有必要以法律的形式去規(guī)范調(diào)解程序,使其規(guī)范化、合法化。本文就行政訴訟調(diào)解制度建立的可能性與必要性、域外的行政訴訟調(diào)解制度、調(diào)解的適用范圍、行政訴訟調(diào)解的審級與階段、行政訴訟調(diào)解的效力與救濟進行探討。

關(guān)鍵詞行政訴訟調(diào)解制度

中圖分類號:D920.5文獻標識碼:A文章編號:1009-0592(2009)06-160-02

一、調(diào)解的必要性與可能性

從現(xiàn)如今的司法實踐來看,調(diào)解制度在行政訴訟中是有存在的必要性與可能性的。

必要性包括:

(一)調(diào)解是解決行政爭議的必要與有效的手段

調(diào)解能夠及時徹底的解決行政爭議,提高司法效率,減輕法院負擔(dān),避免司法資源的浪費。行政爭議是指行使行政權(quán)力的主體在行使公權(quán)力過程中與相對人(公民、法人和其他組織)之間發(fā)生的、依據(jù)公法可以解決的法律爭議。胡建淼等學(xué)者認為行政爭議的解決是行政訴訟的目的之一,如果行政訴訟法承認這一立法目的,那么調(diào)解制度將理所當(dāng)然的寫進行政訴訟法之中。

(二)規(guī)范司法實踐中行政訴訟調(diào)解制度混亂的需要

許多法院在不同程度上默認調(diào)解程序的存在,但適用規(guī)則混亂,需要制定統(tǒng)一的調(diào)解制度。只有建立統(tǒng)一的調(diào)解制度,才能保證真正實現(xiàn)公正、公平。

(三)構(gòu)建和諧社會的需要

調(diào)解制度與構(gòu)建和諧社會這個時代主題是相適應(yīng)的。最高法院在2007年1月發(fā)布的《關(guān)于為構(gòu)建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》以及同年三月發(fā)布的《關(guān)于進一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》,都是為了與黨中央提倡的和諧社會相一致。因為運用調(diào)解手段可以緩和行政機關(guān)與行政相對人的矛盾與沖突。無論是中國的官員還是老百姓,都在一定程度上覺得對簿公堂并不是件光彩的事情,而且法庭的氣氛會使得原被告雙方感到壓力巨大,老百姓害怕自己勝訴后行政機關(guān)會因此報復(fù)他,而行政機關(guān)害怕敗訴會影響本機關(guān)的政績,如果運用調(diào)解的手段,就可以使得雙方都能心平氣和的坐下來協(xié)商,能夠緩和雙方的沖突,和諧解決糾紛,并且雙方的擔(dān)憂也會消失很多。調(diào)解有助于行政機關(guān)與行政相對人建立和諧的關(guān)系。

可能性包括:

(一)自由裁量權(quán)的廣泛存在為調(diào)解的發(fā)生留下了空間

在某些情況下,行政機關(guān)在法定權(quán)力范圍內(nèi)可以理性的處置、變更行政職權(quán),具有一定的處分權(quán),這就為行政案件的調(diào)解創(chuàng)造了可適用的空間。我國現(xiàn)行法律法規(guī)以及規(guī)章都賦予了行政機關(guān)大量的自由裁量權(quán),行政機關(guān)不適當(dāng)?shù)男姓袨樗鸬脑V訟目前還不能通過訴訟方式解決,建議擴大行政訴訟受案范圍,將由于行政機關(guān)的自由裁量權(quán)的不當(dāng)行使導(dǎo)致不合理的案件納入司法審查范圍,對于這類案件應(yīng)當(dāng)適用調(diào)解。

(二)行政權(quán)力的行使方式發(fā)生重大轉(zhuǎn)變

我國行政權(quán)力的行使方式,在改革開放以前,是一種絕對的管理與命令。到了改革開放以后,開始向彈性、多樣化的行政管理手段轉(zhuǎn)變,主要表現(xiàn)為采用行政指導(dǎo)、行政合同的手段與方式。體現(xiàn)了我國政府由絕對管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。在行政訴訟中,對于行政機關(guān)與行政相對人通過協(xié)議、協(xié)商方式所達成的行政行為(比如行政指導(dǎo)、行政合同)是有必要運用調(diào)解手段的,相對于法院審判來說,運用調(diào)解會取得更好的效果。

(三)我國現(xiàn)行司法解釋中規(guī)定的情況判決已經(jīng)為調(diào)解制度的運用創(chuàng)造了空間

《若干解釋》第58條規(guī)定:“被訴具體行政行為違法,但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或公共利益造成重大損失的,人民法院應(yīng)當(dāng)做出被訴具體行政行為違法的判決,并責(zé)令被訴行政機關(guān)采取相應(yīng)的補救措施;造成損失的,應(yīng)當(dāng)判決承擔(dān)賠償責(zé)任。”情況判決具體包括兩部分,即確認被訴具體行政行為違法,同時責(zé)令行政機關(guān)對受違法行為侵害的當(dāng)事人采取補救措施或予以賠償。對于第二部分,行政機關(guān)可以與行政相對人就采取何種補救措施、損失賠償數(shù)額等事項進行調(diào)解協(xié)商。

二、域外的行政調(diào)解制度

我國臺灣地區(qū)《行政訴訟法》第二百一十九條規(guī)定:“當(dāng)事人就訴訟標的具有處分權(quán)并不違反公益者,行政法院不問訴訟程序如何,得隨時實行和解。受命法官或受托法官,亦同?！辈⒃诘诙俣l規(guī)定了和解之效力。臺灣《行政訴訟法》規(guī)定的和解其實就是調(diào)解。美國聯(lián)邦侵權(quán)求償法規(guī)定,司法部長或他指定的代表在對申請的訴訟開始后,可以根據(jù)本編第1346條第2款的規(guī)定,可對由他處理的申請進行仲裁、調(diào)解或作出決定。德國行政法院法規(guī)定,參與人為了全部或部分解決所提出的要求,可以在法院、受委托的或者所請求的法官做出的筆錄中,在他能夠支配的訴訟標的范圍內(nèi),達成一項和解。在英美法系與大陸法系國家,許多法院都設(shè)置了調(diào)解制度用于解決行政爭議。

三、行政訴訟調(diào)解的適用范圍

與民事訴訟不同的是,并不是所有的行政案件都適用調(diào)解程序的。因為一些原因使得有些行政案件是不能調(diào)解的,如果調(diào)解的話,反而會使得公民的合法權(quán)利得不到有效保障。本文對行政訴訟調(diào)解的范圍進行消極地列舉,即列舉不能進行行政訴訟調(diào)解的幾種情形,除這幾種情形外,都可以進行調(diào)解。筆者認為行政案件不能進行調(diào)解的情形包括:

(一)涉及公民人身權(quán)的案件

這類案件是不適用調(diào)解的。人身權(quán)是憲法規(guī)定的公民各種權(quán)利得以存在的基礎(chǔ),人身權(quán)受到限制或者剝奪,意味著其他任何權(quán)利都難以行使。對于剝奪人身權(quán)的案件是不能進行調(diào)解的,只能由法院進行公正審判,使違法的行政機關(guān)必須接受敗訴的現(xiàn)實,這樣就使得行政機關(guān)對公民人身自由做出處罰時能夠合法、謹慎。如果可以調(diào)解的話,行政機關(guān)就會肆無忌憚的濫用權(quán)力剝奪公民人身自由,因為可以調(diào)解,不用擔(dān)心承擔(dān)敗訴的風(fēng)險,也不必擔(dān)心機關(guān)的政績受到影響。因此,對拘留的行政處罰與限制人身自由的行政強制措施不得適用調(diào)解。

(二)超越行政職權(quán)的案件

包括“超越事務(wù)管轄權(quán)與地域管轄權(quán),超越法定的級別管轄權(quán)與時間管轄權(quán),超越授權(quán)范圍與所委托權(quán)限范圍?！边@類案件不能進行調(diào)解,因為被訴的行政機關(guān)所實施的行政行為不屬于自己的權(quán)限范圍,因此,該行政機關(guān)對不屬于自己的職權(quán)沒有處分的權(quán)利。對于此類案件只能由法院判決。

四、行政訴訟調(diào)解適用的審級與階段

(一)調(diào)解的審級

筆者認為,行政訴訟調(diào)解并不是在任何審級中都適用,是有限制的。僅在第一審程序中適用,不適用二審和審判監(jiān)督程序?？紤]到民事訴訟調(diào)解程序在現(xiàn)實中的缺陷,比如,調(diào)解不是出于自愿,出現(xiàn)強勢一方侵犯弱勢一方的權(quán)利。在民事主體的法律地位是平等的情況下,調(diào)解都會出現(xiàn)不公正的情形,何況行政訴訟一方當(dāng)事人是擁有國家行政權(quán)力的行政機關(guān),民事調(diào)解的缺陷需要我們給予充分重視,并且盡量避免這些缺陷出現(xiàn)在行政訴訟中。原告在第一審中,行政調(diào)解在遵循自愿、合理、公正的前提下采用是有積極意義的。但到了二審與再審程序中,就不太適合了。因為當(dāng)事人之所以申請上訴和再審是因為當(dāng)事人的確想獲得法院公正審理的機會,而不想運用調(diào)解程序去協(xié)調(diào)。如果可以協(xié)調(diào)一致,在一審中就已經(jīng)達成調(diào)解協(xié)議了,何須上訴與再審。在這種情況下,在上訴與再審中設(shè)置調(diào)解有多此一舉之嫌。此外,如果在任何審級中都允許調(diào)解,那么極有可能像民事調(diào)解那樣造成調(diào)解地位高于審判地位,大多數(shù)法官會傾向于使用調(diào)解手段,這會對當(dāng)事人獲得法院公正審判的訴訟權(quán)利造成侵害。因此,不宜在二審與再審程序中設(shè)置調(diào)解程序,畢竟,二審與再審是維護當(dāng)事人權(quán)益的最后一道防線。此外,為了保護相對人的合法權(quán)益,應(yīng)當(dāng)規(guī)定:“人民法院主持調(diào)解時當(dāng)事人為達成調(diào)解協(xié)議而對案件事實的認可,不得在其后的訴訟中作為對其不利的證據(jù)?！?/p>

(二)調(diào)解的階段

根據(jù)調(diào)解所處的時間段,存在以下幾種模式:1.僅限于起訴前。源自于日本、臺灣地區(qū)。即將法院調(diào)解作為審判的前置程序加以規(guī)定。2.限于開庭審理之前。以美國為代表。即法院調(diào)解僅適用于一審?fù)デ皞潆A段,在訴訟的其他階段,不再適用調(diào)解程序。3.調(diào)解可以在訴前進行,也可以在訴訟中進行,即將調(diào)解作為一種獨特的解決糾紛的程序由當(dāng)事人選擇使用,不受訴訟是否開始限制。筆者建議,僅在以下兩個階段中適用調(diào)解程序:1.在一審?fù)デ皽蕚潆A段,行政訴訟當(dāng)事人可以向法庭申請調(diào)解,也就是審前調(diào)解。這樣做的優(yōu)點如下:調(diào)解是在證據(jù)充分開示的基礎(chǔ)上進行的,有利于調(diào)解能夠在證據(jù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公正;當(dāng)事人可以對實體利益與訴訟利益進行均衡,選擇是否可以進行調(diào)解,有利于節(jié)約訴訟成本。2.遇到下列性質(zhì)的案件,在一審前,訴訟雙方都未提出調(diào)解的要求,法院在一審訴訟過程中可以依職權(quán)主動進行調(diào)解:(1)涉及行政機關(guān)自由裁量權(quán)的案件;(2)案件事實模糊,難以判決結(jié)案的;(3)行政訴訟附帶民事訴訟的案件,包括:行政處罰損害賠償糾紛的裁決;當(dāng)事人不服行政主體的行政確權(quán)行為而提起的訴訟;對侵權(quán)糾紛裁決不服提起的訴訟。筆者不認為調(diào)解在訴訟的任何階段都能適用,因為如果在訴訟任何階段都適用的話會導(dǎo)致調(diào)解程序使用過于頻繁,反而違背行政相對人提起訴訟的本意。如果在特定的階段適用,反而會有利于法院的調(diào)解權(quán)與審判權(quán)互不干擾。

五、行政調(diào)解的效力及救濟方式

筆者建議將調(diào)解作為行政訴訟法定結(jié)案方式之一,雙方當(dāng)事人達成協(xié)議的,人民法院應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解書。調(diào)解書具有與行政判決相同的效力,即具有拘束力、確定力與強制執(zhí)行力。其中,任何一方拒不履行調(diào)解書中規(guī)定的權(quán)利義務(wù)時,另一方可以申請法院強制執(zhí)行。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請求、案件的事實和調(diào)解結(jié)果。調(diào)解書由審判人員、書記員署名,加蓋人民法院印章,送達雙方當(dāng)事人。調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后,即具有法律效力。調(diào)解未達成協(xié)議或調(diào)解書送達前一方反悔的,人民法院應(yīng)當(dāng)及時判決。

救濟方式:考慮到現(xiàn)實生活中有可能出現(xiàn)調(diào)解違反自愿原則侵犯原告合法權(quán)益的情形,比如,原告被迫簽收調(diào)解書,使得原告的利益受到損害;調(diào)解的內(nèi)容違法;甚至對禁止調(diào)解的事項進行調(diào)解,如果出現(xiàn)這些情況,應(yīng)當(dāng)如何救濟呢?原告、被告可以在法定期限內(nèi),即可以在收到行政調(diào)解書60日內(nèi),向上一級法院提起復(fù)查調(diào)解書的申請。法院內(nèi)部設(shè)立專門機構(gòu)對調(diào)解內(nèi)容進行實質(zhì)審查。既然已經(jīng)設(shè)置了這種救濟程序,因此,除了通過這種救濟程序進行救濟以外,對已生效的調(diào)解書不可以上訴,也不能再審。

目前看來,在行政訴訟中增設(shè)調(diào)解制度是很有必要的,是符合社會發(fā)展與司法實踐需要的。當(dāng)一項制度或原則在司法實踐中得到廣泛運用之后,應(yīng)當(dāng)將其寫進法律。在社會各界呼吁建立行政訴訟調(diào)解制度的同時,我們也應(yīng)當(dāng)冷靜地分析,應(yīng)當(dāng)如何建立一種符合行政訴訟需要的調(diào)解制度,這項制度既能提高司法效率,又能夠有效地保障行政相對人的合法權(quán)益。我們應(yīng)當(dāng)在豐富的司法實踐與理論基礎(chǔ)上,同時借鑒民事調(diào)解的經(jīng)驗來建立行政訴訟調(diào)解制度,這需要理論界與司法實務(wù)界的共同努力,相信不久的將來,調(diào)解制度將會寫進現(xiàn)行的行政訴訟法中。