劉樹坤：強化城市洪澇災害風險管理 建設不怕水的城市

甘肅省舟曲縣發(fā)生的特大泥石流災害又一次刺痛了全國人民的心，一場降雨一下子奪走了上千人的生命；洪水淹沒了大半個縣城，粉碎了無數(shù)個家庭的幸福?？吹綖暮ΜF(xiàn)場的照片，更加令人痛心。原來縣城就建在白龍江的兩側(cè)，周邊有很多條大的山溝，這次受災最嚴重的地方就是建在溝口沖積扇之上的城區(qū)。這里的溝谷受周邊多發(fā)地震的影響，巖體破碎，風化嚴重，是具有很大災害風險的泥石流溝。從溝口堆積扇的形狀來看，這里就是歷史上曾發(fā)生過泥石流后的堆積體（見圖 1）。

泥石流是自然界中存在的一種自然現(xiàn)象。人類的生活空間延伸到了泥石流災害的高風險區(qū)域，才釀成了今天發(fā)生在舟曲的悲劇。近年我國城市化發(fā)展迅速，山區(qū)城市土地資源緊張，城市向災害的高風險區(qū)域發(fā)展，這不是個別現(xiàn)象。希望政府和相關部門要重視高風險區(qū)域發(fā)展的問題，避免類似災害事件的發(fā)生。

缺少風險意識、風險管理不力是造成舟曲災難的根本原因。同樣，我們來觀察一下不斷加劇的城市洪澇災害，也可以感受到增強風險意識、加強風險管理的迫切性。雖然這個問題很重要，但目前將風險管理真正落到實處的并不多。

城市在發(fā)展，洪澇災害風險也在不斷增大，這是一個不容否認的事實。近幾年不分南北，只要一降暴雨皆成澤國，城市洪澇災害常規(guī)化，這在很大程度上是由于城市規(guī)劃和發(fā)展模式不當造成的。為擴大城市用地，填埋河湖的現(xiàn)象不在少數(shù)；在低洼易澇區(qū)域建設開發(fā)區(qū)的城市也不少。洪澇災害風險就發(fā)生在城市建設過程中，洪澇災害風險就潛伏在我們的身邊。

過去談城市防洪主要是防外水，修建幾百年一遇的防洪大堤，把城市保護起來，但是普遍忽略了城市暴雨內(nèi)澇災害，城市排水標準只有幾年一遇。還需要強調(diào)的是，城市化過程中由于人為的原因使城市面對洪澇災害變得更加脆弱，具體表現(xiàn)在兩個方面：

一是城市洪澇致災因子增強。①城市排澇標準低，設施陳舊老化，排澇能力不足。②城市擴展快，地面硬化，使所在流域內(nèi)不透水面積增加，透水面積減少，地表產(chǎn)流系數(shù)成倍增加。同樣的降雨使排水河道水量增加，洪水速度加快。③城市發(fā)展中填埋河湖，縮窄河道，加上城市水土流失導致河湖淤積等原因，城市對雨洪的調(diào)蓄和排澇能力降低。④城市地面沉降，低洼易澇區(qū)增加。⑤城市能源消耗增加，熱島效應產(chǎn)生垂直氣流，攔截濕冷空氣使城區(qū)降雨強度和降雨頻率有所增加。

二是城市洪澇災害的孕災環(huán)境改變。城市結(jié)構(gòu)復雜，對于基礎設施的過度依賴，使城市相對于洪澇災害變得脆弱，更容易遭到損害。①城市人口和資產(chǎn)密度增加，單位面積下同樣淹沒所造成的生命財產(chǎn)損失會相應增加。②城市地下設施增加，洪澇易損度加大。地下交通、下潛式立交、地下商城、地下車庫、倉儲等設施大量增加，遭遇暴雨時往往首先受害。各類高層建筑和大型公共建筑也大多將配電設施置于地下層，一旦水淹可能造成整棟建筑癱瘓。③城市中的水、電、油、氣、交通、通信、信息等網(wǎng)絡系統(tǒng)發(fā)達，稱之為城市的生命線系統(tǒng)，是維持城市正?；顒拥幕颈Ｕ稀５窃庥龊樗畷r，系統(tǒng)中一處損壞可能導致系統(tǒng)的大部分癱瘓。而且生命線系統(tǒng)大多置于地下，發(fā)生洪澇災害時容易受損。④城市洪澇災害誘發(fā)次生災害的隱患多。如街道變成了行洪通道，汽車熄火并被沖入河道造成傷亡；洪澇造成地面塌陷，形成水坑，車、人誤入造成傷亡；地下交通和地下商城突然進水造成傷亡；電氣設施漏電，造成電擊傷亡；廣告牌或圍墻倒塌造成傷亡；因金屬導體或接聽手機、MP3等導致雷擊等。

可以看出城市在發(fā)展過程中，相對于洪澇災害而言不是變得越來越強大，而是變得越來越脆弱，城市中風險四伏，稍有疏忽就可能遭受不可彌補的損失。減輕城市洪澇災害風險，“建設不怕水的城市”應當是我國城市建設的發(fā)展方向。

不怕水的城市可以概括為“淹不了”和“受得了”六個字。

“淹不了”是指城市有適當?shù)呐艥硺藴剩跇藴手畠?nèi)的降雨，城市積水可以迅速排出，不造成道路交通中斷。

“受得了”是指遭遇超標準降雨時可能有短時間浸水，城市有足夠的承受能力，重要設施能確保安全，城市正?；顒硬皇艽蟮挠绊?。

為實現(xiàn)這一目標，需要開展以下幾方面的工作：

①提高城市規(guī)劃中的排澇標準。參照國內(nèi)外經(jīng)驗，大城市和特大城市可以按照20年一遇～50年一遇降雨設計。

②疏通城市水系，恢復河道行洪能力。同時對水系進行綜合治理，內(nèi)容包括防洪排澇、水源保障、水資源保護、水景觀、水生態(tài)修復和水文化等。

③增加城市水面比例，低洼地恢復濕地。同時制訂和實施城市雨洪調(diào)蓄和利用規(guī)劃，利用公園綠地、運動場、樓間空地、地下水庫、地下河等多樣措施增加城市對雨洪的調(diào)蓄能力。

除以上工程措施之外，更重要的是加強城市洪澇災害的風險管理，包括：

①告知風險。政府有責任將發(fā)生降雨時可能產(chǎn)生的風險及早告知市民。這需要編制城市洪澇災害風險圖，并向社會公開。

②回避風險。調(diào)整城市規(guī)劃，回避在高風險區(qū)內(nèi)的建設和開發(fā)項目。銀行貸款、保險等金融行業(yè)也要出臺辦法，不支持高風險區(qū)的開發(fā)項目。

③轉(zhuǎn)移風險。指定適當區(qū)域作為城市蓄滯洪區(qū)，平時可作為大型文化體育活動場所，出現(xiàn)暴雨時分蓄城市雨洪。

④減輕風險。對地鐵、地下停車場、供電所、學校、醫(yī)院等重要公共設施采取可靠的雨洪防護措施。各單位和居民也應有與所在地區(qū)風險相應的自保措施。

⑤分散風險。盡快將城市雨洪災害納入城市生命財產(chǎn)的保險，分散個人在遭受雨洪災害時的負擔。

⑥應對風險。制訂城市暴雨應急方案，積極利用社會信息、運輸、人力、物力等資源，有序地應對暴雨災害，最大限度減少暴雨可能造成的生命財產(chǎn)損失。

按照目前我國城市的經(jīng)濟實力和技術水平，建設“不怕水的城市”已經(jīng)成為可能，關鍵在于城市規(guī)劃部門和各級領導的觀念和風險意識的增強。