淺析我國(guó)宅基地相關(guān)法律規(guī)定的制度設(shè)計(jì)與制度探索

王 研 金順玉

我國(guó)現(xiàn)有農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度以保護(hù)農(nóng)民基本生存權(quán)利、節(jié)約使用土地和切實(shí)保護(hù)耕地為預(yù)期法益目標(biāo),然而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的沖擊和宅基地本身不穩(wěn)定的權(quán)利邊界,使我國(guó)根本的土地制度受到前所未有的質(zhì)疑,改革宅基地流轉(zhuǎn)的呼聲日益高漲。積極研究市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)耕地和保障農(nóng)民權(quán)益的制度創(chuàng)新,就不得不將視線越過(guò)物權(quán)法等部門法以及相關(guān)法律規(guī)定透視我國(guó)宅基地的制度設(shè)計(jì)。

根據(jù)《土地管理法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》等法律和國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》、國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》等行政文件,我國(guó)就宅基地使用權(quán)奠定的格局是:禁止宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn),允許有限制的流轉(zhuǎn);宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意,可以將建造的住房轉(zhuǎn)讓給本集體內(nèi)符合宅基地使用分配條件的農(nóng)戶:住房轉(zhuǎn)讓宅基地一并轉(zhuǎn)讓。禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)置宅基地。農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的,不得再申請(qǐng)宅基地。

一、宅基地流轉(zhuǎn)的客觀現(xiàn)實(shí)

截至2007年底,中國(guó)的城鎮(zhèn)化水平為44.9%,今后全國(guó)每年有1200萬(wàn)農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地153m2計(jì)算,每年將有18.36萬(wàn)km2的農(nóng)村宅基地可能閑置不用。

2006年山東省經(jīng)濟(jì)學(xué)院不動(dòng)產(chǎn)法研究中心抽樣調(diào)查山東農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)情況,涉及17地(市)的42個(gè)縣、42個(gè)村莊。調(diào)查結(jié)果顯示,51.3%的村存在住宅出租;68.9%的村莊發(fā)生過(guò)住宅出賣;75%的被調(diào)查人回答自己的住宅可以抵押。

盡管農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)在一定程度上已客觀存在,但實(shí)際操作又不得不面對(duì)現(xiàn)有法律的束縛:現(xiàn)有的政策法規(guī)限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)。特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部或經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的農(nóng)村,相關(guān)的政策法規(guī)執(zhí)行呈現(xiàn)出尷尬局面:一方面是禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)不斷出臺(tái);另一方面是政策法規(guī)難以執(zhí)行,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的地下市場(chǎng)不斷發(fā)展。

二、各地政府對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)政策的探索

針對(duì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展以及現(xiàn)實(shí)生活中大量宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為的私下進(jìn)行,一些地方政府也在進(jìn)行一些探索嘗試。

(一)廣東較早開(kāi)始探索

早在2001年,廣州就已經(jīng)提出過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。2005年6月23日,廣東省以“政府令”形式發(fā)布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定,農(nóng)村集體土地將與國(guó)有土地一樣,按“同地、同價(jià)、同權(quán)”的原則納入土地交易市場(chǎng)。但并沒(méi)有觸及農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)問(wèn)題。其第四條第四款規(guī)定,村民住宅用地使用權(quán)不得流轉(zhuǎn)。

廣東省國(guó)土資源廳草擬了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的通知》上報(bào)廣東省政府審批。其中明確了農(nóng)民合法的宅基地可上市流轉(zhuǎn),其中包括宅基地的轉(zhuǎn)讓、出租,并擁有收益權(quán)。但這一通知至今沒(méi)有下文。

(二)天津宅基地?fù)Q房

天津東麗區(qū)華明鎮(zhèn)試點(diǎn)是將宅基地置換出來(lái)的房屋做產(chǎn)業(yè)園,區(qū)政府自2006年開(kāi)始每年財(cái)政補(bǔ)貼2000萬(wàn)元給村民上社保,基本上使村民失地后可以獲得每月500元以上的養(yǎng)老保險(xiǎn)金。但顯然此舉并不具有推廣價(jià)值,其他地方有經(jīng)濟(jì)實(shí)力給農(nóng)民上社保的稀少。如果宅基地?fù)Q房不能解決農(nóng)民戶口、社保等問(wèn)題,宅基地?fù)Q房工作一定難以為繼。

(三)成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)聯(lián)建農(nóng)宅

2008年6月26日、8月7日,成都市相繼出臺(tái)《關(guān)于堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展加快災(zāi)后農(nóng)村住房重建的意見(jiàn)》、《關(guān)于加快災(zāi)后城鄉(xiāng)住房重建工作的實(shí)施意見(jiàn)》,設(shè)計(jì)了原址重建、統(tǒng)規(guī)自建、統(tǒng)規(guī)統(tǒng)建、開(kāi)發(fā)性重建、異地搬遷五種方式重建農(nóng)房?！奥?lián)建”是開(kāi)發(fā)性重建的民間用語(yǔ),也是其中最“熱門”的重建模式,是成都在重建農(nóng)村住房中吸引社會(huì)資金參與的一項(xiàng)政策創(chuàng)新:受災(zāi)的村民出讓部分建設(shè)用地,聯(lián)建者出資金,蓋兩幢房子,建成后雙方享有各自房屋的集體土地使用證和房屋產(chǎn)權(quán)證;受災(zāi)村民重建住房不需要花錢,而城里人則用便宜的價(jià)格獲得了郊區(qū)的房屋。

(四)北京農(nóng)村宅基地將確權(quán)和登記發(fā)證

2009年兩會(huì)期間,北京市國(guó)土局曾透露,今年北京市將在平谷和大興的兩個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)工作。農(nóng)民所分得的房屋仍是集體產(chǎn)權(quán)(即通常所說(shuō)的小產(chǎn)權(quán)),而騰退出來(lái)的宅基地仍然是集體土地性質(zhì),不能用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等用途,主要用來(lái)發(fā)展村鎮(zhèn)企業(yè)集體經(jīng)濟(jì)。

根據(jù)以上實(shí)例我們看出,越是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),對(duì)農(nóng)村土地的要求也就越強(qiáng)烈,這其中還不包括網(wǎng)絡(luò)風(fēng)傳的違規(guī)別墅等不合法用地。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,針對(duì)村鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題,各地各級(jí)政府有嘗試建立完善的宅基地有償使用和出讓制度的愿望和政治動(dòng)力是無(wú)可厚非的。至少到今天,尚無(wú)專家或組織設(shè)計(jì)出優(yōu)于現(xiàn)在土地法律政策體系的,成系統(tǒng)的既滿足強(qiáng)勢(shì)群體的土地發(fā)展需求,又能保護(hù)農(nóng)民基本生存權(quán)利、節(jié)約使用土地和切實(shí)保護(hù)耕地這些預(yù)期法益目標(biāo)的解決方案。土地作為重要的自然資源,不能完全等同于普通的私有財(cái)產(chǎn),未有土地主管部門宏觀調(diào)控引導(dǎo)的民間行為,必然導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重失衡。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也不例外。

三、我國(guó)農(nóng)村宅基地政策和法律制度設(shè)計(jì)

中國(guó)面臨的人地矛盾是世界上最尖銳突出的。不到世界10%的耕地,承載著世界22%的人口?，F(xiàn)在中國(guó)人均耕地面積僅有1.43畝,不到世界平均水平的一半。

對(duì)于宅基地使用權(quán),我國(guó)現(xiàn)行法律制度已經(jīng)基本想成了一個(gè)包括宅基地使用權(quán)的取得行使和消滅的法律體系。這個(gè)體系中的憲法、物權(quán)法、土地管理法以及擔(dān)保法等沒(méi)有矛盾或錯(cuò)誤規(guī)定。有可持續(xù)運(yùn)行性,并未嚴(yán)重滯后于社會(huì)發(fā)展,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求更新也可以通過(guò)我國(guó)最高法的對(duì)現(xiàn)行法律做擴(kuò)張性司法解釋來(lái)滿足客觀需要。大陸法系國(guó)家以部門法作為法律體系的根本結(jié)構(gòu),每一部門法有大致明確的調(diào)整對(duì)象和方法。物權(quán)法和合同法都不管財(cái)產(chǎn)能否交易,甚至整個(gè)民法也不涉及這個(gè)問(wèn)題。農(nóng)村宅基地能否交易的決定權(quán)在公法領(lǐng)域。事關(guān)農(nóng)民的生存權(quán)和土地資源的有效利用,農(nóng)村宅基地能否交易基本上是一個(gè)憲法和土地管理法的問(wèn)題。物權(quán)法也可以研究這個(gè)問(wèn)題,如果有充足的理由說(shuō)明農(nóng)村宅基地應(yīng)該交易,可將研究成果或建議提供給憲法和土地管理法參考,但不能擅自開(kāi)禁。對(duì)不屬于物權(quán)法的現(xiàn)行制度,物權(quán)法無(wú)權(quán)改革。

我國(guó)農(nóng)村宅基地政策和法律制度設(shè)計(jì)的本意,并不是要將農(nóng)民像幾千年的封建社會(huì)一樣束縛在土地上,而是對(duì)這些使用最少的生產(chǎn)資料,文化水平較低掌握最低的生產(chǎn)力的人口給予最后的生活保障。用金錢奪走農(nóng)民的基本生存條件,強(qiáng)勢(shì)群體在農(nóng)村宅基地上的利益缺乏應(yīng)有的正當(dāng)性和公平性。我國(guó)農(nóng)村宅基地政策和法律制度設(shè)計(jì)的本意就是要抑制這種經(jīng)濟(jì)富有者或其他強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)農(nóng)民的剝奪。這個(gè)土地政策的重要目的之一就是警惕與限制土地兼并。農(nóng)民從整體來(lái)說(shuō)是中國(guó)社會(huì)弱勢(shì)的群體,無(wú)論懷著怎樣的感情和怎樣的法律觀點(diǎn),都不可能無(wú)視這一點(diǎn)。

在憲法、土地管理法、物權(quán)法等做出了成體系的原則性法律規(guī)定之后,制度設(shè)計(jì)者認(rèn)識(shí)到這幾部法律的剛性并不充分,仍然擔(dān)心會(huì)有人突破法律的紅線,將最終生效的登記權(quán)利收到代表國(guó)家政權(quán)的縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門。希望通過(guò)行政和司法雙重的門禁保障土地制度。1999年國(guó)務(wù)院第256號(hào)令,國(guó)務(wù)院辦公廳1999年頒布《關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》,2004年國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》,2004年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等等都是國(guó)家政權(quán)針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)現(xiàn)行土地政策沖擊所做的回應(yīng)。有人指責(zé)政府的違憲主張取消行政審批都是未能體會(huì)制度設(shè)計(jì)的初衷本意。

我們應(yīng)當(dāng)正式正視現(xiàn)行的宅基地政策存在漏洞與不足,存在人均宅基地面積超標(biāo),大量空心村出現(xiàn),村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃難以落實(shí),宅基地交易糾紛不斷,集體土地資產(chǎn)流失等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。宅基地限制流轉(zhuǎn)政策并不是十分完美的,對(duì)政策和法律的執(zhí)行也不盡如人意,但其對(duì)穩(wěn)定社會(huì)、保護(hù)農(nóng)民基本生存權(quán)利曾經(jīng)并且正在發(fā)揮著作用。

四、展望與思考

自20世紀(jì)80年代,我國(guó)開(kāi)始了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革。經(jīng)濟(jì)體制的變革要求由市場(chǎng)配置資源,要求資源主體自主支配其財(cái)產(chǎn),形成可流轉(zhuǎn)的物權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)體系。無(wú)視宅基地流轉(zhuǎn)的隱性市場(chǎng)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地的強(qiáng)勁需求是不實(shí)事求是的。但是僅僅從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度,站在城市利益的角度去考量農(nóng)村宅基地政策同樣也是偏頗的。畢竟在公平與效率的衡量上,放棄任何一方都是國(guó)家不可接受的。在2009年兩會(huì)期間,議論的重點(diǎn)話題之一就是農(nóng)村的土地政策。但是出乎很多人預(yù)料的是土地政策并沒(méi)有多少松動(dòng)的跡象。中央強(qiáng)調(diào)維穩(wěn),又好又快發(fā)展,顯然意識(shí)到農(nóng)村的土地政策穩(wěn)定的重要性。是否需要從新設(shè)計(jì)宅基地流轉(zhuǎn)法律和政策?如果必須從新設(shè)計(jì)某些法律規(guī)定,有條件放開(kāi)宅基地流轉(zhuǎn)的話,如何設(shè)計(jì)才不違反公平與正義?從新設(shè)計(jì)宅基地流轉(zhuǎn)法律規(guī)定的可能性與風(fēng)險(xiǎn)需要認(rèn)真評(píng)估。

盡管原有農(nóng)村宅基地產(chǎn)權(quán)制度賴以存在的制度環(huán)境,即舊的城鄉(xiāng)相互分割的社會(huì)保障系統(tǒng)和戶籍制度本身也面臨變革,但我們至少要認(rèn)識(shí)到宅基地流轉(zhuǎn)利益博弈的本質(zhì)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勢(shì)的一方挑戰(zhàn)中國(guó)現(xiàn)行保護(hù)農(nóng)民利益的土地政策。無(wú)論支持流轉(zhuǎn)也好,限制流轉(zhuǎn)也好,每一方都強(qiáng)調(diào)自己從農(nóng)民的利益出發(fā),但在爭(zhēng)論中卻聽(tīng)不到農(nóng)民自己的觀點(diǎn)。這值得我們深思。

實(shí)事求是,運(yùn)用法律智慧,合理設(shè)計(jì),以農(nóng)民根本利益為出發(fā)點(diǎn),可控情況下適當(dāng)嘗試有序放開(kāi),兼顧經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性并保障法律的嚴(yán)肅性。