建立西部生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制初探

田 偉

[摘要]生態(tài)補(bǔ)償是西部生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容,它關(guān)系著西部地區(qū)乃至全國的生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力。本文從確立西部生態(tài)補(bǔ)償立法指導(dǎo)思想著手,對(duì)西部生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行全局性的法律制度設(shè)計(jì),使其具有統(tǒng)一的指導(dǎo)思想和協(xié)調(diào)的體系,從而提高生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)施效率和效果。

[關(guān)鍵詞]西部 生態(tài)補(bǔ)償 法律機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償是西部生態(tài)建設(shè)的重要內(nèi)容,它關(guān)系著西部地區(qū)乃至全國的生態(tài)環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展能力。建立和完善西部生態(tài)補(bǔ)償法律機(jī)制,筆者認(rèn)為重點(diǎn)應(yīng)從立法指導(dǎo)思想和立法模式的選擇方面作為切入點(diǎn)。

一、立法指導(dǎo)思想的確立

將西部生態(tài)補(bǔ)償制度的指導(dǎo)思想的定位為:注重生態(tài)效益,構(gòu)建西部和諧生態(tài)。這一指導(dǎo)思想是建立在對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度本身特點(diǎn)和西部地區(qū)特點(diǎn)的綜合考量的基礎(chǔ)上的。結(jié)合西部的現(xiàn)狀,我們也需要突出強(qiáng)調(diào)生態(tài)效益,強(qiáng)調(diào)生態(tài)和諧。在西部大開發(fā)中,國家把環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)作為根本就是證明。首先,經(jīng)過多年建設(shè),我國綜合國力已顯著提高,人民的吃飯問題已基本解決,東部地區(qū)的人民生活已接近小康水平,國家有能力加大對(duì)西部地區(qū)的支持力度,加大對(duì)西部環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的投資,加大對(duì)生態(tài)效益的保護(hù)和支持力度。其次,目前西部的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)水平較東部低,要想在高、精、尖產(chǎn)業(yè),技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)方面與東部競爭是不現(xiàn)實(shí)的,為了趕上東部,大力發(fā)展資源型經(jīng)濟(jì)是西部的首選。而可持續(xù)的資源型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又是以和諧的生態(tài)系統(tǒng)、良好的生態(tài)效益為基礎(chǔ)的。再次,在西部大開發(fā)中存在著“重開發(fā)輕保護(hù)”的思想,似乎一提到開發(fā)西部,就意味著大規(guī)模地開發(fā)西部的自然資源。這一思想必然對(duì)西部脆弱的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生消極的影響。因此,無論從我國國力水平、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要,還是矯正“重開發(fā)輕保護(hù)”思想的角度考慮,都需要特別重視和保護(hù)西部地區(qū)的生態(tài)效益,把構(gòu)建西部和諧生態(tài)作為指導(dǎo)思想。

二、立法模式的選擇

1.中央立法。主要有兩種形式:一是在中央統(tǒng)一的環(huán)境資源法中確立生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和制度。環(huán)境資源法要解決的問題是人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)索取經(jīng)濟(jì)資源的速度與自然資源本身及其替代品的再生速度均衡發(fā)展的關(guān)系。生態(tài)補(bǔ)償作為恢復(fù)和重建生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)價(jià)值,維持生態(tài)系統(tǒng)的可持續(xù)性的重要制度之一,其地位當(dāng)然應(yīng)該在環(huán)境資源法中得到確認(rèn)。不僅如此,環(huán)境資源法還應(yīng)當(dāng)將生態(tài)補(bǔ)償作為環(huán)境資源保護(hù)的一項(xiàng)基本原則。制度意義上的生態(tài)補(bǔ)償使其得以貫徹實(shí)施,原則意義上的生態(tài)補(bǔ)償則能保障其貫徹實(shí)施。二是在中央制定的區(qū)域開發(fā)法中對(duì)生態(tài)補(bǔ)償制度作出規(guī)定。通過區(qū)域開發(fā)立法,宣布國家的區(qū)域開發(fā)政策、規(guī)劃和措施,調(diào)整區(qū)域開發(fā)中的各種社會(huì)關(guān)系。區(qū)域開發(fā)法與環(huán)境資源法的關(guān)系十分密切,許多區(qū)域開發(fā)法中都包含了環(huán)境資源利用和保護(hù)的內(nèi)容。制定一部綜合性的《西部開發(fā)法》,將生態(tài)補(bǔ)償作為西部開發(fā)的原則之一。同時(shí),結(jié)合西部的特點(diǎn),在該法的環(huán)境資源部分,對(duì)生態(tài)補(bǔ)償作出具體的制度設(shè)計(jì),如結(jié)合西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r,制定補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn);結(jié)合西部一些貧困地區(qū)的教育落后的狀況,選擇靈活的補(bǔ)償方式,將生態(tài)補(bǔ)償與文化教育、技術(shù)推廣相結(jié)合。

2.區(qū)域、部門合作立法。這是在中央立法的指導(dǎo)下,地區(qū)之間或部門之間的合作立法。包括三個(gè)方面:一是西部各地區(qū)之間的合作立法。生態(tài)脆弱、生態(tài)補(bǔ)償是西部各省面臨的共同問題,而且環(huán)境資源在地理上的分布有其特點(diǎn),有時(shí)會(huì)出現(xiàn)同一片森林或同一片沙漠屬于兩個(gè)或幾個(gè)不同行政區(qū)域的情況,這時(shí),由面臨相同或同一問題的幾個(gè)行政區(qū)合作立法,既有利于立法的協(xié)調(diào)性,有有利于提高執(zhí)法的效率。二是西部地區(qū)和東部地區(qū)的合作立法。這主要是針對(duì)流域生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行的合作立法。流域上游的生態(tài)保護(hù)直接關(guān)系到下游的生態(tài)質(zhì)量,在西部承擔(dān)生態(tài)保護(hù)成本同時(shí),東部應(yīng)該對(duì)西部進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。此外,下游也面臨生態(tài)保護(hù)的問題,其也需要對(duì)本地區(qū)的生態(tài)損失及生態(tài)保護(hù)成本進(jìn)行補(bǔ)償。東西部地區(qū)的合作立法,一方面針對(duì)東部對(duì)西部的生態(tài)補(bǔ)償,另一方面針對(duì)東西部就整個(gè)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆?lián)合行動(dòng)。三是部門之間的合作立法。這是基于生態(tài)補(bǔ)償活動(dòng)的部門關(guān)聯(lián)性提出的立法模式。生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程,它往往涉及對(duì)某一生態(tài)系統(tǒng)中各種環(huán)境資源要素的綜合補(bǔ)償,為避免產(chǎn)生生態(tài)補(bǔ)償中各個(gè)環(huán)境資源管理部門各自為政,缺乏協(xié)調(diào)的狀況,需要通過部門間合作立法,建立一套統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的生態(tài)補(bǔ)償綜合決策實(shí)施機(jī)制。

3.地方單獨(dú)立法。這是指地方立法機(jī)構(gòu)在其權(quán)限范圍內(nèi),單獨(dú)制定的關(guān)于本地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī),它既可以作為組成部分規(guī)定在地方環(huán)境資源法中,也可以作為獨(dú)立制度進(jìn)行單獨(dú)立法。地方立法是生態(tài)補(bǔ)償法律制度設(shè)計(jì)的最后一道屏障,它的質(zhì)量優(yōu)劣直接關(guān)系到生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施的效果,因此,我們要加強(qiáng)地方立法的科學(xué)性、穩(wěn)定性,避免出現(xiàn)那些脫離實(shí)際、朝令夕改的地方法規(guī)。

西部生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,優(yōu)質(zhì)的制度設(shè)計(jì)是其順利實(shí)施并取得良好效果的前提,伴隨著制度的完善,帶來的必定是生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和生態(tài)效益的提高。山川秀美、天清水凈的西部和諧生態(tài)承載的不僅是西部的騰飛,更是國家未來的發(fā)展。在制度完善的基礎(chǔ)上,更需要進(jìn)一步的實(shí)踐活動(dòng)對(duì)制度的落實(shí),才能發(fā)揮制度的優(yōu)勢,建立西部生態(tài)的和諧局面。

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