發(fā)展中國(guó)家兒童營(yíng)養(yǎng)政策的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

石 光 鄒 珺 田曉曉 何江江 冷志偉

1.衛(wèi)生部衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)研究所 北京 100191

由于國(guó)際組織的壓力或幫助以及國(guó)家和民族自身發(fā)展的需要，一些發(fā)展中國(guó)家于20世紀(jì)70年代開(kāi)始關(guān)注國(guó)家兒童營(yíng)養(yǎng)政策，如泰國(guó)、印度尼西亞、哥斯達(dá)黎加和坦桑尼亞等。[1]我國(guó)雖然已經(jīng)頒布了《九十年代食物結(jié)構(gòu)改革與發(fā)展綱要》和《中國(guó)食物與營(yíng)養(yǎng)發(fā)展綱要(2001—2010年)》，一些公眾營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目也陸續(xù)開(kāi)展，但是兒童營(yíng)養(yǎng)現(xiàn)狀并不盡如人意。其他發(fā)展中國(guó)家的兒童營(yíng)養(yǎng)政策和兒童營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目在組織領(lǐng)導(dǎo)、制度設(shè)計(jì)、工作機(jī)制和執(zhí)行等層面所積累的大量成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。本文就從領(lǐng)導(dǎo)和組織層面、制度設(shè)計(jì)和工作機(jī)制層面、制度實(shí)施層面等入手，從經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)兩方面歸納有利于發(fā)展中國(guó)家兒童營(yíng)養(yǎng)政策的制定和實(shí)施的因素。

1 領(lǐng)導(dǎo)和組織方面

1.1 堅(jiān)定的政治承諾

兒童營(yíng)養(yǎng)改善作為長(zhǎng)期的基礎(chǔ)性工作，應(yīng)該由中央政府主導(dǎo)、各級(jí)政府做出明確承諾，將兒童營(yíng)養(yǎng)服務(wù)作為公共產(chǎn)品來(lái)提供。但是因?yàn)闋I(yíng)養(yǎng)不良通常難以察覺(jué)，政府對(duì)兒童營(yíng)養(yǎng)不良的危害認(rèn)識(shí)不足，對(duì)快速干預(yù)項(xiàng)目缺乏了解等原因，發(fā)展中國(guó)家的政府對(duì)于兒童營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃的承諾普遍較弱。即使有相關(guān)的政治承諾，也因?yàn)橛行┏兄Z不夠明確有力，而只是停留在紙面上，沒(méi)有真正付諸行動(dòng)。另外，還有一些發(fā)展中國(guó)家由于宏觀社會(huì)環(huán)境的限制，只有零散的營(yíng)養(yǎng)相關(guān)項(xiàng)目，缺乏堅(jiān)定的政治承諾和系統(tǒng)的國(guó)家營(yíng)養(yǎng)政策，從而影響了兒童營(yíng)養(yǎng)狀況的改善。例如，馬達(dá)加斯加1991年之前是一黨專政國(guó)家，經(jīng)濟(jì)管理混亂，受到國(guó)際社會(huì)的孤立，沒(méi)有明確的營(yíng)養(yǎng)政策；后來(lái)受國(guó)際社會(huì)影響，為了響應(yīng)國(guó)際合作營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目的要求，制定了碘缺乏和母乳喂養(yǎng)等營(yíng)養(yǎng)政策，短期內(nèi)使部分兒童受益，但仍無(wú)法保證兒童營(yíng)養(yǎng)狀況改善的可持續(xù)性。相反，在兒童營(yíng)養(yǎng)政策比較成功的國(guó)家中，都有比較高層次的規(guī)劃和政策，如印度計(jì)劃編制委員會(huì)于1972年舉行了部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，提出在全國(guó)實(shí)施兒童保育服務(wù)的計(jì)劃，并在1975年由政府牽頭制定并實(shí)施兒童綜合服務(wù)計(jì)劃；泰國(guó)在1977年將國(guó)民營(yíng)養(yǎng)改善作為五年規(guī)劃中重要的子規(guī)劃，并以法律的形式保障學(xué)生餐項(xiàng)目執(zhí)行，在中央政府依法設(shè)立專項(xiàng)基金，各部門分工明確。[2]

政治家必須重視兒童營(yíng)養(yǎng)政策，將之看作基本國(guó)策，其基本原因包括：一是兒童營(yíng)養(yǎng)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)有巨大影響。種種研究表明，營(yíng)養(yǎng)不良帶來(lái)的雙重疾病負(fù)擔(dān)是巨大的，影響到成年時(shí)期的人力資源素質(zhì)和生產(chǎn)力。二是對(duì)兒童人權(quán)的維護(hù)。兒童獲得良好的營(yíng)養(yǎng)是一項(xiàng)基本人權(quán)，盡管許多國(guó)家對(duì)此缺乏憲法的承諾。對(duì)于一個(gè)國(guó)家或者一個(gè)家庭，有什么比孩子的成長(zhǎng)更重要的事情？而對(duì)于孩子，有什么比營(yíng)養(yǎng)更基本的需求？在發(fā)展中國(guó)家，這一點(diǎn)有特別重要的意義，因?yàn)閲?guó)家未來(lái)繁重而迫切的發(fā)展使命需要依靠這些孩子去承擔(dān)、去實(shí)現(xiàn)。三是有利于完成千年發(fā)展目標(biāo)(Millennium Development Goals, MDGs)和其他社會(huì)發(fā)展指標(biāo)。兒童營(yíng)養(yǎng)指標(biāo)是聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)基本的內(nèi)容之一，并且在8個(gè)指標(biāo)中處于基礎(chǔ)地位，對(duì)于其他7個(gè)指標(biāo)都有不容忽視的潛在影響，因此應(yīng)該給予特別的重視。[3]同時(shí)，在各國(guó)社會(huì)發(fā)展的愿景中，良好的兒童營(yíng)養(yǎng)狀況也是重要內(nèi)容之一。四是面對(duì)雙重疾病負(fù)擔(dān)的挑戰(zhàn)，尤其是災(zāi)難深重的南部非洲國(guó)家，近十年來(lái)營(yíng)養(yǎng)不足和肥胖都處于增長(zhǎng)狀態(tài)，傳染性疾病和非傳染性疾病的疾病負(fù)擔(dān)都處于增長(zhǎng)狀態(tài)。在AIDS人口占全球60%的南部非洲，疾病與營(yíng)養(yǎng)狀況有非常密切的相互作用，營(yíng)養(yǎng)改善可以提高AIDS病人的生活質(zhì)量、減輕痛苦、阻止母嬰傳播，同時(shí)提高兒童的免疫能力從而降低患病率，充分的營(yíng)養(yǎng)也是抗病毒治療中保證療效的重要條件。[1]

1.2 將兒童營(yíng)養(yǎng)政策與其他公共政策相融合

營(yíng)養(yǎng)不良與貧困、低收入存在顯著的相關(guān)性(圖1)，所以，首先要將兒童營(yíng)養(yǎng)政策納入國(guó)家扶貧和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)政策。研究表明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總體上有利于改善營(yíng)養(yǎng)狀況，但收入并非兒童營(yíng)養(yǎng)狀況的決定性因素，單純采取收入補(bǔ)貼式扶貧對(duì)兒童營(yíng)養(yǎng)改善效果有限。如在印度，即使最富1/5家庭的學(xué)齡前兒童，也有26%是低體重兒童，64%貧血。多數(shù)國(guó)家有嚴(yán)重的兒童營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題，但沒(méi)將這些問(wèn)題作為扶貧工作的優(yōu)先重點(diǎn)和中心任務(wù)，至多只作附帶性任務(wù)。如坦桑尼亞曾在成功進(jìn)行Iringe項(xiàng)目的基礎(chǔ)上，推出了兒童生存和發(fā)展計(jì)劃，卻因?yàn)?990年以來(lái)宏觀環(huán)境的惡化，包括經(jīng)濟(jì)衰退、政府和衛(wèi)生部門的改革、設(shè)施簡(jiǎn)陋和籌資不足、地區(qū)分權(quán)、社區(qū)和鄉(xiāng)村工作者流失等原因，導(dǎo)致?tīng)I(yíng)養(yǎng)相關(guān)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量下降，營(yíng)養(yǎng)不良出現(xiàn)反彈趨勢(shì)，營(yíng)養(yǎng)政策也被邊緣化。[2]而在那些將兒童營(yíng)養(yǎng)政策與反貧困結(jié)合的國(guó)家，兒童營(yíng)養(yǎng)干預(yù)取得了顯著成效。巴西、越南、柬埔寨的營(yíng)養(yǎng)政策和干預(yù)，是在根除貧困和饑餓的政策背景下實(shí)施的。[4]肯尼亞將與食品安全和營(yíng)養(yǎng)相關(guān)的目標(biāo)作為經(jīng)濟(jì)振興戰(zhàn)略的主要目標(biāo)。泰國(guó)的經(jīng)驗(yàn)之一，是將營(yíng)養(yǎng)改善工作作為國(guó)家扶貧戰(zhàn)略的中心任務(wù)，真正給予重視。

圖1 營(yíng)養(yǎng)不良在致貧鏈條中的作用

兒童營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題從來(lái)不是孤立出現(xiàn)和存在的，要解決兒童營(yíng)養(yǎng)問(wèn)題也要將它作為整個(gè)系統(tǒng)的一部分，將兒童營(yíng)養(yǎng)政策與教育、人力資源開(kāi)發(fā)等政策和其他疾病項(xiàng)目相結(jié)合(表1)。墨西哥將營(yíng)養(yǎng)看作人力資源開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的一部分，該國(guó)1997年執(zhí)行的最大反貧困項(xiàng)目PROGRESA，圍繞教育、衛(wèi)生和營(yíng)養(yǎng)對(duì)人力資源的貢獻(xiàn)進(jìn)行設(shè)計(jì)，其基本理念是：人是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主角，人力資本是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展最重要的資源，健康和教育相輔相成構(gòu)成人力資本的主要部分，而營(yíng)養(yǎng)作為是健康和教育的基礎(chǔ)，營(yíng)養(yǎng)改善能促進(jìn)人口健康素質(zhì)的改善和受教育能力的提高。營(yíng)養(yǎng)、健康和教育的共同改善最終促進(jìn)人力資源發(fā)展，切斷貧困代代相傳的循環(huán)鏈條，使貧困人口徹底脫貧。該項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)是通過(guò)人力資源投資，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期的扶貧目標(biāo)，營(yíng)養(yǎng)政策在整個(gè)社會(huì)反貧困政策中起到基礎(chǔ)性作用。另外，一些非洲國(guó)家HIV/AIDS肆虐，曾導(dǎo)致兒童營(yíng)養(yǎng)政策的執(zhí)行都大打折扣，在國(guó)際社會(huì)的幫助下，烏干達(dá)、肯尼亞、莫桑比克等越來(lái)越多的國(guó)家開(kāi)始將營(yíng)養(yǎng)政策納入AIDS政策之中，同時(shí)將AIDS防治政策和兒童營(yíng)養(yǎng)政策結(jié)合。這些與其他公共政策相融合的干預(yù)，其效果都好于單獨(dú)的針對(duì)某一目標(biāo)的措施。

表1 相關(guān)政策對(duì)兒童營(yíng)養(yǎng)的影響

2 制度設(shè)計(jì)和工作機(jī)制方面

2.1 建立可持續(xù)的籌資機(jī)制

建立可持續(xù)的財(cái)政籌資機(jī)制是可持續(xù)營(yíng)養(yǎng)政策的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。政府的政治承諾務(wù)必伴隨明確的財(cái)政預(yù)算支持，否則承諾就會(huì)落空。在墨西哥兒童營(yíng)養(yǎng)政策中，財(cái)政支出體現(xiàn)了政府承諾。該國(guó)的PROGRESA項(xiàng)目覆蓋了全國(guó)40%的人口，開(kāi)始是世界銀行貸款發(fā)揮了重要作用，現(xiàn)在則主要依賴聯(lián)邦政府財(cái)政支持，每年財(cái)政投入占墨西哥GDP的0.3%，為此政府還征收了附加稅。2002年墨西哥政府對(duì)學(xué)生奶計(jì)劃每年補(bǔ)貼2億美元，中央政府、州政府和家庭承擔(dān)的比例分別為74.1%，22.2%和3.7%，家庭負(fù)擔(dān)很輕?？夏醽喸?0世紀(jì)90年代實(shí)施應(yīng)用營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目，其資金來(lái)源主要是世界糧農(nóng)等國(guó)際組織的資助，但該國(guó)自主實(shí)行的學(xué)生奶項(xiàng)目也是以政府財(cái)政資金為主，提高了項(xiàng)目的可持續(xù)性。[5]

發(fā)展中國(guó)家普遍存在的籌資問(wèn)題是用于兒童營(yíng)養(yǎng)方面資金是非常有限，而且沒(méi)有瞄準(zhǔn)那些最需要幫助的人。[2]如果政府承諾和資金都不到位，社區(qū)只能采用多種渠道進(jìn)行籌資，包括向企業(yè)和地方慈善組織“化緣”的方式，必然影響項(xiàng)目的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。如果僅僅依靠外界的資金援助，任何項(xiàng)目都難以成為一項(xiàng)可以持續(xù)的政策。項(xiàng)目資金用完意味著項(xiàng)目結(jié)束，項(xiàng)目帶來(lái)的兒童營(yíng)養(yǎng)改善成果也將不保。兒童營(yíng)養(yǎng)改善政策可使多個(gè)利益相關(guān)者受益，因此操作中往往可以采取費(fèi)用分擔(dān)機(jī)制，但作為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府理應(yīng)承擔(dān)籌資和組織責(zé)任，不應(yīng)以財(cái)力不足為借口而推卸責(zé)任。當(dāng)然，政府也應(yīng)量入為出，任何費(fèi)用高昂超過(guò)各方支付能力的政策或項(xiàng)目都難以持續(xù)。

2.2 社區(qū)參與的工作機(jī)制

任何營(yíng)養(yǎng)改善政策或計(jì)劃，如果不能通過(guò)社會(huì)動(dòng)員，調(diào)動(dòng)基層社區(qū)成員的積極參與，都難以持續(xù)。盡可能讓社區(qū)參與、向社區(qū)賦權(quán)，是發(fā)展中國(guó)家營(yíng)養(yǎng)干預(yù)項(xiàng)目的一條基本經(jīng)驗(yàn)，也是降低管理成本、提高兒童營(yíng)養(yǎng)政策可持續(xù)的必要條件之一。

社區(qū)參與可以動(dòng)員社區(qū)成員在兒童營(yíng)養(yǎng)政策和項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)督和管理中發(fā)揮作用。塞內(nèi)加爾實(shí)施的世行社區(qū)營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目是成功案例。在該項(xiàng)目中，由各方利益相關(guān)者組成了一個(gè)協(xié)助項(xiàng)目執(zhí)行的委員會(huì)，包括財(cái)政、婦女兒童和家庭事務(wù)部等政府部門代表、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、婦女領(lǐng)袖、當(dāng)?shù)胤钦M織領(lǐng)導(dǎo)人等。委員會(huì)在信息交換、人際溝通協(xié)調(diào)和采取綜合行動(dòng)中，發(fā)揮了積極作用。[3]非洲和東南亞，兒童營(yíng)養(yǎng)政策正被更多的納入社區(qū)發(fā)展(Community-driven Development, CDD)計(jì)劃，這將帶來(lái)以下好處：一是兒童生長(zhǎng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)可幫社區(qū)界定自身的發(fā)展問(wèn)題，監(jiān)督發(fā)展進(jìn)程。例如，斯里蘭卡和泰國(guó)都將兒童生長(zhǎng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)作為社區(qū)發(fā)展的核心指標(biāo)，并予公布，使每個(gè)村莊都能看到；二是兒童生長(zhǎng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)有助于CDD項(xiàng)目瞄準(zhǔn)需要幫助的家庭；三是CDD計(jì)劃內(nèi)容廣泛，包括農(nóng)業(yè)投資、收入援助、社會(huì)保護(hù)等，這些活動(dòng)有助于在基層將營(yíng)養(yǎng)改善的短期和長(zhǎng)期計(jì)劃結(jié)合起來(lái)，坦桑尼亞于1980年代開(kāi)發(fā)了達(dá)到這一系列目標(biāo)的程序。[3]聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織總結(jié)了以社區(qū)為基礎(chǔ)成功實(shí)施營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目的國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，包括非洲肯尼亞、馬達(dá)加斯加、津巴布韋，亞洲的孟加拉、菲律賓和斯里蘭卡，拉美的巴西、洪都拉斯、墨西哥。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，不論宏觀環(huán)境有利(如墨西哥、洪都拉斯)還是不利的國(guó)家(如肯尼亞)，以社區(qū)為基礎(chǔ)的政策都提高了項(xiàng)目的效率、效果和可持續(xù)性。[5]

社區(qū)參與可以避免集權(quán)管理的問(wèn)題。有些國(guó)家在兒童營(yíng)養(yǎng)政策開(kāi)展上采取從上而下的集權(quán)式管理模式，盡管容易操作，但成本高、效果差，會(huì)出現(xiàn)服務(wù)可及性差、溝通協(xié)調(diào)不良、對(duì)象瞄準(zhǔn)不準(zhǔn)確、出現(xiàn)腐敗行為等問(wèn)題。泰國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)是，利用社區(qū)自助性文化傳統(tǒng)，鼓勵(lì)村莊志愿者“便宜地”將項(xiàng)目扎根基層。[1]但是，將營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃或政策扎根社區(qū)層次也面臨著巨大困難：類似于中國(guó)赤腳醫(yī)生的管理，需要在培訓(xùn)眾多基層監(jiān)督員和工作者方面，制定宏大而長(zhǎng)期的計(jì)劃和投入，并且提供適當(dāng)經(jīng)濟(jì)支持，保證其工作積極性和責(zé)任感。如果營(yíng)養(yǎng)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)以現(xiàn)有衛(wèi)生和教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，所耗費(fèi)的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)資源要少得多。

2.3 重視針對(duì)母親和兒童的農(nóng)業(yè)和食品補(bǔ)貼政策

發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐表明，針對(duì)性的食品補(bǔ)貼政策優(yōu)于壓低糧食價(jià)格或者普遍性的糧食補(bǔ)貼政策。由于經(jīng)濟(jì)資源的限制，發(fā)展中國(guó)家大范圍食物補(bǔ)貼政策適合針對(duì)某些特殊的群體，以增加其食物消費(fèi)，改善營(yíng)養(yǎng)不良。玉米是贊比亞國(guó)民2/3的能量來(lái)源，20世紀(jì)80年代一直保持政府統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷的壟斷性經(jīng)營(yíng)狀況，為了維持這種制度的安全，政府同時(shí)采取了生產(chǎn)者補(bǔ)貼和消費(fèi)者補(bǔ)貼政策，占財(cái)政支出的10%以上，為該國(guó)財(cái)政赤字的一半。[6]1970年斯里蘭卡一般性食物補(bǔ)貼高達(dá)國(guó)家財(cái)政支出的23%，逐步推行從一般性食物補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)樘厥馊后w的食物補(bǔ)貼政策后，大大節(jié)約了國(guó)家的財(cái)政支出，1984年這一比重下降到了4%。[3]

3 制度實(shí)施方面

3.1 保證兒童營(yíng)養(yǎng)政策的有效執(zhí)行

發(fā)展中國(guó)家應(yīng)在國(guó)家兒童營(yíng)養(yǎng)政策的支持下，采取一系列兒童營(yíng)養(yǎng)改善項(xiàng)目，建立一系列可持續(xù)的兒童營(yíng)養(yǎng)的制度，保障兒童營(yíng)養(yǎng)的權(quán)利，最終解決兒童營(yíng)養(yǎng)的突出問(wèn)題，使各項(xiàng)指標(biāo)達(dá)到預(yù)期水平。但現(xiàn)實(shí)情況是，發(fā)展中國(guó)家兒童營(yíng)養(yǎng)政策的制定和執(zhí)行都非常薄弱。不少國(guó)家缺乏明確的兒童營(yíng)養(yǎng)政策，有些國(guó)家形成了營(yíng)養(yǎng)政策，但政策設(shè)計(jì)有明顯缺點(diǎn)，也沒(méi)很好地執(zhí)行。主要缺點(diǎn)包括：政策目標(biāo)過(guò)于寬泛，沒(méi)有具體干預(yù)項(xiàng)目、目標(biāo)人群，責(zé)任主體不明確；沒(méi)有不同干預(yù)項(xiàng)目的成本效果分析，對(duì)籌資來(lái)源和實(shí)施策略沒(méi)有交代；缺乏與國(guó)家投入計(jì)劃和預(yù)算之間的聯(lián)系；缺乏與決策者或執(zhí)行者的政績(jī)相關(guān)聯(lián)的監(jiān)督和評(píng)估程序。

其原因包括執(zhí)行主體的賦權(quán)不足，部門職責(zé)不清、體制不順。例如，菲律賓1974年就頒布了491號(hào)總統(tǒng)令，啟動(dòng)了國(guó)家營(yíng)養(yǎng)改善行動(dòng)，但長(zhǎng)期以來(lái)，執(zhí)行不力，項(xiàng)目處于停滯狀態(tài)。其主要原因是舊總統(tǒng)令沒(méi)有變成新總統(tǒng)的行動(dòng)計(jì)劃，至今仍沒(méi)有改善兒童營(yíng)養(yǎng)不良的國(guó)家計(jì)劃和相關(guān)策，資源不足、制度缺位。[2]還有一個(gè)典型的案例是印度的ICDS項(xiàng)目。該項(xiàng)目本要設(shè)立一個(gè)正式的監(jiān)督執(zhí)行情況的國(guó)家級(jí)委員會(huì)，但是幾年過(guò)去了，項(xiàng)目仍在執(zhí)行而委員會(huì)仍沒(méi)成立。由于管理上不到位，設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)很大程度落空了，外界對(duì)其成本效果頗有質(zhì)疑。

比較特殊的案例是泰國(guó)，雖然不注重正式營(yíng)養(yǎng)政策，也沒(méi)有設(shè)立一個(gè)主管部門，而是將營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目落實(shí)到相關(guān)部門，并分別做預(yù)算和計(jì)劃，實(shí)施效果卻是非常好。與此相反，菲律賓1994年頒布了食鹽碘化的法律，但法律的執(zhí)行遇到困難，關(guān)鍵是對(duì)食鹽生產(chǎn)企業(yè)缺乏約束力，因此，到1998年碘化鹽只有14%，到2002年也只有25%，是東南亞最低的國(guó)家。[2]

2000年，聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)回顧了過(guò)去20年兒童營(yíng)養(yǎng)項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，得到一個(gè)重要結(jié)論：兒童營(yíng)養(yǎng)政策制定務(wù)必以國(guó)家承諾、經(jīng)濟(jì)和管理能力評(píng)估為基礎(chǔ)，策略務(wù)必關(guān)注執(zhí)行問(wèn)題。政策的實(shí)質(zhì)，不是其所描述和展示的內(nèi)容，而是所做到和執(zhí)行的結(jié)果。[2]

3.2 發(fā)揮母親在政策實(shí)施中的作用

母親對(duì)兒童營(yíng)養(yǎng)改善的作用至關(guān)重要，如果沒(méi)有母親的積極參與，任何兒童營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃都難以獲得持續(xù)改善的效果。研究表明，如果婦女沒(méi)有知識(shí)和時(shí)間的賦權(quán)，任何收入的增長(zhǎng)都不會(huì)獲得最大的兒童營(yíng)養(yǎng)收益。[7]南亞地區(qū)兒童營(yíng)養(yǎng)不良狀況嚴(yán)重，與該地區(qū)婦女社會(huì)地位低下、受教育程度低密切相關(guān)。同在印度，婦女地位和教育程度較高的卡拉拉邦的兒童營(yíng)養(yǎng)狀況要明顯好于條件類似的其他邦。

婦女對(duì)兒童營(yíng)養(yǎng)政策的重要性有兩方面原因：其一，因?yàn)闋I(yíng)養(yǎng)不良對(duì)兒童造成的最嚴(yán)重和最持久的影響發(fā)生在懷孕期和嬰兒期，而這時(shí)母親是最重要的營(yíng)養(yǎng)提供者；其二，因?yàn)閶D女的收入更多用于兒童營(yíng)養(yǎng)改善上，因此，婦女知識(shí)的增加、地位的提高或收入的增長(zhǎng)對(duì)消除兒童營(yíng)養(yǎng)不良有非常積極的意義。相反，如果不改變婦女狀況及其對(duì)兒童的撫養(yǎng)方式，單純減少收入貧困和改善食物供給，對(duì)兒童營(yíng)養(yǎng)改善的效果微乎其微?？上В壳按蠖鄶?shù)國(guó)家對(duì)此重視不夠，對(duì)收入和食品供給的投入比對(duì)母親營(yíng)養(yǎng)知識(shí)和撫育技能的投入要多得多。

綜上所述，發(fā)展中國(guó)家的兒童營(yíng)養(yǎng)政策的成功經(jīng)驗(yàn)在于，在兒童營(yíng)養(yǎng)政策的領(lǐng)導(dǎo)和組織方面，要有堅(jiān)定的政治承諾，并與其他公共政策緊密結(jié)合；在制度和機(jī)制設(shè)計(jì)方面，要保證可持續(xù)籌資、社區(qū)充分參與，并有針對(duì)母親和兒童的食品補(bǔ)貼政策；在政策實(shí)施上，要保證其有效執(zhí)行和母親在政策中的關(guān)鍵作用。我國(guó)在制定兒童營(yíng)養(yǎng)政策和兒童營(yíng)養(yǎng)干預(yù)項(xiàng)目時(shí)，要適當(dāng)提高統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)層次，與其他公共政策有機(jī)結(jié)合，并制定可持續(xù)的籌資機(jī)制，采取社區(qū)參與等多種形式充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性和母親在政策實(shí)施中的作用。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] Shekar M, Heaver R, Yi-Kyoung. Repositioning Nutrition as Central to Development: A Strategy for large-Scale Action[M]. Washington, DC : World Bank, 2006.

[2] Food and Agriculture Organization of the United Nations: The Double Burden of Malnutrition: Case Studies from Six Developing Countries[R].Rome, 2006.

[3] Gillespie S, McLachlan M, Shrimpton R. Combating Malnutrition:Time to Act[M]. Washington, DC : World Bank Publications, 2003.

[4] World Health Organazation.Childhood nutrition and progress in implementing the International Code of Marketing of Breast-milk Substitutes[R]. 2002.

[5] Food and Agriculture Organization of the United Nation. Community-based Food and Nutrition Programs: what makes them successful[R]. Rome, 2003.

[6] Leathers H, Foster P. The World Food Problem[M]. Boulder : Lynne Rienner Publications, 2000.

[7] Ray D. Nutritional trends in Developing Countries[M] // Encyclopaedia of Health and Nutrition:Vol.2 . New Delhi: SARUP & SONS, 2002.