選舉法有望實(shí)現(xiàn)“三平等”

申欣旺

《憲法》將選舉權(quán)和被選舉權(quán)列為公民基本權(quán)利的首位，它是公民參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的必要前提和有效途徑。25年來(lái)，蔡定劍和同仁們不懈推動(dòng)《選舉法》逐步完善，他希望中國(guó)人能夠享有“人人平等”的選舉尊嚴(yán)。

3月8日上午，選舉法修正案草案如期提交十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議審議。本次《選舉法》修改，最核心的內(nèi)容是廢棄所謂“四分之一條款”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表。修法的總體思路非常明確：體現(xiàn)人人平等、地區(qū)平等、民族平等。

三天之前，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中提出，“要發(fā)展社會(huì)主義民主，切實(shí)保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，特別是選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”。此番表述被解讀成選舉法修正案草案的通過(guò)前奏。

“選舉制度的變遷反映了三十年來(lái)民主的發(fā)展?！敝袊?guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍教授如此評(píng)價(jià)。這話(huà)并非信口說(shuō)來(lái)，蔡定劍親歷、參與推動(dòng)中國(guó)選舉制度發(fā)展，經(jīng)歷了“暗流涌動(dòng)”“起起伏伏”的四分之一世紀(jì)。

1986年，蔡定劍進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)研究室，開(kāi)始接觸選舉并從此“身陷其中”。25年后，他被公認(rèn)為是該領(lǐng)域最權(quán)威的專(zhuān)家之一。2003年，他以一本《中國(guó)選舉狀況的報(bào)告》告別人大機(jī)關(guān)和他人羨慕的副局級(jí)身份，開(kāi)始了離開(kāi)官場(chǎng)的教學(xué)、研究生涯。

3月4日，蔡定劍和《中國(guó)新聞周刊》記者暢談《選舉法》修改，話(huà)題涵蓋三十年來(lái)中國(guó)選舉制度與民主進(jìn)程的得失。

民主在試錯(cuò)中前進(jìn)

蔡定劍希望修改后的《選舉法》能夠給中國(guó)公民帶來(lái)更多“能夠?qū)崿F(xiàn)的平等”。將近60年的艱難實(shí)踐后，“城鄉(xiāng)公民相同比例選舉人大代表”寫(xiě)進(jìn)草案，在他看來(lái)具有“政治上的象征意義”，意味著“農(nóng)民在這個(gè)國(guó)家有地位、有同等的話(huà)語(yǔ)權(quán)”。

是否擁有平等的選舉權(quán)通常被視為民主實(shí)現(xiàn)程度的基本指標(biāo)，對(duì)選舉權(quán)進(jìn)行具體規(guī)范的《選舉法》，其地位之高，在蔡定劍看來(lái)，“與人大組織法一道，是重建人民代表大會(huì)制度的基礎(chǔ)”，而后者則是我國(guó)的根本政治制度。

但《選舉法》與選舉權(quán)并非只是這樣抽象的政治符號(hào)，蔡定劍更愿意用活生生的例子來(lái)描述這部法律的具體意義。比如它是海淀區(qū)人大代表吳青被推選為北京市人大代表候選人的法律依據(jù)，它是深圳高級(jí)技工學(xué)校校長(zhǎng)王亮被選為深圳福田區(qū)人大代表的權(quán)利基石。

1989年，身為北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)教師的吳青因出色履行區(qū)人大代表職責(zé)，被海淀區(qū)人大代表以“十人聯(lián)名”推舉的方式，當(dāng)選為北京市人大代表。

王亮的當(dāng)選有著不一樣的經(jīng)歷，但殊途同歸。

2001年4月，王亮所在的學(xué)校員工決定參加深圳福田區(qū)第四屆人大代表選舉時(shí)，卻發(fā)現(xiàn)學(xué)校錯(cuò)過(guò)了選民登記，并因此失去了提名候選人的時(shí)機(jī)。在這種背景下，王亮自我推薦為候選人，也就是媒體所稱(chēng)的“獨(dú)立候選人”，并通過(guò)選民“另選他人”的方式，獲高票擊敗兩名正式候選人而當(dāng)選為人大代表。

像吳青、王亮等人的當(dāng)選，并非某些官員的指派或者恩賜，實(shí)為選舉法有“各政黨、各人民團(tuán)體，可以聯(lián)合或者單獨(dú)推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人”的明確規(guī)定。

蔡定劍認(rèn)為，1979年以來(lái)的歷次選舉法修改，彰顯了民主的進(jìn)步。

1979年《選舉法》的重新制定直接推動(dòng)了公眾對(duì)于民主實(shí)現(xiàn)途徑的探索，“1980年11月，北京市海淀區(qū)直選區(qū)人大代表，北京大學(xué)要選兩名人大代表，其中一名是學(xué)生。經(jīng)初步提名醞釀后，18名學(xué)生被提名確定為初步候選人。當(dāng)時(shí)，競(jìng)選的大字報(bào)、辯論會(huì)、演講、座談會(huì)盛極一時(shí)，候選人經(jīng)常在餐廳、教室、廣場(chǎng)進(jìn)行辯論、回答提問(wèn)、發(fā)表演說(shuō)。一系列競(jìng)選后，一名國(guó)政系研究生以登記選民57％的得票率當(dāng)選?！?/p>

在全國(guó)范圍內(nèi)，湖南師院、浙江大學(xué)等也出現(xiàn)不同程度的競(jìng)選。但此后，全國(guó)縣級(jí)直選總結(jié)報(bào)告指出，須堅(jiān)決反對(duì)“極少數(shù)人利用選舉人大代表的機(jī)會(huì)，搞所謂競(jìng)選”。

“1982年選舉法把‘用各種形式宣傳代表候選人改為只能‘在選民小組會(huì)上介紹所推薦的代表候選人，限制競(jìng)選?！辈潭▌貞洠斑@個(gè)微小的改動(dòng)對(duì)競(jìng)選形式進(jìn)行了規(guī)范，民主實(shí)現(xiàn)的形式實(shí)際上被控制了?！?/p>

此次修正案草案中規(guī)定，“選舉委員會(huì)根據(jù)選民或者代表候選人的要求，應(yīng)當(dāng)組織代表候選人與選民見(jiàn)面，介紹本人的情況，回答選民的問(wèn)題”，實(shí)際上是對(duì)1982年的修正，使候選人能夠更大范圍地與選民交流，宣傳自己。

“這表明我們的民主政治在進(jìn)步，很多東西在慢慢地回歸?！辈潭▌υu(píng)價(jià)說(shuō)。

1986年，蔡定劍進(jìn)人全國(guó)人大常委會(huì)研究室工作，正逢新一輪的選舉法修改。

“這次修改有—個(gè)特殊的背景，一方面經(jīng)過(guò)幾年的改革開(kāi)放，社會(huì)上有力量要求進(jìn)一步開(kāi)放，并進(jìn)行政治體制改革，另一方面也開(kāi)始了對(duì)資產(chǎn)階級(jí)自由化的批評(píng)。當(dāng)時(shí)中央整體精神是發(fā)揚(yáng)民主，中央書(shū)記處還專(zhuān)門(mén)轉(zhuǎn)發(fā)全國(guó)人大機(jī)關(guān)黨組《關(guān)于縣級(jí)以下人民代表大會(huì)換屆選舉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，時(shí)任全國(guó)人大副委員長(zhǎng)王漢斌還專(zhuān)門(mén)就縣鄉(xiāng)兩級(jí)選舉發(fā)表《依法辦事，尊重選民行使民主權(quán)利》的講話(huà)?！?/p>

蔡本人亦參與到具體的選舉工作中去，“1986年天津選舉的時(shí)候，我全程在場(chǎng)，當(dāng)時(shí)李瑞環(huán)同志是天津市長(zhǎng)，他提名的副市長(zhǎng)落選，而代表推選的副市長(zhǎng)則選上了?！?/p>

后來(lái)為很多人稱(chēng)頌的朱镕基市長(zhǎng)選舉演說(shuō)就發(fā)生在這個(gè)背景下。1988年4月24日，朱镕基應(yīng)上海市普陀區(qū)人大代表的要求，作了整整110分鐘的演說(shuō)，贏得30多次掌聲，當(dāng)選為上海市第七任市長(zhǎng)。

隨后形勢(shì)逆轉(zhuǎn)，民主選舉步人低潮。蔡定劍客觀(guān)評(píng)價(jià)說(shuō)，“當(dāng)時(shí)的反復(fù)，為后來(lái)的《選舉法》修改甚至推動(dòng)民主的發(fā)展積累了經(jīng)驗(yàn)。”

制度在實(shí)踐中完善

蔡定劍介紹說(shuō)，《選舉法》的很多制度是在實(shí)踐中完善的。比如，1979年《選舉法》曾對(duì)直接選舉和間接選舉中確定正式代表候選人規(guī)定了預(yù)選的方式：“如所提候選人名額過(guò)多，可進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)較多數(shù)選民(或代表)的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單。”

1986年的修法中刪去了這個(gè)條文。當(dāng)時(shí)的背景是“考慮到在一些地方選民集中起來(lái)比較困難，搞預(yù)選會(huì)增加選舉的工作量，所以就刪除了預(yù)選的規(guī)定”。

“預(yù)選是為多個(gè)候選人的出現(xiàn)所設(shè)計(jì)的一個(gè)制度，因?yàn)檫x民十人以上就可以提名，導(dǎo)致實(shí)踐中規(guī)定只有兩個(gè)正式候選人，但進(jìn)入候選人名單的有數(shù)十人，這就需要—個(gè)預(yù)選程序來(lái)確立正式的候選人?！辈潭▌φJ(rèn)為，“預(yù)選本身是—個(gè)不錯(cuò)的制度，但很多地方省去了這個(gè)環(huán)節(jié)，直接從數(shù)十人中選出代表，因此受到詬病?！?/p>

刪去預(yù)選之后，選舉法規(guī)定由選民小組(或全體代表)反復(fù)醞釀、討論、協(xié)商，根據(jù)較多數(shù)選民(或代表)的意見(jiàn)，確定正式代表候選人名單。

問(wèn)題隨之而來(lái)，“選民提名的候選人往往在‘協(xié)商的過(guò)程中‘被協(xié)商掉了，暗箱操作現(xiàn)象嚴(yán)重?！?/p>

經(jīng)過(guò)反復(fù)實(shí)踐，預(yù)選制度在1995年的

修訂中又被恢復(fù)。1995年《選舉法》明確規(guī)定在間接選舉中，如果所提候選人的人數(shù)超過(guò)法定的最高差額比例，“進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)預(yù)選時(shí)得票多少的順序，按照本級(jí)人民代表大會(huì)的選舉辦法根據(jù)本法確定的具體差額比例，確定正式代表候選人名單，進(jìn)行投票選舉?！?/p>

另外，在對(duì)代表的監(jiān)督、罷免和補(bǔ)選等方面，隨著實(shí)踐的發(fā)展和認(rèn)識(shí)的提高，制度也在不斷完善。

1979年《選舉法》對(duì)代表的監(jiān)督、罷免和補(bǔ)選做了基本的規(guī)定。1982年《選舉法》則增加了對(duì)代表資格終止情況下補(bǔ)選的規(guī)定：地方各級(jí)人大代表“在任期內(nèi)調(diào)離或者遷出本行政區(qū)域的，其代表資格自行終止，缺額另行補(bǔ)選?！?986年選舉法對(duì)代表罷免和補(bǔ)選的具體程序作了進(jìn)一步規(guī)定：罷免代表和補(bǔ)選代表的“程序和方式，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定?！?/p>

此后，1995年、2004年的修改做了更為細(xì)致的規(guī)定。比如2004年《選舉法》修改將罷免縣級(jí)人大代表的選民聯(lián)名數(shù)提高到了50人，“對(duì)于縣級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對(duì)于鄉(xiāng)級(jí)的人民代表大會(huì)代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級(jí)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)書(shū)面提出罷免要求。”

人人得享尊嚴(yán)的選舉夢(mèng)想

盡管進(jìn)步可喜，但回溯過(guò)去三十年的實(shí)踐，蔡定劍認(rèn)為，“中國(guó)的選舉制度發(fā)展應(yīng)有更大的期許?！彼睦碛墒?，“公民的權(quán)利意識(shí)增加了，主體意識(shí)也越發(fā)多元化，需要對(duì)此作出制度安排，才能更多地實(shí)現(xiàn)公民的政治權(quán)利，使公民享有應(yīng)有的尊嚴(yán)?！?/p>

蔡定劍反復(fù)強(qiáng)調(diào)未來(lái)選舉制度發(fā)展需要推進(jìn)擴(kuò)大直選范圍、解決非戶(hù)籍人口的選舉、推動(dòng)競(jìng)爭(zhēng)性選舉、選舉程序更加民主、對(duì)賄選進(jìn)行界定、選舉委員會(huì)保持中立等六大改革。

對(duì)于擴(kuò)大直選范圍而言，蔡定劍強(qiáng)調(diào)，“作為重建人大制度的基礎(chǔ)，1979年選舉法三大重要成果之一就是直選的推進(jìn)，從之前鄉(xiāng)一級(jí)的直選推進(jìn)到縣鄉(xiāng)兩級(jí)直選。現(xiàn)在應(yīng)該向更高的層級(jí)推進(jìn)?！?/p>

關(guān)于非戶(hù)籍人口的選舉問(wèn)題，蔡定劍曾專(zhuān)門(mén)在東莞虎門(mén)鎮(zhèn)調(diào)研?！爱?dāng)?shù)氐姆菓?hù)籍常住人口是10萬(wàn)，戶(hù)籍人口只有5萬(wàn)，比例達(dá)到了2:1，選舉權(quán)的問(wèn)題在當(dāng)?shù)睾車(chē)?yán)重。”

“他們的選舉權(quán)問(wèn)題變得緊迫，比如在東莞，當(dāng)?shù)厝艘词抢习?，要么是主管、?huì)計(jì)之類(lèi)，外地人大多是打工。東莞人就是資方，外地人就是勞方，在這樣情況下，政府很難嚴(yán)格監(jiān)督工廠(chǎng)，執(zhí)行《勞動(dòng)法》。如果人大代表中有打工的農(nóng)民工在里面，他們的權(quán)利就會(huì)維護(hù)得好一些，情況也就有所不同了?！?/p>

蔡認(rèn)為，“中國(guó)社會(huì)的發(fā)展迫切地需要解決常住非戶(hù)籍人口的選舉權(quán)?！彼岢鼋ㄗh，只有采用以居住地為選舉所在地，才能根本上解決農(nóng)民的話(huà)語(yǔ)權(quán)和政治參與權(quán)問(wèn)題，才能更好、更直接地反映選民的聲音，有效地解決選民跟代表的脫節(jié)問(wèn)題。但遺憾的是，此次選舉法修正案沒(méi)有涉及這個(gè)問(wèn)題。

對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性選舉，蔡定劍認(rèn)為，此次把“可以”設(shè)立秘密投票站改成“應(yīng)當(dāng)”，是個(gè)進(jìn)步，但還需繼續(xù)改進(jìn)。“2004年增加了預(yù)選，但沒(méi)有體現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性選舉。此次修改，應(yīng)該考慮增加選舉競(jìng)爭(zhēng)性的原則和程序?！?/p>

再比如選舉程序上，蔡定劍提出“要更加民主化，公開(kāi)化，透明化”。對(duì)于王亮采用的自薦選舉這種模式，蔡定劍建議立法者認(rèn)真考慮，“原先的組織推薦，缺少?lài)?yán)格的選舉程序?，F(xiàn)在人大代表可以自我推薦，此次修法應(yīng)該考慮這種模式?！?/p>