整合海上執(zhí)法力量維護我國海洋權(quán)益

蔡安寧

一、引言

早在600年前,我國偉大的航海家鄭和就曾疾呼:“欲國家富強,不可置海洋于不顧。財富取之海,危險也來自海上……”此話迄今仍令我們振聾發(fā)聵。

2008年12月26日中國三艘海軍艦艇從海南三亞啟航赴亞丁灣、索馬里海域?qū)嵤┳o航。2009年2月中旬,菲律賓國會通過“領(lǐng)海基線法案”,將我國黃巖島和南沙群島部分島礁劃為菲律賓領(lǐng)土。3月,馬來西亞總理兼國防部長巴達維登陸我南沙群島的彈丸礁和光星仔礁,以宣示馬來西亞對這些島礁“擁有主權(quán)”。3月8日裝備有被動和主動低頻列陣聲吶,可以有效地偵測和跟蹤潛艇的美國監(jiān)測船“無瑕”號未經(jīng)中方許可在南海中國專屬經(jīng)濟區(qū)活動。3月10日中國漁政311船開赴南海執(zhí)行漁政管理任務(wù),擔負起在我國南沙群島和西沙群島護漁護航的任務(wù)。3月20日,中國國務(wù)委員兼國防部長梁光烈會見日本防衛(wèi)大臣浜田靖一時表示,大國中沒有航母的只有中國,中國不能永遠沒有航母。6月20日,印尼無故扣押中國8艘中國漁船以及75名中國漁民。有史以來最大規(guī)模的關(guān)于中國海上力量和海洋權(quán)益的大討論,正在網(wǎng)絡(luò)上、媒體上、研討會上、決策圈里,甚至在人們的街談巷議中熱烈展開,調(diào)整中國海洋策略,維護我國海洋權(quán)益已經(jīng)迫在眉睫。

二、我國海洋權(quán)益面臨的挑戰(zhàn)

海洋權(quán)益是海洋權(quán)利和海洋利益的總稱。從權(quán)利的角度講,包括領(lǐng)土主權(quán)、主權(quán)權(quán)利、管轄權(quán);從利益的角度講,就是一個國家從海上獲得的政治、經(jīng)濟、安全、科研等方面的各種好處。近些年來,世界各國對海洋給予了前所未有的高度重視,各沿海國家紛紛把維護海洋權(quán)益,發(fā)展海洋經(jīng)濟、保護海洋環(huán)境列為本國的重大發(fā)展戰(zhàn)略。究其原因,主要有以下幾方面:一是對海洋資源的重大需求,隨著陸地資源的短缺,人們紛紛把目光轉(zhuǎn)向海洋這一巨大資源寶庫;二是海洋對維護國家安全的重要地位,各海洋國家對海洋作為國家屏障的重要性有了新的認識;三是隨著世界經(jīng)濟和科技的高度發(fā)展,使開發(fā)利用海洋條件不斷成熟;四是國際海洋法律不斷健全,使各國開發(fā)利用海洋有了法律保障,《聯(lián)合國海洋法公約》的生效,對世界的海洋開發(fā)利用和維護海洋活動秩序起到了巨大的推動作用。

我國大陸周邊海洋形勢相對平穩(wěn),黃海形勢穩(wěn)中有憂,東海形勢突破與挑戰(zhàn)并存,南海形勢復雜多變。從黃海的蘇巖礁,東海的釣魚島,到南海諸島,我們可以看出我國海域存在“島礁被侵占、海域被瓜分、資源被掠奪”的狀況。例如南海諸島就存在“六國七方”的格局,中國控制9個島嶼,越南占領(lǐng)29個,菲律賓占領(lǐng)10個,馬來西亞占領(lǐng)3個,文萊占領(lǐng)1個,印度尼西亞占領(lǐng)2個。

在處理海洋權(quán)益之爭時,考慮到我國目前的國情和戰(zhàn)略重點以及睦鄰友好的外交原則,我國一貫主張“擱置爭議、共同開發(fā)”,但日本、南海周邊國家中卻是應者寥寥,而且不斷挑起爭端和糾紛,在一定程度上已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸蟹綌R置、他國開發(fā)”。其采取的手段主要有:一是借助輿論造勢。通過主權(quán)聲明、輿論宣傳是周邊國家侵占我海洋權(quán)益常用的方法之一。南海周邊國家頻繁抓捕中國漁民的目的,是為了強化對南海爭議海域的所謂“主權(quán)宣誓”。二是實行戰(zhàn)備控制。頻繁派戰(zhàn)機、戰(zhàn)艦偵察巡邏,加強對無人島礁的管控,加緊實施海洋勘測,積極提高海上作戰(zhàn)能力。越南、菲律賓、馬來西亞等國投入巨資擴充?？哲娏α?南海戰(zhàn)場建設(shè)逐步實現(xiàn)“駐軍常態(tài)化、工事永久化、陣地縱深化”。美國飛機三到五天就到南海偵察一、兩次。三是掠奪經(jīng)濟資源。掠奪性開發(fā)海洋生物資源,石油礦產(chǎn)資源。我國1999年開始在南海實行夏季休漁制度,有的國家不但說中國“無權(quán)宣布休漁”,而且乘我國漁民休漁之機大肆捕撈。中國在南海沒有一口油井,而其它國家卻有一千多口,每年開采石油五千到一億噸?，F(xiàn)在這種開發(fā)還有加速之勢。越南和相關(guān)國家正同美國、英國、俄羅斯等國大型石油公司,聯(lián)合加緊勘探打井。四是組織旅游開發(fā)。企圖把海洋島嶼爭奪民事化、國際化。五是進行軍事演習。為提高東海、南海作戰(zhàn)的實戰(zhàn)能力,日本、東盟各國還紛紛舉行針對性演習。尤其值得我們警惕的是周邊國家對南海主權(quán)的侵占已經(jīng)由“單一行為”向“集體協(xié)作”,由“實際控制”向“永久占有”方向發(fā)展,南海水域日益呈現(xiàn)國際化、同盟化的趨勢。

所有這些手段對我國海洋權(quán)益的維護形成了嚴峻的挑戰(zhàn)。目前6大海洋安全問題威脅我國海洋權(quán)益:一是海洋領(lǐng)土安全問題。我國在東海、黃海與一些國家在專屬經(jīng)濟區(qū)劃分、大陸架問題上有分歧,在南海與有關(guān)國家在一些海域上有爭議。二是海洋資源安全問題。海洋產(chǎn)業(yè)是我國重要的國家利益,但一些國家通過所謂的“國際招標”,在我經(jīng)濟海疆線內(nèi)進行非法開發(fā)活動。我國漁民在傳統(tǒng)漁場作業(yè)時,合法權(quán)益經(jīng)常被損害。三是海上交通安全問題。我國對外貿(mào)易90%以上是由海上運輸來完成的,我國的石油進口也越來越多依賴海上運輸。此外,煤炭、鐵礦石、糧食進口數(shù)量都非?？捎^。如何保持海上戰(zhàn)略通道暢通,面臨著十分復雜的形勢。四是海洋信息安全問題。海洋信息具有戰(zhàn)略意義,海洋地形、地貌是劃分大陸架的基本依據(jù),海底礦石資源分布及存儲量是開發(fā)利用的基本前提。海洋氣象、海流傳播規(guī)律、海洋大氣波動現(xiàn)象等,不僅有經(jīng)濟意義,更具有國防意義。我國的海洋信息安全尚未引起足夠的重視,更缺乏有效的保護。五是海洋環(huán)境安全問題。我國近海是世界上污染最嚴重的海域之一,水生資源受到很大破壞,在上個世紀八十年代之前很豐富的魚類資源,現(xiàn)已急劇減少了,有的甚至到了絕種的邊緣。六是海洋非傳統(tǒng)安全問題。海上走私、販毒等,臺風、海嘯,重大海上船舶、飛機事故等非傳統(tǒng)安全威脅日益突出。

三、維護我國海洋權(quán)益的策略

隨著人類對海洋認識的不斷提高,對海洋開發(fā)利用在廣度和深度方面的擴展,人們提出經(jīng)略海洋,即國家綜合運用政治、外交、軍事、經(jīng)濟、科技和法律等手段,對國家海洋方向的利益和安全進行戰(zhàn)略謀劃和經(jīng)營管理。2008年,中國雖然建立全海域維權(quán)巡航制度,將300萬平方公里管轄海域納入定期維權(quán)巡航制度管理范疇,但是我國維護海洋權(quán)益的形勢依然十分嚴峻,任重道遠。為維護我國的海洋權(quán)益,可以從以下幾個方面入手。

(一)充分利用國際海洋法,不斷加強國內(nèi)立法

現(xiàn)在我們國家所擁有的海洋權(quán)益都是國際法,特別是國際海洋法明確賦予我國的,是受國際海洋法保護的。因此要維護國際海洋法律制度,或者說,要爭取維護和建立和平公正的國際海洋法律制度。這是維護中國海洋權(quán)益的首要手段。周邊國家紛紛完善海洋立法,調(diào)整海洋政策和海洋戰(zhàn)略,不顧歷史事實和海洋法的具體實施細則和以往的判例,不恰當、不嚴肅地引用其中對其有利的條款來侵害我國的海洋權(quán)益,也給我國敲響了警鐘,我國國內(nèi)立法還欠缺,因此要不斷加強國內(nèi)立法,切實維護國際海洋法公約賦予我國的海洋權(quán)益。

(二)建立統(tǒng)一的領(lǐng)導機制,不斷提高海洋執(zhí)法水平

我國涉海部門眾多,除海軍外,還有國土資源部、交通部、公安部、海洋局、海關(guān)、海監(jiān)、漁政、環(huán)保、地質(zhì)等行政部門和海事法院等,是機構(gòu)林立,多頭管理,執(zhí)法分散,資源未得到有效整合。最大的弊端就是海上出事以后,要么大家都搶著去管,要么誰都不管。再就是各支隊伍自成體系,各自建設(shè),導致低層次的重復建設(shè),造成資源浪費。因此,必須設(shè)立一個專門的機構(gòu),由國防、外交、科技、發(fā)改委、教育、海洋有關(guān)部門人員組成,負責領(lǐng)導協(xié)調(diào)涉海重大政策的研究制定,包括海洋安全、海洋資源開發(fā)利用、海洋權(quán)益保護等有關(guān)海洋的重大戰(zhàn)略問題。我們要不斷提高自身的海洋執(zhí)法水平和管理能力,以期能夠全方面維護我國的海洋安全和權(quán)益。

(三)加快聯(lián)合性調(diào)查研究,擱置爭議共同開發(fā)

依據(jù)2003年7月1日生效的《無居民海島保護與利用管理規(guī)定》,誰對某島進行管理開發(fā),誰就享有其主權(quán)。目前,我國對東海、南海有爭議島嶼的開發(fā)還不夠,而且由于各種原因的限制,我國還不能對釣魚島、南沙諸島實施有效控制,但這并不意味著我們只能眼看著周邊國家掠奪我們的海洋資源。我們可以從以下幾個方面進行聯(lián)合性調(diào)查開發(fā):1.是我國國內(nèi)各有關(guān)單位在協(xié)調(diào)機構(gòu)的協(xié)調(diào)下,對上述島嶼進行資源調(diào)查,這既是一種顯示主權(quán)的行動,也為將來進行資源開發(fā)打好基礎(chǔ);2.是以承包的形式鼓勵國內(nèi)團體或個人對我國有關(guān)海域進行開發(fā),這可以大大激發(fā)國內(nèi)民眾開發(fā)海洋資源的熱情;3.是聯(lián)合國外大石油公司開發(fā)東海、南海油氣資源,既解決了我國目前面臨的資金、技術(shù)困難,又可大大減小開發(fā)的風險;4.是聯(lián)合周邊國家進行漁業(yè)、油氣資源的開發(fā),按照“擱置爭議,共同開發(fā)”的原則,實現(xiàn)主權(quán)歸我、資源共享。

(四)加大島礁基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),提高相關(guān)部門裝備水平

由于南海距離遙遠,沒有港口,艦船補給比較困難,而且現(xiàn)在偵觀、信息設(shè)備比較落后,中國漁民在海上被抓、被扣或遭海盜襲擊,都是通過手機發(fā)回信息,由邊防、海警逐級上報。這種看不見、出不去、聯(lián)不通、管不住的局面,是他國染指南海的重要原因。因此,要為海軍、邊防、海警、海事、海監(jiān)、漁政等部門增添設(shè)備。特別要為海軍、海警增加三千噸以上的艦艇和船舶;增加噸位大,續(xù)航能力強,適于處置海疆沖突器材的船舶。平時能夠到相關(guān)島礁巡邏、訓練、糾察,宣示主權(quán)管理,遇到問題能夠趕得到、管得住。同時可以考慮在美濟礁建設(shè)機場和港口,建成后可以控制整個南沙區(qū)域,也為中國艦船穿越馬六甲海峽提供了一個平臺。

(五)加強宣傳海洋意識,積極參與海洋事務(wù)活動

加強宣傳海洋意識,讓更多的人關(guān)注海洋事業(yè),了解海洋知識,提高全社會的海洋意識,以推動我國海洋事業(yè)的發(fā)展。積極參與世界海洋事務(wù)活動,如國際海上救助、聯(lián)合反海盜、反恐斗爭、海上惡劣氣象通報等,憑借有效的地區(qū)安全合作機制,改善我國海洋安全環(huán)境。

四、結(jié)語

走向海洋是所有強國相同的戰(zhàn)略選擇和道路,當今各沿海國比以往任何時代都更加重視海洋的戰(zhàn)略地位和重大價值。維護我國的海洋權(quán)益依賴于我國綜合國力的不斷增強,依賴于我國經(jīng)濟發(fā)展和科技進步,依賴于一支強大的海軍作為后盾。我國要加強對爭議海域的實際控制,要采用寓維權(quán)于開發(fā)之中的政策,來宣示海洋主權(quán),爭取海洋權(quán)益,充分利用法律、政策、外交、經(jīng)濟、科研、文化、旅游等手段來強化我國在爭議海域的實際存在。在發(fā)展海洋事業(yè),維護海洋權(quán)益、確保安全環(huán)境等方面,中國都面臨著機遇和挑戰(zhàn),需要謹慎面對、妥善處理,積極參與,進而謀求最大的海洋安全局面和利益,從而為創(chuàng)建和諧的周邊海洋環(huán)境,為綜合國力的強盛提供保障。