教育投入考驗(yàn)公眾政治耐心

熊丙奇

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》2月底發(fā)布,再一次公開(kāi)征求意見(jiàn)。綱要提出,“提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例,2012年達(dá)到4%。”而此前,教育部官方網(wǎng)站曾公布2010年年度工作要點(diǎn),其中提出,今年要促進(jìn)全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP比例4%目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),要探索制定各級(jí)各類學(xué)校生均經(jīng)費(fèi)基本標(biāo)準(zhǔn)和生均撥款基本標(biāo)準(zhǔn),并要研究制定設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)方案。

這再一次擾動(dòng)公眾的神經(jīng)。4%這個(gè)比例,從1993年制訂的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》就開(kāi)始說(shuō)起,這一說(shuō)就是整整17年,教育部今年到促成的目標(biāo)看來(lái)很難實(shí)現(xiàn),至少還要再等兩年。本來(lái),按照這一由中共中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布的教育改革和發(fā)展綱領(lǐng)性文件,在2000年,我國(guó)的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)就應(yīng)達(dá)到GDP的4%,可那一年僅僅為2.87%。而直到2008年,在全國(guó)實(shí)行義務(wù)教育全免學(xué)費(fèi)、實(shí)施中職學(xué)生生活補(bǔ)貼、建立和完善大學(xué)生幫困助學(xué)體系之后,教育投入達(dá)到歷史最高點(diǎn),可比例也僅僅為3.48%,與4%相差0.52%,以2008年GDP314045億元人民幣計(jì)算,教育投入缺口1633億!

對(duì)于4%這一比例一直無(wú)法達(dá)到,有人分析是國(guó)家“差錢”,還有人認(rèn)為是“不差錢,只差決心”,而在筆者看來(lái),這無(wú)關(guān)GDP的總量,無(wú)關(guān)差錢與不差錢,也無(wú)關(guān)決心,而與教育撥款制度與問(wèn)責(zé)機(jī)制緊密相關(guān)。

這是錢多錢少的問(wèn)題嗎?教育投入確定的是比例,而不是投入總量,也就是說(shuō),即使GDP的總量很低,只要按對(duì)應(yīng)比例投入,哪怕投入總量低,也被認(rèn)為達(dá)到規(guī)定要求。這就如100元錢中的4元和1000元中的40元,40元雖然比4元多,但都是一個(gè)投入比例。也如1000元中的25元和100元中的3元,雖然25元遠(yuǎn)高于3元,但其投入比例卻要低。這種總量與比例的錯(cuò)位,讓“窮國(guó)辦大教育”一度成為教育經(jīng)費(fèi)投入不足的理由,而那種認(rèn)為我國(guó)GDP總量已經(jīng)很高,由此“不差錢”,可以保障教育投入的想法,也是這種誤會(huì)的繼續(xù)。以這種想法去觀察其他不發(fā)達(dá)國(guó)家,我們就很難理解,很多GDP總量遠(yuǎn)低于我國(guó)的國(guó)家,為何教育投入水平遠(yuǎn)高于4%,比如哥倫比亞、古巴、約旦、秘魯?shù)戎械褪杖雵?guó)家公共教育支出占GDP的均值為5.6%,在印度,2003年,教育投入就達(dá)到了5%。而反觀我國(guó),目前的情況是越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū),教育投入比例越低,據(jù)稱是由于教育投入總量高的緣故。

這是決心的問(wèn)題嗎?教育投入確定的比例,不是隨意而為,而是進(jìn)入了我國(guó)的教育發(fā)展綱領(lǐng)性文件,甚至在2006年,被全國(guó)人大以立法的方式確認(rèn)。在由全國(guó)人大審議通過(guò)的《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》中,明確規(guī)定,“逐步使財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達(dá)到4%”。法律條文毫無(wú)疑問(wèn)應(yīng)具有剛性的約束力,不存在執(zhí)行不執(zhí)行,選擇良辰美景何時(shí)執(zhí)行,有無(wú)決心執(zhí)行之類的問(wèn)題,否則就無(wú)法律的權(quán)威性可言。如果法律的條文都可以隨意打扮、選擇性執(zhí)行,那么,靠部門和個(gè)人的決心,能解決問(wèn)題嗎?

4%的教育投入比例難以達(dá)到,從根本上說(shuō),缺的是保障機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制。從我國(guó)的教育撥款制度看,財(cái)權(quán)分散掌握在發(fā)改委、財(cái)政部、科技部、教育部等部委,教育部和地方教育部門、學(xué)校扮演的角色,主要是向一些財(cái)神爺要錢,這才有教育部在工作要點(diǎn)中,沒(méi)有信誓旦旦地“一定要達(dá)到”,而是“要促進(jìn)”4%目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從2000年到2009年,連續(xù)10年,我國(guó)的教育投入都沒(méi)有達(dá)到法定的比例,可有哪一個(gè)部門、哪一個(gè)機(jī)構(gòu)被問(wèn)責(zé)?而在《教育法》、《義務(wù)教育法》等各教育法律中,問(wèn)責(zé)條款白紙黑字十分明確。具有諷刺意味的是,屢屢違法的部門,卻屢屢承諾來(lái)年、“不久之后”達(dá)到法定比例,以顯示其決心,還迎來(lái)喝彩,最終,法定比例沒(méi)達(dá)到,只要比例略有增加,也被認(rèn)為是政績(jī)。

假使這種工作思路持續(xù),真要實(shí)現(xiàn)教改綱要所描繪的教育圖景,不知要到猴年馬月。教育投入占GDP4%是一個(gè)政治承諾,這個(gè)承諾久久不能兌現(xiàn),考驗(yàn)的不僅是中國(guó)公眾的政治耐心。

要保障教育投入,當(dāng)在全國(guó)人大(以及地方人大)設(shè)立國(guó)家教育撥款委員會(huì)(以及地方教育撥款委員會(huì)),確定教育撥款預(yù)算,并監(jiān)督政府部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算向?qū)W校撥款。假如今年,對(duì)于教育投入不能達(dá)到4%法定比例的地區(qū)、部門,能嚴(yán)肅問(wèn)責(zé),甚至讓負(fù)責(zé)官員下課,那么,教改的美好未來(lái),或可由此開(kāi)啟。