分稅制結(jié)構(gòu)下地方稅收立法權(quán)法律問題研究

呂 慧

19世紀(jì)中葉,分稅制最早出現(xiàn)在一些歐洲國家,目前已經(jīng)被世界各國,尤其是發(fā)達(dá)國家廣泛采用。其實(shí)質(zhì)就是通過劃分稅權(quán),來處理中央政府和地方政府之間的事權(quán)和財(cái)權(quán)關(guān)系。我國從1994年1月1日起實(shí)行分稅制的財(cái)政管理體制以來,中央財(cái)政在中央—地方關(guān)系中保持強(qiáng)了勁的支配能力,使得國家財(cái)政收入能夠隨著工業(yè)化和企業(yè)繁榮的挺進(jìn)而不斷增長。①但是對(duì)于地方財(cái)力不均、地方政府的財(cái)政困難等問題,分稅制非但沒能解決,反而進(jìn)一步導(dǎo)致了更加嚴(yán)重的狀況——使得地方政府債務(wù)的不斷增加,各地紛紛變相開征各種名目的收費(fèi)來增加收入,從而侵蝕了稅基,進(jìn)一步縮減了地方財(cái)稅收入規(guī)模。上述一系列問題,表面看來是由地方政府財(cái)力不足所引起的,但是財(cái)力的強(qiáng)弱往往是以財(cái)權(quán)的有無為前提的。一個(gè)國家財(cái)權(quán)的分配,最基本的依據(jù)就是各級(jí)政府之間事權(quán)范圍的劃分,其核心就是稅收立法權(quán)。在我國,地方稅與中央稅的管理辦法幾乎相同,稅收立法權(quán)過分集中于中央,地方稅收立法權(quán)有名無實(shí)。②因此,適當(dāng)授予地方部分稅收立法權(quán)已成為完善我國分稅制改革的必然選擇。

一、必然性分析:授予地方稅收立法權(quán)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

(一)我國稅收立法的現(xiàn)狀缺失

所謂稅收立法權(quán),是指國家的立法機(jī)關(guān)依照法定程序享有的制定、修改、補(bǔ)充、解釋和廢止稅收法律,以及調(diào)整稅收征納關(guān)系的權(quán)力。③通過縱向及橫向角度的對(duì)比分析,可以看出我國稅收立法存在以下缺失:

1.從縱向來看,稅收立法權(quán)的劃分高度集中于中央,過于忽視地方利益

目前,我國幾乎所有的稅收立法權(quán)都?xì)w中央所有。稅收法律、法規(guī)、規(guī)章等均由中央機(jī)關(guān)制定,地方不過是在“暫行條例”規(guī)定范圍內(nèi)對(duì)征稅對(duì)象、稅率、稅收優(yōu)惠等方面擁有有限的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)而已。這種過度集中的稅權(quán)管理模式不但在利益劃分機(jī)制上,較少體現(xiàn)地方政府的利益要求,甚至基于我國各地復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)情況,更不利于地方政府操縱稅收杠桿來調(diào)控地方經(jīng)濟(jì)的正常健康發(fā)展。

2.從橫向來看,稅收立法權(quán)的行使帶有過度的行政特征

根據(jù)憲法規(guī)定,全國人大及其常委會(huì)應(yīng)是我國稅收法律的制定主體,但在實(shí)際稅收立法中,由全國人大及其常委會(huì)制定的稅收法律僅有四部,其余的稅收立法都是由國務(wù)院制定的稅收條例,國務(wù)院逐漸成為我國稅收法律法規(guī)的制定主體,稅收立法大多屬于行政法規(guī)的范疇。同時(shí),即便在這些行政立法中,許多實(shí)施細(xì)則和大量的部門規(guī)章還都是由國務(wù)院相關(guān)部委來做具體規(guī)定,進(jìn)一步降低了我國稅收立法的層次,削弱了稅法的權(quán)威,在一定程度上也影響了中央與地方稅權(quán)的合理劃分。

(二)授予地方稅收立法權(quán)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)

1.授予地方稅收立法權(quán)是基于我國國情的需要

我國幅員遼闊,區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡,因此全國各地對(duì)于公共用品的偏好、稅源情況,以及納稅人對(duì)不同稅種的承受力也各不相同。實(shí)踐表明,由中央集中全部稅收立法權(quán)、統(tǒng)一配置資源的做法已不適應(yīng)我國國情,與其由中央統(tǒng)一制定一些不符合地方稅收情況的稅法,不如授予地方一定的稅收立法權(quán),允許地方根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)狀況,自行規(guī)范本地的稅收行為。地方享有稅收立法權(quán),既有利于增強(qiáng)地方責(zé)任感和參與意識(shí),又有助于防止中央專權(quán),因地制宜,實(shí)現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展,并進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)國家的和諧有序。

2.授予地方稅收立法權(quán)是規(guī)范地方收入行為的需要

分稅制實(shí)施以來,只是解決了中央和地方之間對(duì)于稅收的分配問題,并沒有將稅收立法權(quán)下放給地方。地方政府在財(cái)政困難時(shí),在不能取得足額財(cái)政收入的情況下,不免要通過收取費(fèi)用、基金等方式解決財(cái)政問題。這些法外收費(fèi)行為的存在,嚴(yán)重破壞了國家法制的統(tǒng)一,削弱了中央立法的權(quán)威,一定意義上也為腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延提供了土壤。④要解決這一問題,必須從根本入手,適當(dāng)授予地方部分稅收立法權(quán),以使得地方在收入減少的情況下,能夠根據(jù)本地情況自行確立稅基,開征地方稅,因地制宜地合法取得收入,解決財(cái)政問題。只有這樣才能徹底遏制地方亂收費(fèi)現(xiàn)象,從根本上規(guī)范地方的收入行為。

二、可行性分析:授予地方稅收立法權(quán)的法律支撐

授予地方稅收立法權(quán)只有在法律上是可行的,才能進(jìn)入規(guī)劃和實(shí)施階段。就目前而言,授予地方稅收立法權(quán)具有憲法和《立法法》上的依據(jù)。

(一)憲法依據(jù)

授予地方部分稅收立法權(quán),符合憲法確立的立法精神與原則。我國《憲法》第100條規(guī)定:省、直轄市的人民代表大會(huì)和它們的常務(wù)委員會(huì),在不同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下,可以制定地方性法規(guī),報(bào)全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。地方稅收法規(guī)當(dāng)然屬于地方性法規(guī)。因此,省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)制定地方性稅收法規(guī)是具有憲法依據(jù)的。同時(shí),授予地方稅收立法權(quán),由省級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)在不與憲法與法律相沖突的前提下,制定地方稅收法規(guī),也完全符合充分調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性的憲法精神。

(二)《立法法》支撐

《立法法》是對(duì)具有國家立法權(quán)的主體進(jìn)行立法活動(dòng)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范的基本法律,該法第8條規(guī)定:“下列事項(xiàng)只能制定法律:……(八)基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度;……?！钡?條規(guī)定:“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的,全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)作出決定,授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要,對(duì)其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)?！弊鳛橐?guī)范全部立法事項(xiàng)的基本法律,《立法法》不可能就所有有關(guān)稅收立法權(quán)限劃分的問題都作出明確、具體的規(guī)定。因此,從保護(hù)公民權(quán)益和保證國家宏觀調(diào)控的角度出發(fā),確定稅收基本制度為法律保留事項(xiàng)是很有必要的。同時(shí),適當(dāng)考慮財(cái)政聯(lián)邦主義的客觀需要,允許其他立法主體介入非稅收基本制度,為今后擴(kuò)大地方稅收立法權(quán)在法律上留有一定的余地。⑤

三、適度分權(quán):授予地方稅收立法權(quán)的制度設(shè)計(jì)

(一)原則考量

1.立法權(quán)的授予要適應(yīng)我國的政體形式

政體不同,中央和地方間的分權(quán)原則也有所不同。在聯(lián)邦制國家,通常對(duì)聯(lián)邦稅收立法權(quán)采取“列舉式”規(guī)定,而對(duì)各州稅收立法權(quán)則采取“概括式”規(guī)定,凡是沒有明確規(guī)定屬于聯(lián)邦所有、又未禁止各州行使的稅收立法權(quán),各州均有權(quán)行使,從一定程度上限制聯(lián)邦權(quán)力。而作為單一制國家,我國在劃分中央地方稅收立法權(quán)關(guān)系上,應(yīng)采取與聯(lián)邦國家相反的作法,即列舉規(guī)定地方稅收立法權(quán),中央地方的分權(quán)原則應(yīng)當(dāng)是:雖未禁止地方行使但又未明確授予地方行使的稅收立法權(quán)歸中央所有。⑥

2.嚴(yán)格限定享有地方稅收立法權(quán)的國家機(jī)關(guān)

為了維護(hù)法制的統(tǒng)一和權(quán)威,稅收立法權(quán)只能授予享有地方性法規(guī)、規(guī)章制定權(quán)的特定機(jī)關(guān),即省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)政府所在地的市及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)和人民政府,未經(jīng)中央許可,稅收立法權(quán)不能層層下放。當(dāng)然,考慮到層級(jí)的差異,在授權(quán)過程中可以對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)的立法權(quán)限和具體事項(xiàng)上作出不同的規(guī)定。

3.加強(qiáng)對(duì)地方稅收立法的監(jiān)督和指導(dǎo)

我國的法制還不夠健全,政府的稅收管理能力和水平仍然比較低,這些不足在地方政府之間表現(xiàn)得尤為突出。同時(shí),鑒于我國在稅收立法上長期實(shí)行中央集權(quán)的模式,地方缺乏稅收立法方面的經(jīng)驗(yàn),因此中央立法機(jī)關(guān)和國務(wù)院在地方立法問題上要給予地方政府必要的指導(dǎo)和幫助。⑦另一方面,地方權(quán)力增大后,如果對(duì)其缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制,中央極易喪失對(duì)地方必要的控制力,不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和發(fā)展。因此,要高度重視對(duì)地方稅收立法的監(jiān)督,具體可以從兩方面出發(fā):一是加強(qiáng)上級(jí)國家機(jī)關(guān)監(jiān)督。地方制定的地方性稅收法規(guī),必須報(bào)經(jīng)全國人大及其常委會(huì)或者國務(wù)院批準(zhǔn)和備案,中央有權(quán)責(zé)令地方修改或撤銷地方稅收立法。二是提高地方稅收立法過程、立法內(nèi)容和立法結(jié)果的透明度,加強(qiáng)公眾對(duì)本地稅收立法的監(jiān)督。

(二)制度建構(gòu)

1.中央稅與共享稅的稅收立法權(quán)全部集中在中央

中央稅對(duì)于全國各地方來說具有普遍意義,必須由中央統(tǒng)一規(guī)范,以加強(qiáng)中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),保證全國統(tǒng)一市場的正常運(yùn)行。但如果共享稅的減免涉及到地方利益和稅收收入,中央在同一規(guī)范的前提下,應(yīng)當(dāng)充分考慮地方的實(shí)際情況,防止出現(xiàn)地方收入的大幅度波動(dòng)。⑧

2.劃歸地方的稅種實(shí)行中央與地方的分層管理

(1)對(duì)于全國統(tǒng)一開征且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較大的地方性稅種來說,應(yīng)當(dāng)由中央統(tǒng)一制定基本的稅收法律法規(guī),只留給地方一定的政策調(diào)整空間,由地方在中央規(guī)定的幅度范圍內(nèi)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展及其他本土資源狀況自行確定,允許其在法定幅度范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。

(2)對(duì)于全國統(tǒng)一開征且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小但對(duì)地方有重大經(jīng)濟(jì)意義的地方稅種來說,應(yīng)當(dāng)在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,在中央制訂的稅率浮動(dòng)范圍內(nèi),賦予地方政府確定本地區(qū)具體適用稅率的權(quán)力,以及在中央統(tǒng)一規(guī)定的范圍內(nèi)加稅、減稅和免稅的權(quán)力。

3.允許地方開征部分地方色彩濃厚的地方稅⑨

對(duì)于在全國范圍內(nèi)分布極不均衡,對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)不發(fā)生直接經(jīng)濟(jì)影響但對(duì)地方經(jīng)濟(jì)有重大影響的稅種,應(yīng)由地方政府根據(jù)本地具體的經(jīng)濟(jì)情況決定是否開征。具體來說,這些稅種的開征、停征權(quán),稅目、稅率的調(diào)整權(quán),加稅、減稅和免稅的權(quán)力都應(yīng)屬于地方,但具體方案必須報(bào)經(jīng)中央批準(zhǔn)或備案,如果中央認(rèn)為這些稅種妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,有權(quán)將其廢止。同時(shí),一旦中央在全國范圍內(nèi)開征類似稅種,地方開征的這些稅種以及實(shí)施方法必須自動(dòng)廢止,以避免重復(fù)征稅。