首都北京的善治前景

王 雪 舒 琳

北京市委社會(huì)工委書記、市社會(huì)建設(shè)辦公室主任宋貴倫近來精神狀態(tài)不錯(cuò),比數(shù)月前第一次接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)多了些爽朗的笑容。

剛剛過去的十七屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào),以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革,加快推進(jìn)社會(huì)體制改革,使上層建筑更加適應(yīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)發(fā)展變化。

在此之前,中共中央總書記胡錦濤主持中央政治局進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)時(shí)也強(qiáng)調(diào),要深刻認(rèn)識(shí)正確處理人民內(nèi)部矛盾的重要性和緊迫性,著眼于最大限度激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造活力。

宋貴倫憑直覺感到,中央的要求為今后社會(huì)建設(shè)改革預(yù)留了很大的空間,“如何利用好這個(gè)空間就要看各級(jí)官員的膽識(shí)和智慧了”。

在十七屆五中全會(huì)召開前夕,中共中央編譯局副局長俞可平撰文說,“十二五”期間,中國政府將會(huì)實(shí)現(xiàn)善政、趨向善治。其中“善治”意指良好的治理,是政府與公民對(duì)社會(huì)的合作管理,而這些要依賴于社會(huì)組織。

行政化嚴(yán)重

從2007年底成立社工委至今,北京市社會(huì)建設(shè)改革已經(jīng)悄然進(jìn)入第三個(gè)年頭。

作為首都、國際化的大城市,北京市社會(huì)組織眾多,意味著社會(huì)組織建設(shè)要面對(duì)復(fù)雜而艱巨的任務(wù)。

舊體制已很難適應(yīng)新形勢的要求,而新的社會(huì)管理體制尚未建立。宋貴倫之前任北京市委宣傳部副部長、市社科聯(lián)黨組書記,對(duì)社會(huì)組織建設(shè)并無深入認(rèn)識(shí)。因此上任之初,宋貴倫立即感受到社會(huì)組織管理和服務(wù)亟待體制改革所帶來的壓力。

2007年底社工委成立之初只有二十幾個(gè)人,幾間辦公室,現(xiàn)在已經(jīng)發(fā)展到70多人。隊(duì)伍的壯大,也意味著任務(wù)越來越重。

“政、社分開,社會(huì)組織去行政化是改革的突破口?！苯?jīng)歷了3年磨練的宋貴倫一針見血地指出,社會(huì)的重建必須觸及體制核心,否則改革只是走過場而已。

去年,“北京市社會(huì)組織培育和管理課題組”負(fù)責(zé)人、北京行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部教授尹志剛對(duì)北京市西城區(qū)社會(huì)組織的調(diào)查發(fā)現(xiàn),社會(huì)組織行政化很嚴(yán)重。

調(diào)研結(jié)果顯示:社團(tuán)(共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)以及文聯(lián)等)和“民間非政府組織”正職的社會(huì)身份有較大差異。正職身份是處級(jí)以上干部的比例,社團(tuán)(61.7%)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于“民非”(26.3%)。這就意味著社團(tuán)的資源獲得主要依賴領(lǐng)導(dǎo)干部的行政身份及其帶來的社會(huì)資本。

尹志剛認(rèn)為,這種現(xiàn)象反映了我國政治體制改革的嚴(yán)重滯后。在黨政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人的終身制未被根本破除的制度背景下,離退休后,這一特殊群體中的部分成員繼續(xù)通過把持社會(huì)組織的領(lǐng)導(dǎo)地位,占有和享用主要由政府提供的資源。

“更為嚴(yán)重的是,或是由于安置這些人的需要,或是由于這些人的自我設(shè)計(jì),導(dǎo)致某些社會(huì)組織因人設(shè)事,沒有什么社會(huì)公益價(jià)值可言,也沒有任何公益服務(wù)可為?！币緞倢?duì)此表示擔(dān)憂。

同樣,“北京市社會(huì)組織培育和管理課題組”調(diào)查訪問時(shí),北京市西城區(qū)一些社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人也表達(dá)了類似的擔(dān)憂。

西城區(qū)圖書館管理協(xié)會(huì)會(huì)長郭斌以評(píng)估為例表示,現(xiàn)在評(píng)估是由政府來做,但實(shí)際上應(yīng)交給第三方。“也正是因?yàn)檎鼣堃磺?所以任何問題人們都來問責(zé)政府,這也是政府做了很多事情卻得不到老百姓認(rèn)可的原因。例如中國人愛在陽臺(tái)上曬被子,在美國這是影響社區(qū)美觀的行為,社區(qū)組織會(huì)出面告知當(dāng)事人到指定地點(diǎn)曬被子,而不是政府發(fā)出通告”。

一位不愿透露姓名的協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人透露,行政主管部門不但涉嫌權(quán)力越位,而且還當(dāng)起了協(xié)會(huì)資金的管家,“一些協(xié)會(huì)主體不被認(rèn)可,政府不直接撥款給協(xié)會(huì),而是撥給主管單位”。

“只聽樓梯響 不見人下來?！蔽鞒菂^(qū)醫(yī)學(xué)會(huì)會(huì)長程湘梅說,她感覺改革聲響較大的政府職能并未被壓縮。以“家庭護(hù)理員”培訓(xùn)為例,是以政府層層下達(dá)任務(wù)的方式進(jìn)行的,北京市衛(wèi)生局交給西城區(qū)衛(wèi)生局來展開培訓(xùn),一年下來,只培訓(xùn)1000多人,但患慢性病的患者有幾十萬,根本不夠用。

上任之初宋貴倫即意識(shí)到,去行政化實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自治才能達(dá)到善治,否則早晚會(huì)出問題。

但現(xiàn)實(shí)困境擺在宋貴倫面前。按照國家現(xiàn)行有關(guān)法規(guī)規(guī)定和政策要求,社會(huì)組織實(shí)行業(yè)務(wù)主管單位和社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)“雙重”管理體制,既要在民政部門進(jìn)行登記,又要有業(yè)務(wù)主管部門。

據(jù)統(tǒng)計(jì),北京有社會(huì)組織2.8萬家,其業(yè)務(wù)主管單位共計(jì)134家,幾乎所有的行政部門下面都有一個(gè)或者幾個(gè)社會(huì)組織。

“134家行政部門管理2.8萬家社會(huì)組織,管理自然很分散。由于社會(huì)組織長期依附于行政部門,它們也缺乏在市場經(jīng)濟(jì)條件下的競爭與鍛煉,因而往往能力較差?！彼钨F倫說。

在社工委成立以后,2.8萬家社會(huì)組織該如何改革發(fā)展成了重要問題。按照北京市委市政府要求,宋貴倫帶領(lǐng)其團(tuán)隊(duì)深入調(diào)研,探索破解之道。

經(jīng)過多次論證后,宋貴倫得出結(jié)論,社會(huì)組織的改革既不能冒進(jìn),也不能停滯不前,“改革還要觸及核心地帶,否則只能是形式主義”。

“社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),社會(huì)組織改革應(yīng)該首先向行政化開刀?！彼钨F倫認(rèn)為,從管理體制改革方向來看,應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)政、社分開,管辦分離。“政府抓管理、定政策、搞監(jiān)督,行政部門原則上不再直接做業(yè)務(wù)主管單位,而是進(jìn)行行業(yè)管理,實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物分開”。

循序漸進(jìn)

為了強(qiáng)化改革力度,在社工委成立一年后,北京市下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)組織改革與發(fā)展的意見》,去行政化改革的目標(biāo)確定為:構(gòu)建“樞紐型”社會(huì)組織工作體系,推進(jìn)政社分開、管辦分離,實(shí)行“分類管理、以社管社”的社會(huì)組織管理體制。

對(duì)此,宋貴倫向《中國新聞周刊》進(jìn)一步分析說,授權(quán)以人民團(tuán)體為骨干的大型聯(lián)合組織做龍頭,把同類別、同性質(zhì)的社會(huì)組織聯(lián)合起來,搞好日常管理和服務(wù),符合政社分開、管辦分離的原則,又與雙重組織管理的法律法規(guī)不相抵觸。

經(jīng)初步測算,北京有近30家樞紐型社會(huì)組織就可以實(shí)現(xiàn)全市85%的社會(huì)組織的覆蓋。這些樞紐型社會(huì)組織有幾種情況:

第一種屬于人民團(tuán)體,例如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等,去年首批確認(rèn)10個(gè),“這是帶有半官方性質(zhì)的,要保留。不能在具有優(yōu)良傳統(tǒng)的人民團(tuán)體之外另起爐灶、搞兩張皮,要鞏固和發(fā)展這些主陣地,這是政治方向問題。”宋貴倫說。

第二種是行業(yè)協(xié)會(huì)。宋貴倫表示,政府和市場的中介就是行業(yè)組織。北京市將把工業(yè)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合會(huì)、商業(yè)聯(lián)合會(huì)、建筑聯(lián)合會(huì)等行業(yè)協(xié)會(huì)打造成樞紐型社會(huì)組織。“這些行業(yè)協(xié)會(huì)要逐步淡化官方色彩。行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)不能讓行政部門干部兼任?！?/p>

第三種是民辦社會(huì)組織。這些組織從出生就不具有行政化色彩,對(duì)它們的支持主要是通過購買服務(wù)?！耙虼丝梢哉f,樞紐型社會(huì)組織既不是官方的,也不都是半官方的?，F(xiàn)在的工作思路是先掛鉤后脫鉤,先蓋房后搬遷”。

對(duì)于“先掛鉤后脫鉤”的改革模式,北京行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部教授尹志剛認(rèn)為,原有體制內(nèi)的人民團(tuán)體,如工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等帶有濃重的行政色彩,這類組織的發(fā)展方向不能再一味強(qiáng)化其行政化,更不能讓它們替代政府,甚至扮演“二政府”的尷尬角色。

尹志剛建議,政府要逐步弱化直至取消人民團(tuán)體類組織的行政等級(jí),通過黨和政府的項(xiàng)目委托機(jī)制,發(fā)揮其動(dòng)員同類組織的社會(huì)力量,去有效地發(fā)掘、整合本組織現(xiàn)有資源,進(jìn)而動(dòng)員其他可以參與和承接相關(guān)項(xiàng)目的組織資源,以淡化其行政色彩,減少組織和項(xiàng)目執(zhí)行成本。

“任何改革都不是一帆風(fēng)順,”宋貴倫坦承,一些強(qiáng)勢的行政部門確實(shí)不愿放棄下屬的社會(huì)組織,“只能先易后難,循序漸進(jìn)向前推”。

有限政府

相對(duì)于北京市的“政社”分離改革,從2002年起,上海市開始了要求一批政府官員不再擔(dān)任協(xié)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的改革,逐步實(shí)現(xiàn)了從“政府附屬”向“企業(yè)聯(lián)盟”轉(zhuǎn)變。

今年,上海又開始推動(dòng)企業(yè)協(xié)會(huì)與黨政機(jī)關(guān)人員、機(jī)構(gòu)、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)的“四分開”,向行政化進(jìn)一步開刀。

2004年,面對(duì)日益嚴(yán)重的人口老齡化問題,廣州開始試點(diǎn)社區(qū)養(yǎng)老社會(huì)化服務(wù)模式。

在地方試點(diǎn)“政社”分開之際,中央部門卻少有動(dòng)作。采訪中,一位不愿具名的人士表示了憂慮,“現(xiàn)在有這樣一種傾向,不是去行政化,而是強(qiáng)化。這種強(qiáng)化來自中央部門。比如司法部直管律師協(xié)會(huì)。從上到下建立黨委,就會(huì)造成黨政不分、政社不分?！?/p>

中國扶貧基金會(huì)去行政化的成功是罕見的案例。10年前,中國扶貧基金會(huì)主動(dòng)向業(yè)務(wù)主管部門——國務(wù)院扶貧辦提出取消行政級(jí)別。

中國扶貧基金會(huì)執(zhí)行副會(huì)長何道峰向《中國新聞周刊》表示,在取消行政級(jí)別前,受行政級(jí)別等因素影響,基金會(huì)無法自由引進(jìn)人才,政策和執(zhí)行等都要受業(yè)務(wù)主管部門的管制。“中國扶貧基金會(huì)每年募集的善款數(shù)額,從10年前的一兩千萬,上升到現(xiàn)在的6個(gè)億?！?/p>

不過也有人擔(dān)憂,社會(huì)組織去行政化后將會(huì)“一無所有”。郭斌就說,有些社會(huì)組織怕脫鉤,因?yàn)橐坏┟撱^了,就難以生存,畢竟現(xiàn)在社會(huì)組織所擁有的都是過去單位給的。

同樣,西城區(qū)統(tǒng)計(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長、區(qū)統(tǒng)計(jì)局副局長文奎也表示,當(dāng)初成立學(xué)會(huì)的目的是為了把統(tǒng)計(jì)局力所不能及的事交給學(xué)會(huì)做,還是有為行政服務(wù)的意思。學(xué)會(huì)也在借助統(tǒng)計(jì)局的名,“如果是完全獨(dú)立的社會(huì)組織,影響力和號(hào)召力必定就會(huì)弱一些”。

西城區(qū)統(tǒng)計(jì)學(xué)會(huì)秘書長李潤魚也坦承,因?yàn)榻y(tǒng)計(jì)局不能收培訓(xùn)和代理的費(fèi)用,而學(xué)會(huì)能收?！叭绻麤]有這些培訓(xùn)或代理等,而且不是圍繞統(tǒng)計(jì)局的中心工作來運(yùn)轉(zhuǎn),也不是由局長來兼任會(huì)長,學(xué)會(huì)是否還能有現(xiàn)在的‘威力?”

顯然何道峰并不贊同,他認(rèn)為政府不要過多管理社會(huì)組織,應(yīng)讓其自生自滅。而在專家看來,建設(shè)“有限政府”乃大勢所趨,政府被壓縮的職能以及提供的公共服務(wù),應(yīng)改由社會(huì)組織來提供?！?/p>