控煙許諾,中國食言?

陳俊宇

吳飛習慣性走向過道的盡頭,那里有窗戶,通風效果良好。

他點上一支煙,是他常抽的“小熊貓”,10元一包。

五年前,經(jīng)全國人大批準的世界衛(wèi)生組織《煙草控制框架公約》(以下簡稱《控煙公約》)在中國正式生效。該公約要求:締約方在履約5年后要實現(xiàn)所有室內(nèi)工作場所、室內(nèi)公共場所、公共交通工具100%禁煙。至明年1月9日,中國政府須向世界提交自己的控煙“成績單”。

但控煙人士并不看好這份答卷。專家的判斷是:“基本上不成功,進展甚微?！?/p>

吳飛對“控煙”并不了解。他只是中國煙民中的一分子。據(jù)國家衛(wèi)生部今年5月公布的數(shù)據(jù)顯示:我國煙民數(shù)量已達3.5億,成年人中“被動”煙民則多達5.56億,是全球煙草消耗的第一大國。

煙草利益沖動

吳飛是某IT公司的程序員,三年前畢業(yè)來京?！罢夜ぷ鲿r壓力太大,就學會了抽煙?！闭劶俺闊?他冒出一句網(wǎng)絡流行語,“哥抽的不是煙,是寂寞?！?/p>

他知道抽煙并不是好事?！澳阏f,我們這些煙民為中國煙草業(yè)做出了多大的貢獻啊!”他調(diào)侃道。

煙民的增加,帶動著卷煙產(chǎn)量的上漲。《中國煙草行業(yè)分析報告》顯示:2010 年上半年,我國累計生產(chǎn)卷煙12333.81 億支,同比增長3.63%。 按我國3.5億煙民計算,半年內(nèi)每人消費約176盒,平均每天消費約20支香煙。

“這說明,我們的控煙效果非常不好?！蔽迥甑目責煵┺淖寳罟ㄉ罡惺艽臁Ｉ頌橹袊膊☆A防控制中心副主任,她始終活躍在控煙一線,可以說是中國控煙力量的領軍人物之一。

“用堂·吉訶德來形容我是不貼切的,不只是我一個人在同煙草作戰(zhàn)。”楊功煥糾正了此前媒體報道的提法,“我只是一名公共衛(wèi)生專家。”

就在公共衛(wèi)生人士為控煙四處呼吁之時,國家煙草專賣局和煙草企業(yè)卻在忙著如何讓“卷煙上水平”,并設定了卷煙品牌“532”發(fā)展規(guī)劃和銷售收入“461”的目標:即要爭取用5年或更長一段的時間,著力培育兩個年產(chǎn)量500萬箱、3個300萬箱、5個200萬箱定位清晰、風格特色突出的重點骨干品牌,努力形成12個銷售收入超過400億元的品牌。

湖南省長沙市寧鄉(xiāng)縣煙草公司的魏君(化名)向《中國新聞周刊》透露,針對總局的“煙草上水平”,該煙草公司也設定了具體的建設目標:有穩(wěn)定持續(xù)的貨源,有堅實的銷售網(wǎng)絡,有良好的配送設施,有品牌服務盛譽。

作為當?shù)氐募{稅大戶, 這個縣級煙草公司在2009年共實現(xiàn)利潤1.8億元,上繳各種地方稅金1.1億元,占據(jù)當年寧鄉(xiāng)縣財政收入的17.6%。

近年來,中國煙草經(jīng)濟一直處于快速發(fā)展的狀態(tài),從2003年起,煙草行業(yè)稅利基本保持兩位數(shù)增長。2009年,中國煙草行業(yè)實現(xiàn)工商稅利5131.13億元,同比增加559.26億元,占當年全國財政收入的6%。

不吸煙的魏君對控煙了解甚少,在公司也沒怎么聽到?！盁煵菘偩置磕晗掳l(fā)的卷煙銷售量都在不斷提高,普通員工忙著完成任務,哪有心思理控煙呢,”他說。

國際控煙人士普遍認為,調(diào)高煙草稅是行之有效的控煙措施。可是,增加煙草稅的辦法在中國卻不太靈驗。

2009年,中國在批發(fā)環(huán)節(jié)加征了5%的從價稅。同時,將甲乙兩類卷煙產(chǎn)品的煙草稅也分別上調(diào)了9%和6%。

但煙草稅的調(diào)高并沒有相應帶來香煙價格的上漲。今年10月,美國加州大學伯克利分校的衛(wèi)生經(jīng)濟學博士胡德偉,公布了一份對中國六座城市的煙草調(diào)查報告。該報告表明:去年調(diào)高煙草稅的做法,增加了財政收入,卻沒有帶來煙草消費量的下降。

楊功煥這樣分析其中的緣由:國家煙草專賣局“耍了個花招”,把原來劃分甲乙類香煙的標準也進行了上調(diào),從50元分界線上浮至70元,這樣反而將許多甲類煙降級成了乙類煙,漲價的范圍非常有限。

作為世界衛(wèi)生組織的專家顧問,胡德偉教授曾做過測算,如果每包卷煙增加1元錢的從量稅,則中國的吸煙者將減少1370萬,挽救340萬人的生命。

但吳飛這樣的煙民并不這樣想?！爸袊鵁煵萜放颇敲炊?總會有適合自己經(jīng)濟能力的香煙。”

煙草公益面具

為了提高煙草銷售,煙草企業(yè)使出了渾身解數(shù)。中國控制吸煙協(xié)會的所超告訴《中國新聞周刊》,“煙草企業(yè)非常注意研究法律法規(guī)的漏洞。”

我國現(xiàn)行《廣告法》僅僅限制“廣播、電影、電視、報紙、雜志,影劇院、等候室、會議室、運動場”五類媒體和四類場所出現(xiàn)煙草品牌廣告。

但這并沒有影響煙草公司的名號在大眾媒體上出現(xiàn)。比如,著名的鳳凰衛(wèi)視就幾乎成了香煙臺,“芙蓉王”“大紅鷹”“紅河”等諸多煙草商幾乎冠名了所有著名的電視節(jié)目。

此外,《廣告法》及《國家煙草廣告管理暫行辦法》也并未全面禁止煙草廣告,互聯(lián)網(wǎng)、室外場所等并未涉及。同時,我國立法也不禁止煙草品牌的延伸和品牌共享,并允許煙草企業(yè)樹立形象。

除此之外,煙草企業(yè)還向公益領域開拓市場。根據(jù)中國控制吸煙協(xié)會調(diào)查統(tǒng)計顯示,僅2009年9月到12月,就有52家煙草企業(yè)捐贈公益及文體活動79起,覆蓋15個省份的40個市縣。11月10日,距離中國履約期限僅兩個月,國家煙草專賣局還在為中國婦女發(fā)展基金會設立金葉基金,同時捐款1000萬元,用于支持“母親水窖”及“母親健康快車”兩個公益項目。

積極促進控煙的人士指出,這些公益活動雖然有益于社會,但煙草行業(yè)利潤的加入,卻容易使人對煙草業(yè)產(chǎn)生好感,變相地宣傳了煙草公司。

魏君對此有不同的看法。他說,希望人們看到,這是煙草行業(yè)的積極轉(zhuǎn)型,是向更良好更健康的方向努力。

但中國控制吸煙協(xié)會曾就此問題做過調(diào)查,結(jié)果顯示:80%的被調(diào)查者認為,煙草企業(yè)捐贈公益活動是其營銷手段;近70%的受訪者認為這將為煙草企業(yè)樹立良好形象;67%的人對煙草企業(yè)的做法表示反感;另有18%的被調(diào)查者表示,會選擇參與公益活動的煙草企業(yè)品牌;甚至有7%的受訪者表示會因此產(chǎn)生對煙草企業(yè)的好感并開始嘗試吸煙。

當然,這些慈善活動也明顯違反了《控煙公約》第13條“締約方應廣泛禁止所有的煙草廣告、促銷和贊助”的規(guī)定。

此類行為,遭到了控煙人士的強烈抗議。11月18日,中國控煙協(xié)會官方網(wǎng)站上發(fā)布《致廣大網(wǎng)友的一封信》,一再呼吁社會大眾拒絕煙草行業(yè)“借公益捐贈之名,行煙草促銷之實”的變相宣傳行為。

不僅如此,控煙人士也緊追煙企的步伐。

2008年11月,經(jīng)過控煙協(xié)會積極呼吁,最終促使民政部和“中華慈善獎”評委會將中國煙草總公司在內(nèi)的6家煙草企業(yè)從獲獎者名單中刪除,并取消了煙草企業(yè)的評獎資格。

2009年7月,幾位致力于控煙的公共衛(wèi)生專家,向媒體公開了一封38位專家致上海世博局聯(lián)名信,指出上海世博局接受上海煙草(集團)公司對中國館的2億元捐贈的做法,嚴重違反了《控煙公約》的有關條款,違背我國政府對我國公民和世界做出的莊嚴承諾。經(jīng)過多次會面交涉,上海世博局退回煙草企業(yè)對中國館的2億元捐贈。據(jù)報道,這是中國館自啟動定向捐贈以來金額最大的一筆捐款。

2009年10月,在控煙協(xié)會的努力下,第十一屆全運會組委會退還了收到的所有來自煙草企業(yè)的捐款,并明確表示不再接受煙草企業(yè)的捐款。

尷尬的控煙現(xiàn)狀

最近這些天,吳飛的咽炎犯了,咳嗽的頻率比以前多,“都是抽煙落下的毛病?！彼?5歲,煙齡三年。煙民身份在他看來,“沒什么特殊,就是一種生活習慣?！?/p>

要改變這個習慣并不容易。吳飛也想過戒煙,理由是二手煙對家人和孩子不好。

有資料表明,我國每年死于吸煙相關疾病者近120萬,約占全部死亡人數(shù)的12%,超過因艾滋病、肺結(jié)核、交通事故以及自殺死亡人數(shù)的總和。

楊功煥曾在1996年、2002年以及2010年三次負責全國吸煙流行病調(diào)查,她對吸煙引發(fā)的疾病格外清楚,“我們要做的就是告訴大家抽煙為什么不好。”

本以為隨著公眾對控煙的危害了解程度加深,控煙的進展會越來越快。但楊功煥沒想到,五年之后,控煙與反控煙卻越來越處于膠著狀態(tài)。她認為,2008年是中國控煙形勢逆轉(zhuǎn)的分水嶺。

2008年以前,國家煙草總局隸屬于國家發(fā)改委,而國務院的控煙履約協(xié)調(diào)機制是由工業(yè)和信息化部(簡稱工信部)牽頭。但在2008年的中國部委大調(diào)整中,工信部成為煙草專賣總局的主管部門,由消費品司直接管理。同時,煙草總局負責人也成為工信部黨組成員,如此一來,管理煙草生產(chǎn)、銷售的煙草專賣總局成為了《控煙公約》履約機制的實際負責單位。

讓煙草總局負責控煙,在控煙專家看來,無異于“與虎謀皮”。煙草專賣局與煙草公司實行一套班子、兩塊牌子,政企合一,必然無法實現(xiàn)既售煙、又控煙的雙重功能。

煙草企業(yè)對這一說法不以為然?！盁煵菪袠I(yè)已經(jīng)成為各地財政收入的絕對支撐。在這種大背景下,煙草行業(yè)的特殊性決定了它政企合一的特殊性?！蔽壕f。

事實上,煙草致病的經(jīng)濟成本可能將完全會抵消煙草利稅收益。北京大學中國經(jīng)濟研究中心教授李玲曾以2005年的數(shù)據(jù)算過一筆賬:當年有140萬人因吸煙導致死亡,吸煙導致疾病的直接成本和間接成本總和為2275.48億至2870.71億元之間,占2005年總GDP的1.15%至1.57%,而2005年煙草工商稅收合計約為2000多億元。

為了拿出實實在在的證據(jù),楊功煥正帶領國家疾控中心,準確測試吸煙帶來的健康危害;同時和經(jīng)濟學家聯(lián)手,測算煙草的經(jīng)濟效益與社會損失。

另一方面,中國政府承諾,在批準實施《控煙公約》3年后,即2009年1月9日,全面實施公約第11條的規(guī)定:健康警示標簽要大而清晰,占據(jù)主要可見部分50%或以上,至少是30%,不能簡單標注吸煙有害健康,而要告訴消費者吸煙可能導致肺癌等嚴重疾病。此外,推薦使用效果更顯著的圖片警示。

然而,走進中國的煙草專賣店會發(fā)現(xiàn),幾乎所有的煙草包裝都以精美圖畫為主,沒有煙草所致疾病的介紹,對30%的警示標簽,也只是簡單地畫了一條細細的線。

吳飛在網(wǎng)上看過國外煙草包裝,“被熏黑的肺,滿是膿包的爛腳丫,讓人覺得很惡心。”相比之下,他覺得中國的煙盒警示標志,“警示作用比較弱,不會起到很大的觸動。”

魏君并不這樣看?！盁煵莨疽恢痹谂?在煙盒明顯處標明:吸煙有害健康,盡早戒煙有益健康;也經(jīng)常向零售商推薦含焦油量低,對身體損傷小的卷煙品牌?！彼f。

當然,他也承認,“低焦”只是個誘人的幌子。國際醫(yī)療組織的試驗表明,焦油含量的高低對人身體的危害是沒有什么差別的,雖然大多數(shù)普通煙民對此并不了解。

2008年11 月,在南非德班舉行的《公約》第三次締約方會議上,當被質(zhì)疑煙盒上的警示圖案時,中國代表團的回答是:中國煙盒上的名山大川是歷史文化的積淀,放上難看的圖片是“對廣大公眾的污辱和不尊重”,因此“盡管從法律上、健康上中國不反對,但從民族感情和文化基礎上有保留意見”。這個發(fā)言之后,中國被與會的200名全球NGO代表授予“臟煙灰缸”獎,“頒獎詞”是:“寧要漂亮煙盒,不要公民健康”。

兩年后,這種狀況沒有任何好轉(zhuǎn)。

本月15日至20 日,《控煙公約》締約方第四屆會議在烏拉圭舉行,探討《公約》第9和第10條涉及“煙草制品成分管制和煙草制品披露的規(guī)定方面”的實施準則。這一準則的目的在于減少煙草制品的吸引力。

據(jù)與會的新探健康發(fā)展研究中心常務副主任吳宜群透露,由于中國政府代表團“過分糾纏具體細節(jié)”,一度讓會議陷入僵局。雖然沒有蟬聯(lián),中國仍連續(xù)四天遭遇“臟煙灰缸”獎提名。

遺憾的是,作為中國控煙人士領軍人物的楊功煥,卻無緣參加此次會議?！肮ば挪恳呀?jīng)不需要我這樣的專家了?！彼f,“2008年以后我就沒有參加過框架公約會議了?！?/p>

健康與權利之爭

T6的火鍋店生意很火爆,來晚還需排隊。這是吳飛去過為數(shù)不多的“無煙餐廳”,坐落在北京海淀區(qū)五道口附近。

T6的無煙區(qū)已經(jīng)占到80%,吸煙區(qū)域逐年縮小。陳經(jīng)理說,“我們是自愿響應政策?！彼嬖V《中國新聞周刊》:也常會遭遇顧客的“不樂意”,但也只能好心勸說?！拔覀兊米鹬仡櫩?再說政府也沒有明文規(guī)定?！彪m然積極參與控煙,但他對中國加入《控煙公約》一事并不知情。

T6推行無煙區(qū),不過兩年時間。那時剛好是2008年,北京承諾創(chuàng)辦“無煙奧運”,一份《北京市公共場所禁止吸煙的若干規(guī)定(送審稿)》將餐廳納入禁煙范圍之內(nèi)。

據(jù)統(tǒng)計,全國已有包括上海、廣州、杭州在內(nèi)的156個地級以上城市頒布了類似北京的控煙法規(guī)。

當然不是所有人都贊同。

新浪微博一名叫“醬里個醬”的網(wǎng)友就表達了對禁煙措施的不滿,“支持抽煙者恒抽之,抗議當局過分限制個人抽煙自由”。

“醬里個醬”的言論引來爭議,有網(wǎng)友問,“那被動吸煙的就活該嗎?”

從廣告公司辭職創(chuàng)業(yè)的杜博,做起了社區(qū)電子商務,他已戒煙一年多,現(xiàn)在他很在意保養(yǎng)身體,也很介意別人抽煙。他認為:“國家應該加強宣傳、出臺控煙法律,人民的健康畢竟才是最重要的?！?/p>

吸煙者要維護吸煙的自由,非煙民要維護免于被動吸煙的權利。在制定控煙法規(guī)時,究竟犧牲一部分人的自由,還是損害一部分人健康?這并不是只在中國才有的難題。

香港于2009年進入全面禁煙時代。為了走到這一步,香港市民經(jīng)歷了長達兩年的“權利博弈”。

在接受大陸媒體采訪時,香港公共衛(wèi)生顧問網(wǎng)絡總監(jiān)尹慧兒對當時的情況做了如下描述:在2005年至2006年修訂《吸煙(公眾衛(wèi)生)條例》期間,香港飲食業(yè)、娛樂業(yè)經(jīng)營者對禁煙新規(guī)十分反對,他們甚至嘴里叼著煙,打著“成年人有權在娛樂時抽煙”等標語游行,反對新規(guī)。

禁煙立法期間,香港媒體也始終在報紙上分成挺禁煙派與反禁煙派,各自闡明自己的立場和權利,展開激烈的辯論,一旦有抗議禁煙的集會,更是成為全城焦點,名嘴主播都輪番跑上來評論一番。

有趣的是,與禁煙有關的名個方面在討論中逐漸發(fā)現(xiàn)自己的利益所在。比如,香港有14%的煙民,但在實際調(diào)查中,只有11%的人反對在餐廳等公共場所禁煙;也就是說,在煙民中也有不少人支持禁煙。而原以為吸煙會影響生意的餐廳老板也發(fā)現(xiàn),原來客人吃完飯要抽幾支煙再走,現(xiàn)在直接就走了,翻臺率提高,生意居然好做了。

香港立法機構則持續(xù)宣傳禁煙立場,強調(diào)二手煙對公眾健康存在極大的風險。香港大學出具了一份更有說服力的數(shù)據(jù):香港每年被二手煙害死的至少有1324人。

經(jīng)過兩年多的準備、討論和宣傳,使挺禁煙派不僅站在道義的高點上,也取得了現(xiàn)實、利益和多數(shù)人支持的優(yōu)勢,禁煙立場漸漸深入人心。2007年,新《條例》出臺,并逐年擴大禁煙范圍,2009年,香港進入全面禁煙時代。

控煙協(xié)會所超認為,中國民眾的控煙意識也正在增強,調(diào)查顯示,80%的民眾支持在公共場所禁煙。立法控煙已經(jīng)有一定的群眾基礎。但是,目前全國人大尚沒有立法計劃。

也有人士指出,中國的控煙困境并不在于立法,而是立法之后如何執(zhí)行。

事實上,雖然尚無全國性的控煙法規(guī),已有不少地方政府試圖通過立法來促進禁煙。今年9月1日起實施的《廣州市控制吸煙條例》,被稱為“史上最嚴格”的控煙條例,它明確將“國家機關、企事業(yè)單位、社會團體和其他社會組織的辦公室、會議室、禮堂、公共走廊、電梯以及本單位的餐廳、咖啡廳”列為禁煙范圍,但正如不少人事前預料的,效果并不理想。

中國控煙法律診所負責人吉雅潔副教授指出:我國之前一系列條例都收效甚微,一是“徒法不能自行”,法律制定之后就束之高閣,沒有推動執(zhí)行;二是,制定出的法律缺乏可操作性,比如,執(zhí)法主體不明晰,沒有明確的執(zhí)法部門。

這家法律診所于10月26日在中國政法大學成立,目標便是為中國控煙立法輸送人才。

吉教授說,如何使控煙的法規(guī)條例不流于形式,成為一部可以執(zhí)行的法律,是眼下立法的重中之重?！?/p>