基本公共服務(wù)均等化供給中的政府責任

關(guān)鍵詞：基本公共服務(wù)；服務(wù)均等化；公共產(chǎn)品；政府責任；服務(wù)型政府；社會公平

摘要：實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是黨和政府在新時期提出的一個全新的改革命題，是彌補市場失靈、拉動內(nèi)需、促進統(tǒng)一市場形成、提高公共資金使用效率的重要舉措。由于政府治理理念的偏差，當前我國基本公共服務(wù)未能滿足民眾的需求。為改變這種狀況，政府必須承擔其責任，轉(zhuǎn)變自身職能，規(guī)范府際關(guān)系，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，靈活應(yīng)用政府工具，建立問責制，以保證基本公共服務(wù)的均等化供給。

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1009-4474(2010)01-0016-05

黨的十七大報告提出了“必須重視實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”的戰(zhàn)略任務(wù)，這也是確保全國人民共享發(fā)展成果的重要舉措。由于基本公共服務(wù)的獨有特性和社會對其需求迫切的現(xiàn)狀，要求各級政府承擔起責任，建立富有特色的社會主義公共服務(wù)體制，盡快形成惠及全民的公共服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

一、問題的提出

薩繆爾森認為，公共產(chǎn)品是指具有以下特征的一類商品：將該商品的效用擴展于他人的成本為零；無法排除他人參與共享。斯蒂格利茨也將這類純公共產(chǎn)品的特性歸納為非競爭性和非排他性。正是由于公共產(chǎn)品的這種特性，使得市場在純公共產(chǎn)品的供給上失靈，因而政府必須介入以保證其有效供給。但是，我們發(fā)現(xiàn)，即使是純公共產(chǎn)品的供給，在不同的國家或國家發(fā)展的不同階段也存在差異。如某些公共產(chǎn)品，有的國家提供而有的國家卻不提供；在國家發(fā)展的某些階段提供，而在另一些階段卻不提供。而且在一些特定的情境下，政府也為公眾提供一些同時具有排他性和競爭性的產(chǎn)品，如災(zāi)難過后緊急救助時所提供的食品、物資等。因此，我們認為，非競爭性和非排他性并不能概括公共產(chǎn)品的特質(zhì)，公共產(chǎn)品有其價值取向，即其提供之目的是為了實現(xiàn)公共利益。當然，不同政府由于其財力和執(zhí)政理念的差異，在提供這類產(chǎn)品時也可能會有差異，但這種差異卻從側(cè)面突顯了公共產(chǎn)品的價值意蘊。

基本公共服務(wù)是公共服務(wù)(公共產(chǎn)品)的一個組成部分，這可以從兩個方面來理解：一是從需求層次上看，“基本”的需要就是低層次的需要，內(nèi)涵恰如馬斯洛需要五層次劃分中的生理需要和安全需要；二是從范圍上看，“基本”因為是基礎(chǔ)性的，所以就必然具有廣泛性，即它是每個人都需要的?！吨泄仓醒腙P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出：要“健全公共財政體制，調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，把更多的財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的投入”，這就基本涵蓋了與我國經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的基本公共服務(wù)的六個方面：即保障生存權(quán)、健康權(quán)、居住權(quán)、受教育權(quán)、工作權(quán)和資產(chǎn)形成權(quán)。這六種權(quán)利對所有的公民來說都是必需的，因此，我們認為：基本公共服務(wù)就是在一定社會條件下，政府為保障人的生存底線和社會基本運轉(zhuǎn)而提供的、全體公民都應(yīng)平等享有的公共服務(wù)，是眾多公共服務(wù)中最具人道主義色彩和平等性質(zhì)的服務(wù)。這也就明確了政府應(yīng)提供的基本公共服務(wù)的范疇。

均等化基本公共服務(wù)要求經(jīng)過均衡以實現(xiàn)平等。平等有別于平均，基本公共服務(wù)僅能實現(xiàn)大體上的平等，是有差異的平等，但這種差異必須是在人們可以容忍的范圍之內(nèi)。均等包含兩方面的內(nèi)容：一是可獲得性均等，即每個人都有同等權(quán)利獲得基本公共服務(wù)；二是結(jié)果均等，即區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和不同群體間的個體所獲得的公共服務(wù)大體相等。相比之下，基本公共服務(wù)作為具有人道主義色彩的服務(wù)，其結(jié)果均等比可獲得性均等更為重要。因此，基本公共服務(wù)均等化是指政府要為各地居民提供基本的、在不同階段具有不同標準的、結(jié)果大致均等的公共服務(wù)，為人的全面發(fā)展和社會進步提供基本的條件。建立基本公共服務(wù)體系的目標是保障不同區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民個人之間享受的基本公共服務(wù)水平一致，使全體社會成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等基本人權(quán)得到保障。

當然，基本公共服務(wù)均等化不等于要求每個公民都必須接受政府提供的基本公共服務(wù)。基本公共服務(wù)均等化強調(diào)的是對政府的責任要求，即政府必須提供的公共服務(wù)的底線。對于有能力承擔非基本公共服務(wù)的民眾來說，他們有權(quán)拒絕接受基本的公共服務(wù)。以義務(wù)教育為例，能承擔私立學(xué)校教育費用的家長，可以把子女送往私立學(xué)校接受教育而拒絕接受政府提供的義務(wù)教育，但是這并不能成為政府拒絕提供義務(wù)教育的借口。而且，對于愿意接受基本公共服務(wù)的群體，政府也必須進行供給創(chuàng)新，努力提高其服務(wù)質(zhì)量，以滿足群體內(nèi)部不同的偏好。因此，基本公共服務(wù)均等化就是政府在尊重自由選擇的前提下，保證公眾享受基本公共服務(wù)的機會和原則均等，結(jié)果大體相等。

二、政府保障基本公共服務(wù)均等化供給的意義

基本公共服務(wù)均等化作為縮小和緩解因發(fā)展不平衡所引發(fā)的社會群體間差距和地區(qū)間矛盾、實現(xiàn)社會和諧均衡發(fā)展的重要途徑，體現(xiàn)的是一種公平正義的發(fā)展理念，有利于推動社會經(jīng)濟的發(fā)展，實現(xiàn)更高的勞動生產(chǎn)率。

(一)彌補市場失靈

市場運轉(zhuǎn)失靈的基本原因，在于價格信號并非總是能充分反映社會邊際效益和社會邊際成本?；竟卜?wù)就屬于這類具有效益外溢性的產(chǎn)品。對于這類產(chǎn)品，趨利的市場機制是失效的。一方面，民眾作為理性的經(jīng)濟人，對具有效益外溢的產(chǎn)品的需求表達一般理性地選擇隱瞞或虛報，以減少對這類產(chǎn)品所應(yīng)承擔的成本，這樣，民眾就陷入了集體行動邏輯的困境。另一方面，即使某些公共產(chǎn)品(如義務(wù)教育)市場能夠提供，且通過市場機制能實現(xiàn)排他并盈利，但是，基本公共服務(wù)作為一種標志人與人起點公平的手段，若通過市場機制供給，就可能有部分民眾無力承擔，致使其缺失社會公平。雖然保持一定的社會差距能提升社會效率，但是若差距過大，不僅有悖于社會公平的要求，而且也會影響經(jīng)濟的發(fā)展。這樣，政府對基本公共服務(wù)供給的干預(yù)就成了現(xiàn)實的選擇。布坎南認為：政府、國家作為共同利益的保證人，其作用是彌補市場經(jīng)濟的不足，并使各經(jīng)濟人員所決定的社會效應(yīng)比國家干預(yù)之前更高。

(二)拉動內(nèi)需

經(jīng)濟增長依靠消費、投資和出口“三輛馬車”的拉動。從各國經(jīng)濟發(fā)展的一般規(guī)律看，消費是拉動經(jīng)濟增長的最終動力。近年來我國內(nèi)需持續(xù)疲軟，多半是緣于廣大民眾對未來不確定的心理預(yù)期。2007年，消費、投資和出口對我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻率分別為39.4％、40.7％和19.7％。與其他國家相比，我國經(jīng)濟增長中消費的貢獻率偏低，投資的貢獻率明顯偏高。究其原因，很重要的一點是由于醫(yī)療衛(wèi)生制度、教育收費制度、住房貨幣化改革等都增加了人們的未來支出，而不盡完善的社會保障致使人們必須通過儲蓄以保障將來的生活。在個人收入既定的情況下，若基本公共服務(wù)供給不足，民眾將不得不更多地增加私人產(chǎn)品的消費，這會在一定程度上彌補本應(yīng)由政府供給的基本公共產(chǎn)品的不足。如果我國政府在教育、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域的投入到位，消費率可以從51.9％提高到55.2％。

(三)促進統(tǒng)一市場的形成

在我國，城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體間的差距具有歷史客觀性，但要實現(xiàn)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須縮小這種差距。當下，城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體間的差距不僅體現(xiàn)在教育、衛(wèi)生、社保等層面，更表現(xiàn)為成員間發(fā)展權(quán)的差異。以城鄉(xiāng)為例，城鄉(xiāng)收人差距1983年為1.82:1，2006年上升到3.27:1。若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)實際收入差距已經(jīng)達到5-6:1。按照這個分析，公共服務(wù)因素在城鄉(xiāng)收入差距中的影響為30％-40％左右。因此，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體問的差距，關(guān)鍵在于政府基本公共服務(wù)的供給。

在公共服務(wù)非均等化的狀態(tài)下，要素流動受到非市場因素的制約。城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體間差距的存在，必然使市場發(fā)展不均衡，資源流通受到限制，市場呈現(xiàn)碎片化態(tài)勢。而發(fā)展市場經(jīng)濟，又必然要求生產(chǎn)要素在地區(qū)間自由流動，以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。雖然在短期內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域和社會群體間的收入相等是不太可能的，但是在民眾的基本公共服務(wù)方面實現(xiàn)均等化卻是可行的。在基本公共服務(wù)均等化的前提下，即使存在城鄉(xiāng)、區(qū)域、社會群體間的差距，也會使矛盾有所緩解。基本公共服務(wù)均等化有助于促進統(tǒng)一市場形成，使生產(chǎn)要素和產(chǎn)業(yè)能夠在利益的引導(dǎo)下按照市場規(guī)律在地區(qū)間流動，優(yōu)化資源配置，促進城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(四)提高公共資金的使用效率

邊際效用遞減規(guī)律告訴我們，隨著個人消費越來越多的某種物品，他從中得到的新增的或邊際的效用量是下降的。根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，均等化的資金安排有利于提高公共資金使用效率。在既定的生產(chǎn)條件下，財政資源過多，往往可能流向競爭性領(lǐng)域(非政府職能范圍)或?qū)е鹿芾硭沙?資源浪費)、腐敗(非規(guī)則允許)。公共財政對競爭性領(lǐng)域的投資是政府職能的越位，勢必會干預(yù)市場的公平競爭，而管理松弛和腐敗則是對公共資源的直接浪費，更會招致民眾對政府的懷疑和不信任，這也需要均等化的制度安排。對財政資金缺乏的地區(qū)，政府若加大對其財政支持的力度，會直接增加該地區(qū)社會成員的福利。從長期來看，增加公共產(chǎn)品的投資所帶來的收入效益會促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，而經(jīng)濟的發(fā)展又會提高當?shù)卣峁┕卜?wù)的能力，這樣就會形成一個良性的循環(huán)。

三、政府保障基本公共服務(wù)均等化供給的理路探析

長期以來，我國政府一直將經(jīng)濟建設(shè)作為主要職能，形成了“重管理、輕服務(wù)，重經(jīng)濟、輕社會”的發(fā)展理念，加之法治理念和契約觀念的闕如以及家長制的余風，使政府對民眾的需求缺乏回應(yīng)性，這些都直接導(dǎo)致了政府基本公共服務(wù)供給的缺失。當前，我國正處在由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵時期，民眾對公共服務(wù)的迫切需求與公共服務(wù)供給不足之間的矛盾日益突出。尤其是隨著農(nóng)村公共需求的全面釋放，義務(wù)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、最低生活保障等基本公共服務(wù)的供給已經(jīng)成為廣大農(nóng)民最現(xiàn)實和迫切的期盼。為適應(yīng)這種現(xiàn)實需求，各級政府要為全體社會成員提供基本而有保障的公共服務(wù)，以盡快實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，建立服務(wù)型政府

改革開放30多年來，我國以經(jīng)濟建設(shè)為中心，實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速增長。這個戰(zhàn)略選擇無疑是正確的，今后還需堅持。但在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，國家忽視了社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，社會管理和公共服務(wù)明顯落后于經(jīng)濟的發(fā)展。為此，黨中央提出了建設(shè)服務(wù)型政府的目標。構(gòu)建服務(wù)型政府就是要求政府從以往對社會公共事務(wù)大包大攬、獨家壟斷轉(zhuǎn)向為社會公共領(lǐng)域提供服務(wù)，履行行使公共權(quán)力、代表公共利益、管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、維護公共秩序、承擔公共責任的義務(wù)，實現(xiàn)“生產(chǎn)角色比重的減低及提供、安排角色比重的提高”。公共服務(wù)體制創(chuàng)新的關(guān)鍵也在于服務(wù)型政府的建設(shè)。政府應(yīng)通過轉(zhuǎn)變自身職能，提高公共服務(wù)支出的總量與比例，著力促進教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系，推進基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

(二)規(guī)范府際關(guān)系

公共服務(wù)的提供是政府的一種投資。明確基本公共服務(wù)的供給責任，必須首先明確其效益外溢程度。受益范圍有明顯界區(qū)的，其公共服務(wù)可以由地方政府提供，上級政府給予政策支持以及技術(shù)和資金上的適當援助。而其他受益面大、技術(shù)難度高的公共服務(wù)應(yīng)由較高級的政府來承擔。在確定供給主體后，資金保障就成了最關(guān)鍵的因素。公共服務(wù)均等化目標不可能通過市場達成，需要政府通過轉(zhuǎn)移支付制度來實現(xiàn)。經(jīng)過分稅制改革后，由于政府之間既定的職責、支出責任和稅收劃分，上下級政府、同級政府之間普遍存在著財政收入能力與支出責任不對稱的情況。同級政府間的轉(zhuǎn)移支付通常是為了解決轄區(qū)間公共服務(wù)效益的外溢問題，而中央政府的轉(zhuǎn)移支付主要是為了保證各地區(qū)的最低服務(wù)水平。應(yīng)通過公共服務(wù)的效益覆蓋范圍確定各級政府在其中的責任，明確府際關(guān)系，減少不同層級政府在提供公共服務(wù)時互相推諉的可能性。中央政府有責任保證各個地區(qū)的最低服務(wù)標準，這既符合公平理念，也體現(xiàn)效率原則。共同的最低服務(wù)標準有助于減少地區(qū)要素與商品流動的地方壁壘，促進勞動力、資本和商品的流動，從而提高地區(qū)間資源配置的效率和促進統(tǒng)一市場的培育。

(三)改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，建立協(xié)調(diào)發(fā)展機制

公共服務(wù)均等化是在保障民眾基本生活的基礎(chǔ)上，給民眾提供公平的發(fā)展前提?！肮健弊钪饕氖菣C會公平，然而當下的政策安排卻體現(xiàn)不出這種公平。城鄉(xiāng)二元戶籍制度所造成的不僅僅是“城里人”和“農(nóng)村人”的稱謂，更是二者在享受公共服務(wù)方面的巨大懸殊。農(nóng)村在教育、醫(yī)療、社會保障等方面都明顯落后于城市，農(nóng)民在“起點和過程”中都落后于“城里人”。即使一部分農(nóng)民進城務(wù)工，也很難融入城市的生活并真正享受到城市的公共服務(wù)，而且還時刻可能承受被歧視等心理壓力。因此，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，首先要改革戶籍制度，政府不應(yīng)再把某群體出生于城市或農(nóng)村作為其享受某種公共服務(wù)的憑證。其次，政府應(yīng)逐步加大對農(nóng)村的投入力度，實現(xiàn)公共服務(wù)支出的重心向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，確保農(nóng)民享有基本的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安等方面的服務(wù)。

(四)靈活應(yīng)用政府工具，實現(xiàn)多元供給

自國家形成以來，政府就一直在公共產(chǎn)品的供給中處于絕對主導(dǎo)性的地位。但隨著公共領(lǐng)域的不斷擴大，政府支出與日俱增，政府自身的局限性也日益暴露出來，多元的供給方式已成為現(xiàn)實的選擇。人類社會中的公共物品供給機制是非線性的開放系統(tǒng)，只有不同供給機制互補與相互作用，才能實現(xiàn)有效供給。而且，公益物品要通過集體行動由公共供給，但并不意味著需要由公共生產(chǎn)；供給關(guān)心的是“決定對服務(wù)的需求，安排并監(jiān)督建造和維護設(shè)備的人的工作，并為這些活動融資”。從我國國情出發(fā)，基本公共服務(wù)可以采取“以政府為主體的權(quán)威型、以民間公益組織為主體的志愿型、以民間互益互助組織為主體的自主型、以營利組織為主體的商業(yè)型”相互融合的四元供給機制。政府以其獨特的優(yōu)勢依舊在基本公共服務(wù)的供給中處于核心地位；專業(yè)性的民間公益組織可專注于污染治理、環(huán)境保護等；民間互益互助組織通過可信承諾，在重復(fù)博弈中同樣可以提供滿足群體需要的公共產(chǎn)品，如農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施；基本公共服務(wù)的市場供給機制(即以營利組織為主體的商業(yè)型)是指政府通過明確產(chǎn)權(quán)，運用BOT(建設(shè)一經(jīng)營一轉(zhuǎn)讓)等政府工具實現(xiàn)供給。四元供給機制的實現(xiàn)，首先需要政府轉(zhuǎn)變思維，從對公共事務(wù)大包大攬的舊觀念中解放出來，向社會放權(quán)；其次，政府要將自我定位為服務(wù)者的角色，簡化行政審批手續(xù)，為多元供給創(chuàng)造便利的政策條件和社會環(huán)境；最后，政府及其工作人員要加強自律，各供給主體要相互監(jiān)督，確?；竟卜?wù)供給的透明有效。

(五)建立行政問責制，加強對供給的約束與監(jiān)督

保證基本公共服務(wù)的均等化是政府的職責，要實現(xiàn)該目標，必須有一套保障其實施的機制。公共服務(wù)行政問責制就是針對政府及其工作人員在公共服務(wù)供給與生產(chǎn)中的失范行為而設(shè)立的責任追懲機制，同時也是保證政府基本公共服務(wù)供給的激勵機制。保證基本公共服務(wù)的供給，必須制定基本標準，要上不封頂，下有保底。條件好的地區(qū)，可在保證代際公平的基礎(chǔ)上適當提高基本公共服務(wù)的水平。但是，全國各地區(qū)都必須保障公眾最基本的公共服務(wù)需求。而目前基本公共服務(wù)供給的一個主要障礙是：在現(xiàn)行的壓力型行政體制下，下級的績效通常是由上級領(lǐng)導(dǎo)來考核的，因此，他們通常偏好一些易于量化的項目，而忽視公眾對一些公共服務(wù)項目的需求。建立公共服務(wù)供給行政問責制，把基本公共服務(wù)作為官員考核的一項重要指標，就是為了保證其在提供基本公共服務(wù)時必須以公眾為導(dǎo)向。同時，加強監(jiān)督對于提高公共資金的使用效率也至關(guān)重要。因為轉(zhuǎn)移支付的資金容易讓被接受方以為其基本上是無需付出代價的，在花費這些資金時，他們也不會像對從本地籌措來的資金那樣關(guān)注實施的效率。因此，還必須對公共撥款的使用情況進行有效的監(jiān)督，務(wù)必保證其用于基本公共服務(wù)的提供，謹防其成為地方官員搞“政績工程”的資金。