小產(chǎn)權(quán),大權(quán)利

楊正蓮

最重要的，是要賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。

尊嚴(yán)生活可期，而征途漫漫。如何保障公民的財產(chǎn)權(quán)，乃是其中第一要義。

3月5日深夜，距溫家寶總理重申“尊嚴(yán)”的十幾個小時之后，一位自稱一直關(guān)注“兩會”的居住在北京太玉園小區(qū)的網(wǎng)友，在沒有發(fā)現(xiàn)他所期望的關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的提案時，忍不住在某論壇上表達(dá)他的擔(dān)憂：“幾年來，關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的口水仗太多了，可是我們這些業(yè)主的實際問題仍然沒有解決。我們的教育、保險、就業(yè)等依然面臨著被扼殺的命運?！?/p>

這位網(wǎng)友所擔(dān)憂的小產(chǎn)權(quán)房，是指在農(nóng)村集體所有土地上建設(shè)的房屋。這些房屋由于建造在農(nóng)村集體土地上，所以沒有(其實質(zhì)為不應(yīng))向當(dāng)?shù)卣U納土地出讓金，其產(chǎn)權(quán)證由鄉(xiāng)政府或村委會頒發(fā)。由于沒有具備縣級以上房管部門所頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，這些房屋被稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。

小產(chǎn)權(quán)房權(quán)利之爭

這位網(wǎng)友不知道，其實本次兩會，有一位政協(xié)委員的提案，其內(nèi)容正是小產(chǎn)權(quán)房問題。

“這幾年一直喊(禁止小產(chǎn)權(quán)房)，每一次不但沒有禁止，反而愈演愈烈?！?0lO年3月7日，全國政協(xié)委員、民進(jìn)中央常委、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明提交了《關(guān)于妥善解決小產(chǎn)權(quán)房問題的建議》。他在這天下午進(jìn)會場前告訴《中國新聞周刊》：“我也認(rèn)為不要拖下去了，要盡快明確解決辦法?！?/p>

按照《憲法》規(guī)定，農(nóng)村的集體土地，屬農(nóng)村集體所有?！靶‘a(chǎn)權(quán)房”由于建造在農(nóng)村集體土地上，作為農(nóng)村集體的合法財產(chǎn)，應(yīng)該具有一般意義上的公民房屋財產(chǎn)和土地財產(chǎn)權(quán)利。但現(xiàn)行的《土地管理法》卻將農(nóng)民對集體土地的這一重要權(quán)利付之闕如。不僅如此，由于與城市政府的利益相違，雖然現(xiàn)實中小產(chǎn)權(quán)房比比皆是，但把小產(chǎn)權(quán)房界定為“非法”的聲音一直強(qiáng)勁。國務(wù)院在1999年曾經(jīng)發(fā)文規(guī)定，農(nóng)民住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅。同時要求有關(guān)部門，“不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證”。

而無論是出售還是居住在小產(chǎn)權(quán)房中的公民，也無不擔(dān)心，這一財產(chǎn)是否會永遠(yuǎn)處于“非法”狀態(tài)，以及何時會因為與現(xiàn)行法規(guī)相抵觸而被拆除。

上述網(wǎng)友在發(fā)帖時的顧慮，也是他所居住的小產(chǎn)權(quán)房太玉園小區(qū)所有業(yè)主的擔(dān)心。

太玉園小區(qū)，位于北京市郊區(qū)的張家灣鎮(zhèn)張家灣村，是北京市乃至中國最大的小產(chǎn)權(quán)房小區(qū)之一。總建筑規(guī)模超過200萬平方米，由歐式洋房、中式板樓以及別墅組合而成。

2001年之前，張家灣的村民主要以農(nóng)業(yè)種植為主。但他們很快發(fā)現(xiàn)，在北京迅速擴(kuò)大的城市化過程中，蓋樓房的收益顯然更劃算。一個“新農(nóng)村改造計劃”就此誕生：開發(fā)商出錢，村里出地，村民以正房一平米頂一平、廂房一平米頂半平的條件住進(jìn)了樓房，多余的房子則對外銷售，收益由全體村民參與分享。由于出售小產(chǎn)權(quán)房所帶來的收益，張家灣村的村民享受上了難得的福利：村民可以從村里領(lǐng)工資。村集體決定，該村51歲以下的村民，每人每年可獲得1800元的糧食補(bǔ)助金；51歲以上的村民，則每年享有3600元的養(yǎng)老金。盡管這些福利不夠理想，但村民出售房產(chǎn)、城市人買房之后，為這些新居戶服務(wù)業(yè)帶來了村民不少的收益。因此村民們覺得，這一賣房子的主意，比種地收益顯然要劃算得多。

雖然張家灣村自發(fā)建起來的這些樓房，屬于不被官方承認(rèn)的“小產(chǎn)權(quán)房”，但北京越漲越高的房價，顯然為小產(chǎn)權(quán)的“繁榮”提供了合理性。

太玉園很快成為體量龐大的小產(chǎn)權(quán)房小區(qū)，并以周邊大產(chǎn)權(quán)房一半價格的優(yōu)勢熱賣。

在張家灣村鉚著勁兒蓋樓房的這些年，全國范圍內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量也在不斷攀升。非官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，中國目前小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)面積達(dá)印多億平米，相當(dāng)于中國房地產(chǎn)業(yè)近10年來的開發(fā)總量。其中，北京市“小產(chǎn)權(quán)房”約占全市商品房總量的20％～40％，深圳市這一比重更高，要占到50％～70％。

此時，小產(chǎn)權(quán)房的存留就已經(jīng)不單是業(yè)主的利益所系。而關(guān)系到一大批具體的公民權(quán)益和權(quán)利界定問題。太玉園越建越大的這幾年，國務(wù)院則三令五申，禁止在集體土地上建商品房。

2007年，北京、濟(jì)南等一些地區(qū)，強(qiáng)行拆除了一些小產(chǎn)權(quán)房。曾經(jīng)實施“小產(chǎn)權(quán)房”辦證試點工作的河北省石家莊市，迫于壓力而暫停辦證試點。

在一輪緊似一輪的清查風(fēng)暴中，太玉園幸存了下來，其平均單價也由當(dāng)初的2000多元，漲到現(xiàn)在的近5000元，而且二手房交易活躍。

農(nóng)地如何流轉(zhuǎn)入市?

2010年3月5日，國土資源部部長徐紹史列席全國人大寧夏代表團(tuán)的審議會議時，曾就小產(chǎn)權(quán)房表態(tài)：“很快就會進(jìn)行系統(tǒng)清理?！彼f，“按照現(xiàn)在考慮，大概一年左右會有調(diào)查結(jié)果，然后按照小產(chǎn)權(quán)房的不同情況來設(shè)定政策。”

徐的此番表態(tài)絕非偶然。國土資源部內(nèi)一位了解詳情的學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，近年來，全國的建設(shè)用地增幅很大，而且有很多沒有經(jīng)過“上面”審批的“違法”用地，小產(chǎn)權(quán)房就是其中很大的一塊。

今年1月29日的全國國土資源工作會閉幕式上，徐紹史也透露，今年國土資源工作將面臨五大硬仗，其中，與住建部聯(lián)手全面清理小產(chǎn)權(quán)房將成為重中之重。

在那次全國國土資源工作會議召開前不久，國土部與住建部曾奔赴部分一線城市小產(chǎn)權(quán)房問題比較嚴(yán)重的區(qū)域做了初步調(diào)研。兩部委調(diào)研后認(rèn)為，所有在建及在售小產(chǎn)權(quán)房必須全部停建和停售。將以地方為主體組織摸底，對小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)狀進(jìn)行普查；責(zé)成領(lǐng)導(dǎo)小組研究小產(chǎn)權(quán)房問題，拿出相關(guān)處理意見和辦法。

徐紹史所說的“系統(tǒng)的清理”，顯然沒有那么簡單。前述國土資源部學(xué)者告訴《中國新聞周刊》，部里的確比較重視這個問題，但目前還沒有看到實質(zhì)性的工作安排，清查也只是解決問題的前提，“所謂的百人下基層調(diào)研，也只能看到一些面上的東西，不可能很細(xì)致，最多也是提供一些政策依據(jù)，而不能最終解決問題”。

全國政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明卻認(rèn)為，現(xiàn)在小產(chǎn)權(quán)房牽涉的面已經(jīng)很大很廣，若處理不好就會激化一些矛盾：“最好是要妥善處理，我個人認(rèn)為要分類處理?！彼嬖V《中國新聞周刊》，占用耕地的可以全部拆除，而在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的要給予承認(rèn)，“只要不影響市容和總體規(guī)劃，為什么不可以在鄉(xiāng)村里面出現(xiàn)商品房?小產(chǎn)權(quán)房還可以緩解房地產(chǎn)市場的過高價格”。

蔡繼明關(guān)于“耕地上蓋房非法、集體建設(shè)用地上蓋房合法”的這一思路，在許多層面被廣泛承認(rèn)。顯然，在小產(chǎn)權(quán)如何界定的同時，如何通過土地流轉(zhuǎn)，使得農(nóng)民參與收益分享已然非常緊迫。2008年舉行的十七屆三中全會，提出了“農(nóng)村集體建設(shè)用地可有條件進(jìn)入市場”的觀點。而相關(guān)試點，則在2005年就開始持續(xù)推進(jìn)。

中央政府層面最先為“農(nóng)地入市”定調(diào)的，是國務(wù)院2004年提出的“農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”。當(dāng)年的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》認(rèn)為，在符合規(guī)劃的前提下。村莊、集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)中的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以“依法流轉(zhuǎn)”。

“農(nóng)地入市”的切入點，則始自2005年開始的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點”。其基本邏輯是，“為農(nóng)民集中興建住房，將農(nóng)民遷出后留下的農(nóng)民住宅拆除，并進(jìn)行復(fù)耕，使之轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)用地，與建新地塊占用的農(nóng)用地進(jìn)行等量置換。”以重慶為例，具體做法是拿出原農(nóng)村宅基地的20％左右，集中興建新型農(nóng)村社區(qū)，騰出的80％左右復(fù)墾為耕地，然后通過城市購買置換為城市建設(shè)用地指標(biāo)，進(jìn)而通過市場拍賣。在浙江和成都，則由政府直接整理農(nóng)村宅基地復(fù)墾土地，重新獲得建設(shè)用地指標(biāo)，然后再將城市周邊的耕地開發(fā)為城市建設(shè)用地。

但這些改革中的關(guān)鍵制度設(shè)計中，仍然保留了政府定價、并只有通過政府之手才能入市交易的設(shè)計。這種增加地方政府的土地儲備、農(nóng)民并不能成為獨立自由交易主體的制度設(shè)計，很難突破一些地方政府再次從中牟利的格局。這點備受學(xué)者的詬病。

蔡繼明在此次提案中指出，政府的職責(zé)是規(guī)劃，“得弄清楚，政府是在做所有制規(guī)定還是用途管制?！彼诮邮堋吨袊侣勚芸凡稍L時表示，最重要的，是要賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，實行國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價”。