檢察監(jiān)督

王杰卿

世界上所有的大型現(xiàn)代化都市,例如紐約、東京等,都經(jīng)歷了舊城拆遷改造的過程。城市功能的改善、城市布局的優(yōu)化、城市面貌的滌新,使得拆遷不僅能夠推動國家的經(jīng)濟建設,更是與公民個人的福祉息息相關。隨著我國城市化進程的不斷加快,以及建設社會主義新農(nóng)村工作的不斷推進,征地、拆遷、棚戶區(qū)改造等工程屢見不鮮。近年來北京市各區(qū)縣均有棚戶區(qū)改造工程實施,這是一個改善區(qū)域居民居住環(huán)境、提高百姓生活質(zhì)量的工程,利國利民。棚戶區(qū)改造的最終結果也將影響到未來很長時間內(nèi)地區(qū)的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展。

但不可回避的一個問題是:改造、拆遷都會因為雜糅了多方的利益糾葛而形成錯綜復雜的法律關系,其所引發(fā)的社會矛盾和大規(guī)模群體性對抗事件在國內(nèi)外已不鮮見。在這些事件中,被拆遷人往往采取一些非理性的維權方式,甚至發(fā)生暴力對抗拆遷、群體性鬧訪、沖擊國家機關、自縊、自焚等極端行為,嚴重影響了社會穩(wěn)定,破壞了社會和諧。

拆遷中發(fā)生的矛盾糾紛呈現(xiàn)以下幾個特點:第一,拆遷補償額不足、安置不合理和拆遷部門野蠻拆遷往往成為矛盾的焦點。第二,拆遷中,百姓的質(zhì)疑矛頭指向最多的是政府相關職能部門。第三,“會哭的孩子有奶吃”,矛盾的化解多是以犧牲公平的補償為代價。第四,媒體的介入使得拆遷中的矛盾和負面社會影響被放大。

隨著社會主義法治進程的不斷推進,公民權利的保護越來越受到關注,中央制定了《國家人權行動計劃》,切實保障公民的生存權、發(fā)展權等基本人權;私權利保護寫入憲法,也要求政府依法行政,約束公權力。這對行政職能提出了新的更高的要求,需要用新的思路來看待和解決發(fā)展中遇到的問題,特別是涉及公民私權利的問題。本文將從分析拆遷中矛盾糾紛產(chǎn)生的深層次原因入手,闡明充分發(fā)揮檢察監(jiān)督職能是解決這些矛盾的新路徑,并進而提出檢察機關強化對政府拆遷工作的法律監(jiān)督的幾點構想。

一、拆遷中矛盾糾紛的深層次原因探析

應該說,每一項拆遷和改造,有關部門都是經(jīng)過了詳細的論證和考量,出于維護公共利益目的而做出的決定,我們在目的正當?shù)那闆r下,最終的結果卻引發(fā)了矛盾糾紛,反而破壞了社會穩(wěn)定和諧,這是值得我們?nèi)ニ伎嫉膯栴}。筆者認為主要有以下幾個方面的原因:

一是未能保證被拆遷人參與到拆遷方案的制定過程中,導致拆遷方案的公信力打折扣。

二是政府對拆遷工作相關信息的發(fā)布渠道不夠暢通,導致拆遷工作透明度不高,被拆遷人容易被一些虛假信息誤導,引發(fā)群體性事件。

三是政府職能部門在拆遷過程中存在瀆職、濫用職權以及其他職務犯罪問題,引發(fā)社會矛盾。

四是一些地方政府及其管理部門制定政策的水平不高,執(zhí)行也不到位。

五是部分拆遷工作人員沒有樹立服務為民的意識,工作方式簡單粗暴,引發(fā)民怨。

六是對拆遷工作的監(jiān)督機制不完善。

二、檢察監(jiān)督是破解拆遷難題的新路徑

權力是柄“雙刃劍”,從積極的角度看,權力的公共性、等級性、整合性、工具性、有限性等,確保了權力能夠維護公共秩序,實現(xiàn)社會民眾的公共利益。從消極的角度看,權力的擴張性、干預性、支配性、誘惑性、腐蝕性等又使不受制約和監(jiān)督的權力極易蛻變?yōu)樯贁?shù)專斷者謀取私利、損害公益的工具。①因此,必須健全完善監(jiān)督機制,讓一個“置身事外”的第三方對拆遷過程進行監(jiān)督,保證權力在陽光下運行。同時,督促關于拆遷的各項政策措施落實到位,不打折扣,保證拆遷工作“公平、公開、公正”的原則得到貫徹,協(xié)助政府有關部門化解拆遷中的矛盾糾紛。檢察機關作為法律監(jiān)督機關,擔負著監(jiān)督法律實施的職責。它超脫于拆遷利益糾葛之外,同時擁有監(jiān)督的法律資源優(yōu)勢以及公信力較強的部門職權優(yōu)勢,是人民群眾權益的忠實捍衛(wèi)者,因此它是拆遷“第三方監(jiān)督”的理想選擇。服務于黨和國家工作大局,為保增長、保民生、保穩(wěn)定提供有力的司法保障,是當前檢察機關的一項重大政治任務。檢察工作不能僅僅是唯案辦案,必須積極延伸檢察職能,在促進區(qū)域經(jīng)濟增長,關注民生上發(fā)揮更大的作用。而拆遷工作一方面關系到我區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和城市建設,另一方面又牽涉民生。因此,檢察機關參與其中不僅能夠解決目前拆遷面臨的難題,同時對檢察工作自身的科學發(fā)展也是一種直接的推動。

三、檢察機關強化對政府拆遷工作的法律監(jiān)督的構想

(一)檢察機關與政府職能部門建立工作銜接機制,把檢察監(jiān)督的觸角延伸到拆遷工作各個層面

第一,檢察機關應提前介入拆遷政策的制定。拆遷關系到老百姓切身利益,其方案的擬定應當舉行聽證會,由政府主管拆遷的職能部門、拆遷人、被拆遷人各方就拆遷整體規(guī)劃、補償費用、拆遷安置方案等問題進行平等的、充分的討論,尋求最大程度地滿足各方需求的共贏方案。檢察機關則對聽證及整個方案的出臺程序進行監(jiān)督,保證公開、透明。這樣可以使我們的政策制定更加科學,更加符合人民群眾最迫切的需要,減少后期拆遷執(zhí)行中的阻力。相關部門也能夠提前發(fā)現(xiàn)矛盾爭論點,提前采取措施化解。并預防可能發(fā)生的群體性糾紛。

第二,檢察機關應與政府相關職能部門就拆遷建立工作銜接機制,就拆遷進行信息共享,加強監(jiān)督的合力。檢察機關可與紀檢、監(jiān)察、審計部門組成拆遷聯(lián)合督導檢查組,對拆遷政策的落實、被拆遷人的平等對待、專項資金的使用、安置工程進展等狀況,進行全程監(jiān)督檢查,并將檢查結果向社會公示,以公正、高效、透明的作風確保拆遷方案的公信力和可執(zhí)行程度,從而將社會阻力降到最低。同時,通過這一渠道預防和查處拆遷中的職務犯罪,懲治和教育拆遷中的暴力執(zhí)法,也能達到事半功倍的效果。

第三,檢察機關應協(xié)助相關部門做好信息的發(fā)布,包括事前的通報,通知,也包括事后的釋明。在拆遷過程中,對人民群眾財產(chǎn)權益的保護很重要,但也不能忽視人民群眾越來越重視的另一項重要權力——知情權。為了滿足人民群眾對拆遷安置工作各項信息的需求。檢察機關可以聯(lián)合相關職能部門設置專門的信息發(fā)布機構,并且作為常設機構,定期階段性舉行拆遷安置信息發(fā)布會。信息發(fā)布機構平時也接受群眾電話或上門咨詢。對于拆遷中的各項信息特別是拆遷安置補償費用等敏感信息要及時發(fā)布,便于人民群眾查詢和監(jiān)督。

(二)構筑對被拆遷人各項權利的保護網(wǎng)絡

財產(chǎn)權益保護方面,被拆遷房屋的價值評估至關重要。前文所提到的聯(lián)合檢查組應對評估機構的資質(zhì)進行審查,并對評估過程進行監(jiān)督,特別是保證評估標準的公平公正。

人身權益保護方面,檢察機關對政府職能部門的暴力執(zhí)法現(xiàn)象要加強監(jiān)管,對違反程序的暴力拆遷、強制拆遷應及時制止和查處。對恐嚇、非法拘禁、傷害被拆遷人的單位和個人依法追究法律責任。

(三)充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的職能,解決拆遷中的矛盾糾紛

檢察機關應充分發(fā)揮各個職能部門的作用,將拆遷過程置于檢察監(jiān)督之下。公訴、批捕部門應嚴厲打擊暴力抗法和暴力執(zhí)法的相關案件;控申、民行部門要注重化解矛盾,對容易引發(fā)群體性事件的,做好安撫工作,減少拆遷政策執(zhí)行的阻力,發(fā)現(xiàn)刑事案件及職務犯罪案件線索應及時移交;反貪、反瀆部門應大力查處拆遷過程中的職務犯罪,并開展好犯罪預防工作。

1.檢察機關的刑檢、自偵部門對拆遷過程中出現(xiàn)的違法犯罪行為應具體問題具體分析,既打擊犯罪,也保障人權;既注重法律效果,又注重政治效果、社會效果。

第一,對在拆遷中出現(xiàn)的嚴重暴力犯罪,如暴力抗拒拆遷涉嫌妨害公務罪、拒不執(zhí)行判決裁定罪,以及采取極端方式進行的犯罪,如放火、爆炸等,由于此類犯罪嚴重影響了群眾的人身安全和社會秩序,應依法打擊并快速審結,防止案件久拖不決影響拆遷工作的順利開展。

第二,對采取詐騙,敲詐勒索等方式獲取高額拆遷補償款的行為,應認真審查其主觀動機,以此來區(qū)分罪與非罪。如果行為人是對拆遷精神的不理解或者測算上的差異導致的補償款偏高,理應協(xié)調(diào)解決,不能認為構成犯罪;如果行為人是主觀上具有非法占有之目的,客觀上積極實施了證件造假、謊報面積、虛構家庭成員情況等行為,其獲利數(shù)額較已經(jīng)達到法律規(guī)定的數(shù)額時,應當追究行為人的民事、行政、甚至刑事責任。需要說明的是,在判斷這類行為時,不能簡單依據(jù)法律所規(guī)定的數(shù)額入罪,而應當結合行為人的歷史境遇、家庭狀況、生活狀態(tài)等進行全面考量,在處理上也應堅持寬嚴相濟的刑事政策。一方面要保證公正,維護拆遷方案的權威性和人民群眾的公平感;另一方面要謹慎處理,防止打擊面過大、過寬。

第三,對拆遷中拆遷人為達到預期目的,使用非法手段造成被拆遷人財產(chǎn)損失、人身傷害的暴力執(zhí)法類犯罪行為予以打擊。由于此類案件往往影響到政府乃至于黨和國家形象,并容易引起群體性事件,應作為檢察機關監(jiān)督的重點行為。處理該類案件時,既要堅持快審快結,也要堅持解決被害人的民事賠償問題,將負面影響降到最低,維護群眾合法權益。

第四,自偵部門對拆遷中涉嫌濫用職權、貪污、受賄等職務犯罪予以嚴肅懲處,對于拆遷人將安置房屋的建設資金挪作他用影響安置計劃的行為,一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要及時通知相關部門加以糾正,構成犯罪的要依法組織反貪、反瀆等部門查辦。但在查辦中要樹立大局觀,堅持既不影響拆遷工作的順利開展,又能嚴肅打擊職務犯罪,樹立司法機關公正形象,維護拆遷安置工作的純潔性。

2.檢察機關的控申、民行部門應設立拆遷申訴辦公室,受理群眾投訴,及時化解因拆遷引發(fā)的社會矛盾,并負責向相關部門移送案件線索。人民群眾的不滿情緒就像氣流,越堵力量就越大。反之,如果能讓其及時得到疏解,力量就能被消解于無形。在檢察機關設立拆遷申訴辦公室的用意就在于此,讓老百姓能夠有反映問題的渠道,也使得我們的決策者多了一雙“耳朵”傾聽民意。設立拆遷申訴辦公室也使得檢察機關能在第一時間介入矛盾,既有利于提高檢察機關化解社會矛盾構建和諧社會的能力,也有利于發(fā)現(xiàn)犯罪線索依法履行職責保護群眾利益。

3.檢察機關的組織宣傳部門應加大法律宣傳力度,引導群眾通過合理、合法的途徑解決矛盾。檢察機關應就拆遷中涉及的各種法律問題,深入相關政府部門、企業(yè)、社區(qū)開展形式多樣的法制宣傳、教育活動。一是要在拆遷人等權力機構內(nèi)部形成打擊職務犯罪的威攝力;二是要在被拆遷人群體中樹立依法、理性維權的法律意識。