民航業(yè)的灰幕

夏佑至

中國民航的特殊之處在于,盡管已經(jīng)深入經(jīng)濟(jì)和日常生活,卻保持著其他服務(wù)業(yè)所沒有的神秘感。這里有技術(shù)原因,但更多的是市場壟斷的結(jié)果。

技術(shù)原因?qū)е滦畔⒉粚ΨQ。乘客和航空公司之間的摩擦,不外乎延遲起飛、誤點(diǎn)和航空事故的處理等幾種。在這幾種情形下,乘客維權(quán)的難度明顯高于其他消費(fèi)行為,因?yàn)楹娇展菊莆樟藢κ录慕^對解釋權(quán)。經(jīng)歷過飛機(jī)遲遲不能起飛的乘客都知道,要求航空公司解釋延遲起飛的原因,是一件很困難的事。如果你反復(fù)索要,給你的解釋也不過幾種言簡意賅的標(biāo)準(zhǔn)答案:空中管制、天氣原因和機(jī)械故障。不管是什么原因?qū)е嘛w機(jī)晚點(diǎn),由此帶來的經(jīng)濟(jì)損失大多得不到補(bǔ)償。這往往成為沖突的誘因。

由于信息不對稱導(dǎo)致乘客與航空公司的摩擦,和醫(yī)療糾紛非常類似。但和醫(yī)療糾紛不同的是,發(fā)生在醫(yī)院門口的極端的抗議行為不可能復(fù)制到機(jī)場。由于航空器的特殊性,機(jī)場的安保級別遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于醫(yī)院。拒絕登機(jī)或拒絕離機(jī)的乘客都涉嫌擾亂公共秩序,如果他們過于堅(jiān)持,甚至?xí)灰曌魑：舶踩?公安機(jī)關(guān)就會(huì)介入。

要提高一個(gè)行業(yè)的透明度,通常的辦法是削弱壟斷,強(qiáng)化競爭。但民航業(yè)的壟斷是一個(gè)世界性的現(xiàn)象。這和民航業(yè)的高技術(shù)和資本門檻有關(guān)系。民航業(yè)發(fā)達(dá)的國家,基本上都是由少數(shù)大公司和廉價(jià)航空公司分享市場。中國民航市場的格局也是如此。經(jīng)過大手筆的合并重組,四大航空公司(國航、南航、東航、海航)占有90%以上的市場份額,余下市場由規(guī)模小得多的地方和民營航空公司享有。

但如果因此認(rèn)為中國民航業(yè)達(dá)到了成熟市場的水平,就大錯(cuò)特錯(cuò)了。盡管民航壟斷中西皆然,但中國民航業(yè)的壟斷更多不是因?yàn)榧夹g(shù)與資本的天然門檻,而是行政干預(yù)使然。

2009年,由于經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響,中國航空業(yè)普遍虧損,中國政府分別向幾家大型航空公司注入了巨額補(bǔ)貼。南航、東航和國航得到的補(bǔ)貼金額都在10億元以上,海南航空也獲得了將近5億元補(bǔ)貼。補(bǔ)貼是2010年上半年四大航空公司普遍盈利的主要原因,也將中國大航空公司的國企屬性展露無遺。

和政府補(bǔ)貼相對應(yīng)的是政府管制。中航油壟斷了航空用油的供應(yīng),機(jī)場的起降費(fèi)用居高不下,新增航班和新開辟航線都需要復(fù)雜的審批程序。飛行員的流動(dòng)也受到限制,以至于不止一次引發(fā)飛行員罷工和返航等極端事件。這些都限制了航空公司作為市場主體的靈活性。

盡管一再鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入市場,與國有航空公司競爭,但大多流于表態(tài),口惠而實(shí)不至的成分居多。補(bǔ)貼已經(jīng)不利于形成公平的市場環(huán)境,但和補(bǔ)貼相比,審批環(huán)節(jié)中對民營資本的歧視更糟糕。

航空公司的準(zhǔn)入和監(jiān)管由民航總局負(fù)責(zé)。這家機(jī)構(gòu)曾是國有航空公司主要的出資人,又掌握著航線分配的大權(quán)。雙重職能意味著民航總局能夠直接影響甚至是決定航空公司的盈利水平。京廣滬之間的航線因?yàn)槿藛T和物資往來頻密,是航空公司利潤的重要來源,順理成章地成了航空公司必爭之地。但民營航空幾乎無法插足這些利潤較高的熱門航線。上海的民營航空公司春秋航空至今只分到一條從上海飛廣州的航線,飛北京的航線連一條都沒有。

和任何行政壟斷一樣,民航業(yè)的行政壟斷也必然產(chǎn)生兩個(gè)問題:第一是如何保持國有企業(yè)的市場取向,其二是如何避免主管機(jī)構(gòu)利用準(zhǔn)入和監(jiān)管權(quán)力腐敗。從目前的事實(shí)看,中國民航業(yè)在這兩個(gè)問題上都表現(xiàn)不佳。

中國主要航空公司受困于效率和盈利能力低下,雖然處于全世界增長最快的市場中,仍長期處于虧損狀態(tài)。2004年,中航油和幾家大公司紛紛在航油期貨交易市場上發(fā)生巨額虧損,設(shè)在新加坡的中航油股份有限公司總經(jīng)理陳久霖因內(nèi)部交易、偽造營業(yè)數(shù)據(jù),被新加坡法院判處4年3個(gè)月徒刑,當(dāng)庭收監(jiān),更是暴露出壟斷國企與自身規(guī)模不對等的脆弱。

國際上,航線和時(shí)刻分配是由通行的專業(yè)委員會(huì)分配或拍賣產(chǎn)生的,而在中國,決定“讓誰飛”以及“什么時(shí)候飛”的權(quán)力,掌握在官員手里,所以引起嚴(yán)重的尋租行為。最近被曝光的民航腐敗窩案,涉案人員眾多——有南航集團(tuán)7名中高層管理人員、原民航華北局局長黃登科、原國家發(fā)改委交通運(yùn)輸司民航處處長匡新、原民航局副局長宇仁錄及首都機(jī)場原常務(wù)副總經(jīng)理黃剛等人——都與此相關(guān)。

盡管民航總局從2005年就開始改革航權(quán)分配機(jī)制,但分配航線和時(shí)刻的權(quán)力,仍然掌握在一個(gè)封閉的、由少數(shù)人構(gòu)成的集團(tuán)手上?？梢?民航業(yè)灰幕長存,不是因?yàn)檫@個(gè)行業(yè)和其他行業(yè)相比有什么特殊之處,而是因?yàn)樾姓艛嗉捌鋷淼睦婕瘓F(tuán),必然反對真正有效的改革;這和任何行政壟斷的行業(yè)無異。