村民自治前傳

申欣旺 舒 琳

備受關(guān)注的《中華人民共和國村民委員會組織法》修改在2010年10月末落下帷幕,此次修改有別于舊版的最大一點是,確立了中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織“領(lǐng)導(dǎo)和支持村民委員會行使職權(quán)”的法律地位。輿論熱議并困惑的是,基層黨的領(lǐng)導(dǎo)與村民自治如何相處。

其實,村民委員會是“自治”還是接受“領(lǐng)導(dǎo)”這一看似簡單的選擇題,在四分之一世紀之前的中國立法的十年進程中,一度引發(fā)上至中央高層、下到基層官員的巨大爭議。最后由于彭真等人的堅持并運用政治智慧才得以解決。

“民主意識需要通過自治來鍛煉”

上世紀80年代初,當(dāng)廣西一些農(nóng)民決定選出他們信得過的負責(zé)人時,他們并沒有意識到自己已經(jīng)開啟了一個歷史性的變革,盡管他們的創(chuàng)舉并未獲得像安徽鳳陽分產(chǎn)到戶的農(nóng)民們那樣廣為人知的知名度。

“1953年制定居委會組織條例,解決城市基層群眾自治的問題,這是彭真通知主持的,但是農(nóng)村怎么搞?總是看不清路數(shù)。到后來成立人民公社,還是找不出民主形式來,長期困惑著我們?！?1月17日下午,在人民大會堂南翼陳設(shè)樸素的辦公室里,原全國人大常委會法工委副主任張春生向《中國新聞周刊》記者談起村民自治的發(fā)端。

這位從1979年就進入全國人大常委會工作的老立法工作者,鋪平自己寫滿所需要回答要點的便簽紙說道,這種困惑到了十一屆三中全會之后,則出現(xiàn)了新困難?！叭腥珪?人民公社解體了,村里搞了聯(lián)產(chǎn)承包。出現(xiàn)的一個問題是,村里的公共事務(wù)、公益事業(yè)誰來管?原來有生產(chǎn)隊管著,比如村辦小學(xué)、鰥寡孤獨、封山護林、五保戶,一搞包產(chǎn)到戶誰來管這些事情?”

最早是廣西的宜山和羅城兩個縣,在沒有得到當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)的情況下,村里德高望重的長者、原有的村干部再加上一些關(guān)心集體生活的村民們,帶頭創(chuàng)建了村民委員會這樣的組織。當(dāng)然,最初的時候名稱各種各樣,在張春生的記憶中,有叫村民組織委員會的,也有叫“村管會”的。

名稱不一,職責(zé)卻差不多,廣泛而細致。諸如禁止賭博、防范偷盜、維修農(nóng)田水利設(shè)施都是這個機構(gòu)需要過問的職責(zé),當(dāng)然也包括調(diào)解鄰里糾紛,照顧孤寡老人五保戶,甚至修繕村里的學(xué)校以及路橋都由他們牽頭進行。

一個典型的特點是,這些職責(zé)僅限于管理村里事務(wù),并不執(zhí)行后來需要參與的諸如集體土地的分配和計劃生育這類專屬于政府的事務(wù)。

當(dāng)廣西關(guān)于村委會情況的匯報送到北京時,這個做法引起了時任全國人大常委會副委員長彭真的極大關(guān)注,他稱贊村委會是實現(xiàn)基層民主的好手段。

按照彭真的想法,在農(nóng)村基層建立自治組織非常必要。在今年早些時候的一次聊天中,彭真之子傅洋向《中國新聞周刊》談起,彭真對基層選舉和這種民主形式的關(guān)心可追溯到他在抗日年代晉察冀邊區(qū)的經(jīng)歷。在1941年的一份報告中,彭真解釋了為什么要進行地方選舉以及怎樣選舉,并且建議建立“區(qū)村代表會”來監(jiān)督選出來的干部。在彭真看來,選舉不僅與黨的統(tǒng)治相協(xié)調(diào),它也是在統(tǒng)治尚未鞏固的地方加強黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的有力手段。

彭真立即指示全國人大常委會和民政部派遣人員到廣西查看進展?fàn)顩r。張春生成為這項工作的親歷者。“我當(dāng)時在法工委研究室,帶了一個工作組去了宜州、羅城兩個縣,在那里住了十幾天,看了十幾個村委會,基本上一個模式,有的是德高望重的人主持,有的是黨組織主持,選村的自治組織。確確實實搞得很不錯,五保戶的贍養(yǎng)問題解決了,村辦小學(xué)修好了,封山林的亂砍伐制止住了?！?/p>

張春生敏感地意識到,這個做法意義不一般,“這是老百姓自己選舉,不是上邊指定的。有的村委會還建立起自己的鄉(xiāng)規(guī)民約,定下來大家都要遵守?！?/p>

讓張記憶深刻的還包括,這些選出來的負責(zé)人并不領(lǐng)取工資,只是在特殊的情況下領(lǐng)取少量補助,但口子開得很小。

在張春生實地調(diào)查的時候,彭真正在緊張地組織憲法修改工作。彭真認為社會主義民主的實現(xiàn)需要兩個相對應(yīng)的渠道:于領(lǐng)導(dǎo)者而言,對民主的尊重需加強人民代表大會;對群眾而言,民主意識需要通過自治來鍛煉。少了這一點,就缺了基礎(chǔ)。在基層,八億農(nóng)民要靠村委會實行自治。

在彭真的大力推動下,由村民自己選舉村委會這種自治組織的做法被寫入憲法。

隨后的一份中央通知也指示要建立村委會,實行村民選舉,積極搞好本村的公益事業(yè)并協(xié)助當(dāng)?shù)卣_展工作。在這份通知的鼓勵下,天津、北京、內(nèi)蒙古、山西、黑龍江、浙江和寧夏等六個省級單位率先制訂了關(guān)于村委會職責(zé)、組成和選舉的條文。

“村民委員會是八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班”

從1983年開始,民政部著手起草《村委會組織條例》,搞了很多調(diào)查研究,上述六個省級單位起草的條文作為參考被引入。

盡管此前寫入憲法并未遭到過多指責(zé),當(dāng)民政部1987年向全國人大提交第13次修改的草案時,反對村民自治的聲音始料不及地大了起來。

在春季召開的全國人大常委會上,有些委員仍舊認為通過一個正式的法律為時尚早。也有人提出中國農(nóng)民“缺乏管理自己的民主意識”,還有些人則擔(dān)心法案未闡明(甚至未提及)黨支部同村委會的關(guān)系。

爭議很多,但焦點更多集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府跟村民自治組織到底是什么關(guān)系?的確,條文上寫著指導(dǎo)關(guān)系,卻遭到大多數(shù)人的反對。張春生說,出席會議的多數(shù)人員認為,如果是指導(dǎo)關(guān)系,那下面可以不聽鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的,工作沒法干。

贊成改為“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系的很多,包括各級行政官員,盡管他們中的部分人不能避免地被認為在工作中缺乏協(xié)商,方法簡單粗暴。實際上,在中央高層,亦有人支持“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。而支持“指導(dǎo)”關(guān)系的,僅包括一些法律專家,民主意識比較強的知識分子,以及地方人大的官員,他們在行政事務(wù)中較少有發(fā)言權(quán)。

反對聲音之激烈,從常委會內(nèi)部的分歧可以看出。在常委會審議的時候,甚至有部分副委員長也不能認同。據(jù)說一位副委員長提出,鄉(xiāng)政府和村委會的關(guān)系應(yīng)該是“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系。這種情況下,彭真提出由法工委改回去。

但在黨內(nèi)有很高地位的法學(xué)家張友漁給彭真寫信,說改為“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系違反憲法,要求堅決貫徹憲法原則。不久之后,據(jù)說是一天晚上10點多,彭真把負責(zé)法工委工作的王漢斌等人請到他家,要求再改回去。

反對指導(dǎo)關(guān)系的尤以地方官員為甚。張春生說,許多人認為不緊緊控制住村委會,不掌握直接發(fā)布命令的能力,村干部就會傾向于忽視國家利益和鄉(xiāng)里的指示。換句話說,被選出的村委會成員傾向于聽下面的而不是上級的指示,從而可能妨礙稅收、糧食征購和計劃生育政策的執(zhí)行,降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)威。

持反對意見者甚至建議村委會完全變成國家機構(gòu)。他們設(shè)想,這個機構(gòu)直接對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé),因為被任命的領(lǐng)導(dǎo)也比村民選舉出來的村干部更易接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指令。

作為折中的意見,有人提出由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往村里派遣代表,村公所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府派出機構(gòu)存在,這樣既有人代表政府,亦能維護村民自治。但這種意見隨即遭到了反對,一個明顯的弊端是,村里并不富裕,兩套班子成本太高,工作起來也容易扯皮。

爭論仍在持續(xù)。張春生認為,在那個時候,彭真和彭沖私下非常清楚,按照憲法只能是指導(dǎo)關(guān)系。

關(guān)鍵時候,彭真出席了常委會審議法律時的聯(lián)組會議。這次會議正好是張春生負責(zé)記錄。彭講到,我國封建社會歷史很長,缺少民主傳統(tǒng),建國以后,相當(dāng)一段時間也忽視了民主建設(shè)?，F(xiàn)在是自上而下的東西太多,自下而上的東西太少。現(xiàn)在搞起一個村民自治組織來,讓群眾民主決定自治范圍內(nèi)的事,這是一個重要方面,而且比事事由政府來管要管得好。

這次會議上,彭真也對中國農(nóng)民“缺乏管理自己的民主意識”的觀點做了回應(yīng)。經(jīng)歷了早年的革命,建國后事無巨細的工作,文革中殘酷的迫害,如今已近80歲的老人頗為動情地說道,民主意識、民主習(xí)慣是在實踐中養(yǎng)成的,不是靠書本講的。村里的事提出來了,哪個先辦、哪個后辦,就讓他們?nèi)ビ懻?最后按多數(shù)人的意見去決定,這才能養(yǎng)成民主習(xí)慣。

彭真甚至提出,村民委員會是八億農(nóng)民的民主訓(xùn)練班。出席的人員被彭真這番飽含感情的話打動了,有些人甚至表示很開竅。在接下來的常委會上,多數(shù)人贊成提交全國人民代表大會審議。

“監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,唯一的辦法就是推行村民自治”

但更嚴重的爭論在隨后的大會審議時表現(xiàn)出來。和當(dāng)時的思想解放相關(guān),官員和代表們已經(jīng)習(xí)慣提出不同意見而不擔(dān)心遭到打壓。出席者近三千人之眾,反對“指導(dǎo)”關(guān)系的聲音很強烈。

以至于彭真不得不在48小時內(nèi)發(fā)表三次講話以爭取支持。作為委員長,彭真既要維護民主氛圍,又要達到說服的目的。他的講話充滿了對革命年代黨與群眾親密關(guān)系的懷念,同時亦認為如果自治被耽擱將會產(chǎn)生更大的問題。

在彭真看來,自上而下的監(jiān)督是不夠的?！罢l來監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部呢?我們嗎?不,即使一天48小時也不夠?！迸碚鏀嘌?唯一的辦法就是推行村民自治,使得中國農(nóng)民群眾可以自己選舉和監(jiān)督村干部。他希望開動這個民主培訓(xùn)班。

這期間,在大會堂河北廳一次有地方代表團負責(zé)人參加的會議上,副委員長彭沖主持會議,彭真參加會議,請與會者充分表達意見。其實,在早些時候大會審議時,彭沖自己的態(tài)度很明確,他說我們不能把村委會當(dāng)成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一條腿。這個話太直接了,很多人聽了不能認同,也有人認為彭沖捅了一個簍子。

1987年的這次會議是彭真作為委員長任期的最后一次大會,假如這次會議不能通過,他的任上就沒有機會了。但作為一位實事求是胸懷開闊的老黨員,他最后的表態(tài)卻是,不要勉強表決。

彭真提出的辦法是,大會不表決,再多溝通審議。由大會做一個授權(quán)決定,授權(quán)常委會表決,這個充滿智慧的提議最后得到認同,因為在一個小規(guī)模的常委會上進行討論,更容易溝通與說服。

八個月后,一部細致規(guī)范村民自治的《村委會組織法》在經(jīng)歷了長久的辯論之后獲得通過。傅洋說,彭真一輩子考慮的就是如何實現(xiàn)人民民主,他所做的就是讓憲法中“一切權(quán)力屬于人民”能落到實處,這部法律正是他理念的一部分。

張春生對此表示認同,“我當(dāng)時在旁邊做記錄有個感慨,他的民主思想是很真誠的,不是喊一個口號,而是真心實意支持人民當(dāng)家作主,他在設(shè)鄉(xiāng)政府的時候就有個原則,兩句話,一是鄉(xiāng)長能管得住全鄉(xiāng)的事,二是全鄉(xiāng)的群眾能夠管得住鄉(xiāng)長。”

彭真曾說,他在任上有一個遺憾,沒有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的組織法搞出來。退休后,將近90高齡的老人約了民政部、公安部和全國人大常委會法工委的負責(zé)人到家中對他們說,你們能不能調(diào)查研究,搞一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法。

“這實際上是擴大民主的想法。當(dāng)鄉(xiāng)村人民能夠管好他們的村莊后,他們就可以進而管好鄉(xiāng)然后是縣里的事了?！?/p>

“因為我們鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織法寫在地方政府組織法里,就那么幾句話,他想把它單拿出來,在我們國家逐步擴大民主,但是這個愿望一直沒有實現(xiàn)?！闭f到這里,年近70歲的張春生嘆了口氣,瞇起了雙眼,似有無限往事涌上心頭?！?/p>