新論

期待土地修法早日完成

近兩年來,有關(guān)部門一直在醞釀修訂《土地管理法》,并且,各方都一致認識到,此次修訂的關(guān)鍵是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度安排。如果這樣的政策變成法律,農(nóng)民的合法權(quán)益就可以得到較為有效的保障

10月28日,十一屆全國人大常委會第十七次會議通過了全國人大財政經(jīng)濟委員會關(guān)于第十一屆全國人大第三次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告。其中對于代表提出的制定集體土地房屋拆遷法、國有土地上房屋征收法的議案回復(fù)稱,正在制定《國有土地上房屋征收與補償條例》,集體土地征收中房屋拆遷立法問題將在《土地管理法》修改中做統(tǒng)籌考慮。對于那些土地、房屋被強制拆遷的城市居民、被政府安排集中居住的鄉(xiāng)村居民來說,是一個安慰。

過去十幾年來,房地產(chǎn)市場日趨繁榮,日益成為地方經(jīng)濟和財政的支柱。隨之,城市拆遷、農(nóng)地征收,就在全國各地大規(guī)模展開。在此過程中,少數(shù)地方政府與商業(yè)力量合謀,濫用權(quán)力,以低廉價格拆遷城市居民房屋、征收農(nóng)村土地。而民眾的權(quán)利意識已經(jīng)覺醒,對于不合理的做法,他們經(jīng)常依照法律維護自己的權(quán)益。結(jié)果雙方爆發(fā)沖突,有些時候,沖突是以非常慘烈的方式進行的。

種種現(xiàn)實推動國務(wù)院法制辦采取立法行動,在學(xué)界的支持下,準備廢除原有的《城市房屋拆遷管理條例》,制定《國有土地上房屋征收與補償條例》。春節(jié)前,該條例完成了向公眾征求意見的程序。

地方政府為獲取土地,更多地轉(zhuǎn)向在郊區(qū)征用農(nóng)民的房屋和土地。因此,大量糾紛發(fā)生在城市郊區(qū),而嚴格說來,這種活動不在《城市房屋拆遷管理條例》所調(diào)整的范圍內(nèi)。

另一方面,一場撤村并鎮(zhèn)、集中居住的運動,正在全國二十多個省市的鄉(xiāng)村轟轟烈烈地進行。最為著名的案例是重慶的土地換戶籍計劃。另外一個著名的案例發(fā)生在山東諸城,該市取消了行政村編制,1249個村合并為208個農(nóng)村社區(qū)。

這些拆村、并村活動的名目繁多,有城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造、小城鎮(zhèn)化等,其實質(zhì)卻是一致的:獲得農(nóng)民宅基地所占用的土地。各地政府的基本做法是將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾,用增加的耕地,換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文對這種趨勢深感憂慮,他指出,和平時期大規(guī)模的村莊撤并運動“古今中外,史無前例”。

在這種情況下,《國有土地上房屋征收與補償條例》固然需要加快制定,而《土地管理法》的修訂似乎更為緊要。因為,這個法律比《國有土地上房屋征收與補償條例》調(diào)整的范圍更廣泛,覆蓋了農(nóng)村集體土地,而目前大量的官民土地糾紛,都是因為政府征收農(nóng)民的土地、房屋引發(fā)的。

實際上,近兩年來,有關(guān)部門一直在醞釀修訂《土地管理法》,并且,各方都一致認識到,此次修訂的關(guān)鍵是農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)制度安排。國土資源部官員曾經(jīng)表示,從2001年就研究、關(guān)注集體建設(shè)用地入市的問題。而中共十七屆三中全會的公報已經(jīng)明確提出,改革現(xiàn)有征地制度,集體經(jīng)營性建設(shè)用地可進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍外的非公益性建設(shè)項目,農(nóng)民可參與開發(fā)經(jīng)營。如果這樣的政策變成法律,農(nóng)民的合法權(quán)益就可以得到較為有效的保障,征地糾紛就不會以目前這種十分頻繁而慘烈的方式發(fā)生。

從農(nóng)民個人直接擁有土地所有權(quán),到農(nóng)民個人土地所有權(quán)、土地使用權(quán)被收回,再到把土地使用權(quán)還給農(nóng)民,這不是一樣簡單的回歸。土地制度改革的目標,一是土地產(chǎn)權(quán)要努力并盡可能清晰到農(nóng)民個人,二是農(nóng)民以土地產(chǎn)權(quán)收益換取農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級。

長期以來,中國的土地制度一直劃分為城市土地和農(nóng)村集體土地二元結(jié)構(gòu)。集體土地要入市交易,必須經(jīng)過征地程序,在變?yōu)閲型恋刂蠓侥軐崿F(xiàn)。在征地過程中,農(nóng)民只能獲取有限補償,農(nóng)地成為國有土地后上市交易的豐厚收益,與農(nóng)村集體無緣。

中央決策層在2008年就已經(jīng)承認,未來應(yīng)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場,并提出同地同價同權(quán)。中共十七屆三中全會對于集體土地產(chǎn)權(quán)的論述,被認為是打破土地二元結(jié)構(gòu)的里程碑。

讓人欣慰的是,現(xiàn)在各方的信息表明,中央已經(jīng)將國有土地與集體土地拆遷立法問題齊頭并進地考慮,并將此事提上議事日程。只有更大限度地保持民眾的利益不被侵犯,從根本上杜絕拆遷悲劇的發(fā)生,社會才能和諧地發(fā)展,經(jīng)濟增長的正當性才能得到保障?！?/p>