全國(guó)重點(diǎn)聯(lián)系城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策實(shí)施概況

盧祖洵 章 娟 李永斌 秦 耕 王 斌 劉利群 周 巍 許 靜

1.華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院公共衛(wèi)生學(xué)院 湖北武漢 430030

為了及時(shí)跟蹤、總結(jié)全國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)聯(lián)系城市工作進(jìn)展，對(duì)重點(diǎn)聯(lián)系城市社區(qū)衛(wèi)生發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，受衛(wèi)生部婦社司委托，華中科技大學(xué)同濟(jì)醫(yī)學(xué)院在2007年基線調(diào)查的基礎(chǔ)上于2008年底對(duì)全國(guó)36個(gè)重點(diǎn)聯(lián)系城市(區(qū))進(jìn)行常規(guī)監(jiān)測(cè)，以了解社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策的實(shí)施情況，為進(jìn)一步完善各項(xiàng)政策和制度提供科學(xué)依據(jù)。

1 對(duì)象與方法

(1)研究對(duì)象：2007年啟動(dòng)的29個(gè)重點(diǎn)聯(lián)系城市(區(qū))及2008年新增的7個(gè)城市，共36個(gè)城市(區(qū))、193個(gè)轄區(qū)。

(2)研究?jī)?nèi)容：機(jī)構(gòu)建設(shè)、人、財(cái)、物，各項(xiàng)政策與措施的落實(shí)情況，服務(wù)提供的數(shù)量與質(zhì)量等。

(3)研究方法：由36個(gè)重點(diǎn)聯(lián)系城市(區(qū))的市、區(qū)衛(wèi)生局分別填寫重點(diǎn)聯(lián)系城市調(diào)查表和市轄區(qū)調(diào)查表，利用Epidata3.02錄入數(shù)據(jù)，使用SPSS15.0進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析。

2 結(jié)果與分析

對(duì)社區(qū)衛(wèi)生政策實(shí)施情況從市級(jí)和轄區(qū)兩個(gè)層面分別進(jìn)行調(diào)查，鑒于部分政策主要在轄區(qū)或機(jī)構(gòu)內(nèi)實(shí)施，所以重點(diǎn)聯(lián)系城市調(diào)查表和市轄區(qū)調(diào)查表中調(diào)查的政策有所差異。

2.1 市級(jí)社區(qū)衛(wèi)生政策實(shí)施情況

本次監(jiān)測(cè)在市級(jí)層面對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)政策與制度的實(shí)施情況進(jìn)行了調(diào)查。實(shí)施率較高的社區(qū)衛(wèi)生政策有“制定并實(shí)行社區(qū)公共衛(wèi)生考核補(bǔ)助辦法”(93.94%)、“制定社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目”(90.91%)、“建立并實(shí)施雙向轉(zhuǎn)診制度”(87.88%)；實(shí)施率較低的社區(qū)衛(wèi)生政策有“在衛(wèi)生行政部門下設(shè)社管中心”(42.42%)、“開展社區(qū)首診試點(diǎn)”(48.48%)，具體情況如表1所示。

表1 2008年重點(diǎn)聯(lián)系城市市級(jí)社區(qū)衛(wèi)生政策實(shí)施情況

2.2 轄區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策實(shí)施變化情況

與2007年基線調(diào)查數(shù)據(jù)相比，2008年常規(guī)監(jiān)測(cè)結(jié)果顯示全國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策與重要措施落實(shí)或?qū)嶒?yàn)的廣度或深度明顯加大。2008年實(shí)施率增長(zhǎng)幅度較大的社區(qū)衛(wèi)生政策有“建立并實(shí)施雙向轉(zhuǎn)診制度”、“制定社區(qū)基本用藥目錄”等。值得注意的是，某些社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策，如“實(shí)行醫(yī)藥分開或藥房托管試點(diǎn)”、“收支兩條線”、“藥品零差率/低差率銷售制度”等，實(shí)施率雖有所增長(zhǎng)，但仍處在較低水平(表2)。

表2 2007—2008年全國(guó)重點(diǎn)聯(lián)系城市轄區(qū)社區(qū)衛(wèi)生政策實(shí)施情況

2.3 東、中、西部城市轄區(qū)社區(qū)衛(wèi)生政策實(shí)施情況比較

將全國(guó)36個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)重點(diǎn)聯(lián)系城市分為東部、中部和西部3個(gè)區(qū)域，分別對(duì)其社區(qū)衛(wèi)生政策實(shí)施情況進(jìn)行對(duì)比分析，結(jié)果如表3所示。東、中、西部各城市政策落實(shí)程度差異大，尤其是體現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)公益性的政策，如“藥品零差率/低差率銷售制度”在部分城市完全未實(shí)施。統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)顯示，除“制定社區(qū)公共衛(wèi)生考核補(bǔ)助辦法”在各城市實(shí)施率普遍較高、“在衛(wèi)生行政部門下設(shè)社管中心”在各城市實(shí)施率普遍偏低，無太大差異外，其余各項(xiàng)政策在東、中、西部城市的實(shí)施情況存在顯著性差異?？傮w而言，東部城市各項(xiàng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策實(shí)施率高于中、西部城市。

3 討論

1997年《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于衛(wèi)生改革與發(fā)展的決定》、《關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的若干意見》、《關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見》及其配套文件的出臺(tái)，標(biāo)志著我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)宏觀政策的正式形成。[1]10多年來，國(guó)家相繼出臺(tái)了20多個(gè)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)有關(guān)的政策文件。這些政策對(duì)同時(shí)期我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的發(fā)展產(chǎn)生了重要的推動(dòng)作用，促進(jìn)了我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展。[2]本研究對(duì)我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)重點(diǎn)聯(lián)系城市的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)政策及措施落實(shí)情況進(jìn)行深入了解，以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為解決社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中存在的問題、制定我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策及發(fā)展策略提供依據(jù)。主要發(fā)現(xiàn)如下：

表3 2008年東、中、西部重點(diǎn)聯(lián)系城市轄區(qū)社區(qū)衛(wèi)生政策實(shí)施情況

3.1 內(nèi)涵建設(shè)逐漸成為重點(diǎn)聯(lián)系城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作的主體

自1996年社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作開展以來，經(jīng)過各級(jí)政府及相關(guān)部門的努力,從政策的制定到具體工作的實(shí)施,社區(qū)衛(wèi)生工作已全面展開，并且具有一定規(guī)模。而各重點(diǎn)聯(lián)系城市引領(lǐng)全國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展，在一些政策制定和落實(shí)方面進(jìn)行了積極的探索。

調(diào)查結(jié)果顯示，多數(shù)重點(diǎn)聯(lián)系城市均已制定社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)各項(xiàng)政策措施，包括組織、經(jīng)費(fèi)、人員培訓(xùn)、質(zhì)量考核、醫(yī)療保險(xiǎn)等方面。當(dāng)前，36個(gè)重點(diǎn)聯(lián)系城市(區(qū))中已制定社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)基本用藥目錄的轄區(qū)為119個(gè)，占61.98%；已實(shí)施藥品統(tǒng)一采購、集中配送制度的轄區(qū)有101個(gè)，占52.60%；已實(shí)施藥品零差率/低差率銷售制度的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心占44.70%，站為42.91%。而從29個(gè)首批重點(diǎn)聯(lián)系城市(區(qū))2008年與2007年各項(xiàng)主要社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策落實(shí)的對(duì)比情況看，各項(xiàng)政策的實(shí)施率均有不同程度的增長(zhǎng)。社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策試點(diǎn)范圍和實(shí)施力度明顯加大，表明內(nèi)涵建設(shè)逐漸成為重點(diǎn)聯(lián)系城市(區(qū))社區(qū)衛(wèi)生工作的主體。

3.2 不同地區(qū)政策落實(shí)程度差異大

研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)東、中、西部城市不同地區(qū)間社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)相關(guān)政策及措施落實(shí)程度存在差異，但總體發(fā)展態(tài)勢(shì)良好。東部城市各項(xiàng)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策實(shí)施率均高于中、西部，而中、西部城市則有很多相似之處。

具體而言，“制定實(shí)行社區(qū)公共衛(wèi)生考核補(bǔ)助辦法”、“在衛(wèi)生行政部門下設(shè)社管中心”在東、中、西部重點(diǎn)聯(lián)系城市實(shí)施率基本相同，其余政策東部實(shí)施率均高于中、西部。中、西部“制定社區(qū)基本用藥目錄”、“實(shí)行醫(yī)藥分開或藥房托管試點(diǎn)”、“制定社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目”、“建立并實(shí)施雙向轉(zhuǎn)診制度”、“降低居民醫(yī)保自付比例”、“收支兩條線”實(shí)施率基本相同；“降低醫(yī)?；鹌鸶毒€”、“納入醫(yī)保定點(diǎn)機(jī)構(gòu)”中部實(shí)施率要高于西部；而“實(shí)行藥品政府統(tǒng)一采購集中配送制度”、“藥品零差率/低差率銷售制度”則是西部實(shí)施率高于中部。

不同地區(qū)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策落實(shí)程度存在差異，究其原因，既有我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，衛(wèi)生資源配置不夠合理等客觀因素，也有一些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)不到位，重視不夠等主觀原因。[3]應(yīng)及時(shí)解決實(shí)踐工作中存在的問題，以保證社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)工作穩(wěn)步發(fā)展。

3.3 體現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)公益性的政策實(shí)施率偏低

藥品零差率/低差率、收支兩條線是體現(xiàn)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)公益性較強(qiáng)的兩項(xiàng)政策，但實(shí)施率不高，部分城市推進(jìn)難度大。目前，有34.60%的中心試行藥品零差率/低差率制度，有10個(gè)城市(36個(gè)城市中)完全未或基本未啟動(dòng)這項(xiàng)試點(diǎn)工作；有44.70%的中心試行收支兩條線，有11個(gè)城市(36個(gè)城市中)完全未或基本未啟動(dòng)這項(xiàng)試點(diǎn)工作。這反映出部分城市政府對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的支持力度還有所欠缺，直接影響到了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)綜合性、預(yù)防性服務(wù)功能的全面發(fā)揮，使社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的可持續(xù)發(fā)展受到制約。[4]

《國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見》指出，要“堅(jiān)持公益性質(zhì),完善社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)功能?！盵5]社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)提供公共衛(wèi)生服務(wù)和基本醫(yī)療服務(wù)，應(yīng)具有公益性質(zhì)，而不以營(yíng)利為目的。各級(jí)政府應(yīng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立穩(wěn)定的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)籌資和投入機(jī)制，加大對(duì)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的投入力度，以推動(dòng)我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的持續(xù)健康發(fā)展。

致謝

感謝各重點(diǎn)聯(lián)系城市按衛(wèi)生部要求收集并提供資料。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 李長(zhǎng)明, 姚建紅. 大力推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生體制改革,加快發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)[J]. 中華醫(yī)院管理雜志, 2003, 19(2): 65-69.

[2] 周指明, 巫云輝, 黃會(huì)堅(jiān), 等. 我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)政策分析[J]. 中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì), 2003, 22(8): 23-24.

[3] 周綠林, 鄒公明, 詹長(zhǎng)春. 我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生政策及分析[J]. 中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì), 2003, 22(10): 1-2.

[4] 尹文強(qiáng), 傅華, 安妮, 等. 我國(guó)社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)發(fā)展階段分析及可持續(xù)發(fā)展策略研究[J]. 中華醫(yī)院管理雜志, 2004, 20(3): 141-145.

[5] 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院. 國(guó)務(wù)院關(guān)于發(fā)展城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的指導(dǎo)意見[Z]. 2006.