丁留謙：實施并不斷完善山洪災害的綜合防御措施

一、山洪災害已成為我國防洪減災工作中更加突出的重點、難點和焦點問題

山洪災害是指由山丘區(qū)洪水及其誘發(fā)的滑坡、泥石流形成的災害。根據(jù)《全國山洪災害防治規(guī)劃》，我國的山丘區(qū)面積約占陸地國土面積的2/3，約有3/4的縣（市）位于山丘區(qū)，山丘區(qū)人口占全國總?cè)丝诘?6%；山洪災害防治區(qū)面積463萬km2，約占國土總面積的48%；流域面積在100km2以上的山丘區(qū)河流約有5萬條，其中約有70%經(jīng)常發(fā)生山洪災害；山洪災害防治區(qū)橫跨我國東、中、西部三大區(qū)域，共涉及29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級、274個地級、1836個縣級行政區(qū)。截至2000年年底，防治區(qū)內(nèi)共有人口5.6億，占全國總?cè)丝诘?4.2%，生產(chǎn)總值2.8萬億元，占全國的28.9%。

近年，受全球氣候變化的影響，我國山丘區(qū)極端暴雨的頻次有所增加，造成人員死亡的洪澇災害中，山洪災害比例居高不下且有升高的趨勢。2006—2009年，山洪災害造成的死亡人數(shù)占洪澇災害死亡總?cè)藬?shù)的比例分別為72%、77%、80%、80%。2010年入汛以來，山洪災害更是多發(fā)、頻發(fā)，占洪澇災害死亡、失蹤人數(shù)的比例高達90%。甘肅省舟曲縣2010年8月7日深夜發(fā)生了特大山洪泥石流災害，截至8月30日已造成1465人遇難、330人失蹤。

山洪災害點多、面廣、量大，突發(fā)性和破壞力強，預報預警及防御難度很大，占因洪死亡的比例高，災害損失重，已成為我國防洪減災和自然災害防御工作中更加突出的重點、難點和焦點問題。

二、山洪災害防御非工程措施試點建設成效卓著，應抓緊推廣實施

為探索山洪災害防治的有效途徑和方法，并為全國山洪災害防治規(guī)劃的全面實施積累經(jīng)驗，國家于2009年投資2億元，在全國103個山洪災害防治重點縣進行了非工程措施試點建設，主要包括監(jiān)測預警系統(tǒng)建設、縣鄉(xiāng)村級防御預案和群策群防體系建設以及宣傳教育培訓和演練等內(nèi)容，并于2010年汛前基本完成。據(jù)初步統(tǒng)計，在這103個試點縣中，有61個縣共發(fā)生山洪災害329次，通過系統(tǒng)監(jiān)測和及時預警，提前緊急轉(zhuǎn)移受威脅群眾93萬人，僅有13人死亡或失蹤，避免了4.45萬余人傷亡，較歷史統(tǒng)計年均死亡160人大大減少。此外，江西、湖南、浙江三省自籌資金擴大試點建設范圍，在全省配備監(jiān)測預警設施，完善群測群防體系，在2010年頻發(fā)的山洪災害防御中，共轉(zhuǎn)移300萬人，在主要由山洪、泥石流、滑坡導致的25萬間房屋倒塌的情況下，只有113人死亡、失蹤，山洪災害監(jiān)測預警系統(tǒng)被廣大基層干部群眾譽為“生命的保護傘”。而在未實施非工程措施試點建設的一些縣市，2010年汛期則發(fā)生了較為嚴重的山洪災害，造成重大人員傷亡，舟曲縣特大山洪泥石流災害就是最典型的案例。事實充分證明，山洪災害防御非工程措施試點建設成效卓著。

根據(jù)對山洪災害防御非工程措施試點建設和運行情況的調(diào)研，得到以下啟示：

（1）以監(jiān)測預警系統(tǒng)、縣鄉(xiāng)村級防御預案體系和公眾教育為主要內(nèi)容的非工程措施建設，可以快速、有效地提高山洪災害防御的能力和水平，大大減少人員傷亡的數(shù)量，而且投資少、見效快，適合我國國情，應在全國有山洪災害防治任務的縣市抓緊實施，早見成效，保障山丘區(qū)經(jīng)濟社會的安全和持續(xù)發(fā)展。

（2）建立山洪災害防御責任制體系，明確各級組織機構(gòu)、人員設置和職責，落實縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組、戶五級責任制，建設群測群防組織體系，形成較為完善的基層防御責任制網(wǎng)絡，為有效防御山洪災害和有力組織搶險救災提供保障。

（3）監(jiān)測預警系統(tǒng)的運行維護缺乏正常、持續(xù)的投入渠道和人員保證，需要研究相應的財政投入機制，落實運行管理維護費用和人員，確保系統(tǒng)的正常運行和效益的發(fā)揮。

（4）監(jiān)測是預報預警的基礎，及時預報預警是應急避災轉(zhuǎn)移的前提。根據(jù)實時降雨、雨量特征指標及閾值進行山洪災害預警是行之有效也是國際上廣為采用的方法，但需要開展深入、細致的研究工作，科學確定降雨特征指標和預警閾值，提高預警的準確性，降低漏報率。研究降雨監(jiān)測站點位置和數(shù)量的確定方法，提高代表性，降低漏測率，實現(xiàn)整體有效監(jiān)控。研究綜合利用短期雷達水文預報、實時降雨資料和水文水力學模型對山洪及演進過程進行模擬的方法和技術，為多要素、高精度的及時預報預警和范圍適度的避險轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。研發(fā)山洪災害直接監(jiān)測及預警技術，比如適合山洪特點的水位監(jiān)測報警儀器，地聲、地震動以及沖斷式和位移式報警監(jiān)測儀器等，為實施更高標準的監(jiān)測報警提供技術儲備。在通信方面，應密切跟蹤公共通信技術的發(fā)展并加以充分利用，同時研究公共通信中斷情況下的預警通信手段。

（5）山洪災害危險區(qū)及等級劃分是山洪災害防御的一項基礎性工作，不但工作量大而且技術難度高，需要根據(jù)不同的資料和數(shù)據(jù)條件，研究實用的危險區(qū)與等級劃分的方法，研發(fā)相應的技術支持平臺，為科學高效地確定危險區(qū)及等級劃分提供支持。

（6）山洪災害歷時短且往往發(fā)生在偏僻、交通不便的區(qū)域，甚至造成交通中斷。因此，應充分考慮不同量級山洪災害發(fā)生時的影響，確定應急避險轉(zhuǎn)移路線和安置點，制定可行的搶險救生和救災方案。

（7）山洪災害防治區(qū)往往經(jīng)濟欠發(fā)達，教育程度低，需要通過手冊、明白卡、警示牌、宣傳片和演練等簡便、易懂的方式，切實做好公眾教育，提高公眾對山洪災害的認識和防御技能，提高防災、避災效果。

（8）邀請有豐富實踐經(jīng)驗的專家，編制通用的防御和應急預案，據(jù)此開發(fā)結(jié)構(gòu)化預案編制平臺并進行培訓推廣，使預案編制更加高效、嚴密、實用。對已有預警平臺進行調(diào)研、總結(jié)，開發(fā)通用化程度高、功能齊全、簡便實用的預警平臺，并考慮與已有的防汛指揮系統(tǒng)融合對接。

（9）除試點建設中的非工程措施外，還應加強山洪災害防御的政策法規(guī)建設，同時建設標準適度的治理工程，實施并不斷完善山洪災害的綜合防御措施，最大限度地減輕山洪災害。

三、加強政策法規(guī)建設

山洪災害的發(fā)生除了自然因素之外，人類活動的負面影響也會加劇或直接導致山洪災害。如濫挖亂采，破壞河道的自然狀態(tài)；亂倒、亂建，侵占河道，阻礙行洪；在山洪災害高易發(fā)區(qū)進行開發(fā)建設等。針對這種現(xiàn)狀，急需加強政策、法規(guī)建設，通過風險評估科學制定土地利用及發(fā)展規(guī)劃，規(guī)范并加強山洪災害威脅區(qū)的建設管理，減少人為災害。對居住在山洪災害高風險區(qū)的群眾和廠礦企業(yè)，其采取的工程治理措施不夠經(jīng)濟合理或工程措施不能有效降低山洪災害威脅時，應研究制定詳細的搬遷計劃，出臺鼓勵搬遷的政策措施，通過搬遷來實現(xiàn)永久性避災。

另外，應研究、探討山洪災害保險制度，通過分擔風險等方式，提高山區(qū)人民災后恢復重建和抵御山洪災害的能力。

四、實施標準適度的治理工程

我國的山洪災害點多、面廣，治理工程主要集中在山丘區(qū)，如果全面采取大規(guī)模的治理工程來提高防御標準，則工程量很大且施工困難，需要大量的資金和較長的時間，同時，受目前經(jīng)濟社會實力的制約，短期內(nèi)也難以通過治理工程來改變山洪災害人員傷亡嚴重的被動局面。但是，對難以實施搬遷的重要保護對象，在建設高標準非工程防御措施的同時，仍應通過詳細調(diào)查和風險評估，因地制宜進行標準適度的工程措施建設，盡可能減少特大山洪災害的發(fā)生。2010年舟曲縣特大山洪泥石流災后重建方案就是代表性案例。

山洪災害防御應遵循“以防為主，防治結(jié)合”“以非工程措施為主，非工程措施與工程措施相結(jié)合”的原則。山洪災害可以防御但不能根治，科學規(guī)劃，分步實施，采取綜合措施，以較高的投入產(chǎn)出比，將山洪災害降低到與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應、可接受的水平才是正確選擇。