對我國藥品廣告監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀的思考

郭斌

（湖北省恩施土家族苗族自治州食品藥品監(jiān)督管理局，湖北 恩施 445000）

對我國藥品廣告監(jiān)督管理工作現(xiàn)狀的思考

郭斌

（湖北省恩施土家族苗族自治州食品藥品監(jiān)督管理局，湖北 恩施 445000）

對我國藥品廣告監(jiān)督管理工作的現(xiàn)狀進行探討和分析,指出了現(xiàn)行的藥品廣告監(jiān)督體制存在著監(jiān)管分離、多頭管理、法律滯后、責(zé)權(quán)不清、管理混亂，藥品廣告監(jiān)管中的盲點、死角較多的弊端，提出了改革現(xiàn)行藥品廣告監(jiān)督管理體制，調(diào)整藥品廣告監(jiān)督執(zhí)法行政主體，修改、完善藥品廣告監(jiān)管法律，建設(shè)高效、權(quán)威、統(tǒng)一的藥品廣告監(jiān)督管理執(zhí)法隊伍的構(gòu)想。

藥品廣告;監(jiān)督管理;體制;思考

廣告作為一種有效的商務(wù)信息傳播活動，在向消費者傳遞企業(yè)和商品信息方面發(fā)揮著愈來愈重要的作用。藥品廣告作為傳播藥品信息的一種方式，不但起到宣傳藥品，引導(dǎo)消費者正確選擇使用藥品的作用，而且已經(jīng)成為藥品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)促銷的一種常用手段。藥品廣告已成為目前公眾獲取藥品信息，選擇藥品的主要途徑之一。藥品廣告內(nèi)容的真實性、科學(xué)性將直接影響到人民群眾的用藥安全有效。隨著廣告效應(yīng)帶來的巨額經(jīng)濟利益，一些企業(yè)見利忘義，通過各種方式進行違法藥品廣告宣傳，誤導(dǎo)消費者，嚴重干擾了藥品市場秩序，對人民群眾的身體健康和用藥安全構(gòu)成了新的威脅，同時也給食品藥品監(jiān)管部門提出了新的課題。

1 目前我國藥品廣告監(jiān)督管理工作的現(xiàn)行模式

根據(jù)《中華人民共和國廣告法》（以下簡稱《廣告法》）的規(guī)定，“縣以上人民政府工商行政管理部門是廣告監(jiān)督管理機關(guān)”，又規(guī)定，“利用廣播、電影、電視、報紙、期刊以及其他媒體發(fā)布藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥等商品廣告和法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進行審查的其他廣告，必須在發(fā)布前依照有關(guān)法律、行政法規(guī)，由有關(guān)行政主管部門（以下簡稱廣告審查機關(guān)）對廣告內(nèi)容進行審查；未經(jīng)審查，不得發(fā)布”?！吨腥A人民共和國藥品管理法》（以下簡稱《藥品管理法》）規(guī)定，“藥品廣告必須經(jīng)企業(yè)所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府藥品監(jiān)督管理部門批準，并發(fā)給藥品廣告批準文號；未取得藥品廣告批準文號的，不得發(fā)布”。由此，我國現(xiàn)行的藥品廣告發(fā)布，必須由藥品廣告業(yè)主向企業(yè)所在地的省級藥監(jiān)機關(guān)提出藥品廣告申請，由省級藥監(jiān)機關(guān)對其申請內(nèi)容進行審查，合格后由省級藥監(jiān)機關(guān)發(fā)給藥品廣告批準文號；藥品廣告業(yè)主憑藥品廣告批準文號向工商行政管理機關(guān)提出發(fā)布廣告申請，經(jīng)批準后在媒體發(fā)布。這樣，在我國現(xiàn)行的藥品廣告監(jiān)督管理中就出現(xiàn)了兩個行政執(zhí)法機關(guān)，一個是國家法律賦權(quán)的藥品廣告監(jiān)督管理機關(guān)——國家工商行政管理部門；一個是國家法律賦權(quán)的藥品廣告審查機關(guān)——國家食品藥品監(jiān)督管理部門。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，縣級以上工商行政管理部門履行藥品廣告監(jiān)督管理的法定職責(zé)；而藥品廣告審查機關(guān)的審查職責(zé)卻是按層級而劃分的，省級食品藥品監(jiān)督管理部門負責(zé)藥品廣告的審批，市、縣兩級食品藥品監(jiān)督管理部門負責(zé)對已審批藥品廣告發(fā)布情況進行監(jiān)測檢查。對在監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)藥品廣告按規(guī)定移交同級工商行政管理部門查處，而履行藥品監(jiān)督管理執(zhí)法權(quán)的藥監(jiān)部門，只能由省一級藥監(jiān)局作出在本轄區(qū)內(nèi)暫停銷售藥品的所謂行政強制措施。

2 現(xiàn)行我國藥品廣告監(jiān)督管理工作模式的弊端

2.1 藥品廣告監(jiān)督管理體制不適應(yīng)藥品廣告監(jiān)管工作的需要

藥品廣告監(jiān)督管理體制不順，監(jiān)督與審批分離，形成事實上的監(jiān)管“真空”、“盲點”與“死角”[2]。如前所述，藥品廣告監(jiān)管上的多頭管理，造成在藥品廣告“審批的不管，監(jiān)管的不批”的客觀事實，形成審批、監(jiān)管“兩張皮”。這種“九龍治水”的監(jiān)管模式很難形成監(jiān)管合力，無法形成藥品廣告監(jiān)管上的高壓態(tài)勢，對藥品廣告上的違法違規(guī)行為無法形成打擊的“萬鈞之力”，對違法犯罪行為的法律震懾力也大為降低。從行政管理學(xué)的定義出發(fā)，在行政管理事務(wù)中，只要出現(xiàn)多頭管理，就必然出現(xiàn)行政管理的權(quán)力沖突。這種權(quán)力沖突，一是權(quán)力的積極沖突，即對于同一違法主體，各個相關(guān)行政執(zhí)法部門按照各自的法律賦權(quán)，積極行使行政執(zhí)法職能，導(dǎo)致各個行政部門行政權(quán)力發(fā)生沖突。二是權(quán)力的消極沖突，即對于同一違法主體，享有行政管轄權(quán)的各個相關(guān)行政管理部門都不主動履行行政管轄權(quán)，導(dǎo)致違法違規(guī)事件無行政責(zé)任部門處理，造成政府公信力、執(zhí)政能力降低。行政權(quán)力的沖突最終造成行政管理秩序混亂，違法違規(guī)藥品廣告屢禁不止，嚴重威脅人民群眾的身體健康和生命安全。

2.2 藥品廣告監(jiān)管工作的相關(guān)法律滯后、不完善

藥品廣告違法主體的法律責(zé)任過輕，違法者違法成本太低。《廣告法》第37條明確規(guī)定了違法廣告主體的民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任，但在司法的實踐中這三項法律責(zé)任都很難操作到位，操作性不強，難以對違法藥品廣告主體形成真正的法律威懾。如在對違法藥品廣告的行政處罰中，唯一能適用的法律條款僅有《廣告法》第37條，“由廣告監(jiān)督管理機關(guān)責(zé)令廣告主停止發(fā)布、并以等額廣告費用在相應(yīng)范圍內(nèi)公開更正消除影響，并處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款；對負有責(zé)任的廣告經(jīng)營者、廣告發(fā)布者沒收廣告費用，并處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款”。“一倍以上五倍以下的罰款”規(guī)定，相對于違法藥品廣告業(yè)主因違法廣告而帶來的巨額經(jīng)濟利潤相比，實在是“小巫見大巫”。因此，為了豐厚的經(jīng)濟利潤，藥品廣告違法者敢于鋌而走險，冒天下之大不韙，用違法藥品廣告欺騙消費者，謀財害命?！缎谭ā返?22條雖然規(guī)定了虛假廣告的刑事責(zé)任，但這一條款對參與制作虛假廣告的其他人不具備法律的約束力?！端幤饭芾矸ā穼λ幤窂V告規(guī)定了相應(yīng)的法律義務(wù)，但在法律責(zé)任部分卻沒有相應(yīng)的制約措施和具體條款，僅在第92條規(guī)定，違反藥品廣告管理規(guī)定的，“由發(fā)給廣告批準文號的藥品監(jiān)督管理部門撤銷廣告批準文號，一年內(nèi)不受理該品種的廣告審批申請”。對藥品廣告違法犯罪人員完全沒有法律的威懾力。

2.3 在藥品廣告監(jiān)管中未形成社會監(jiān)管的合力

目前我國的藥品廣告，越到基層越混亂。究其原因，主要是基層媒體多為事業(yè)單位，地方政府撥款普遍不足，媒體多以廣告費用彌補單位開支。據(jù)調(diào)查，一般的縣市級電視臺的藥品廣告收入占電視臺年度廣告費收入的80%以上。按政府廣播電視行政主管部門的規(guī)定，地方電視臺也設(shè)立了廣告審查部門和審查人員，但電視臺的廣告審查人員一是不懂得藥品廣告監(jiān)管的法律法規(guī)，二是不具備藥品廣告審查的專業(yè)知識，三是基本不履行藥品廣告審查的職責(zé)，只要廣告主給錢就播發(fā)，使藥品廣告成了地方媒體的主要經(jīng)濟來源之一。更有甚者，一些地方電視臺將廣告時段全年承包給廣告商，完全放棄對廣告的監(jiān)督管理職能。而為發(fā)展地方的新聞媒體，這些地方的政府廣播電視行政主管部門也睜一只眼閉一只眼，放任自流。給工商行政管理部門、藥品監(jiān)督管理部門的藥品廣告監(jiān)管監(jiān)測工作造成極大阻力。這是違法藥品廣告屢禁不止的重要原因之一。

3 加強我國藥品廣告監(jiān)督管理工作的建議

3.1 改革藥品廣告監(jiān)督管理體制

對《廣告法》、《藥品管理法》等藥品廣告管理的相關(guān)法律法規(guī)應(yīng)盡快進行修訂，將法律授權(quán)于工商行政管理部門的藥品廣告監(jiān)管權(quán)和授權(quán)于藥品監(jiān)督管理部門的藥品廣告審查權(quán)修改為國家授權(quán)食品藥品監(jiān)督管理部門統(tǒng)一行使藥品廣告的審查及監(jiān)管權(quán)[3]。改“九龍治水”為藥監(jiān)部門一家管到底。這樣就可以有效地避免多頭管理、政出多門的弊端，使藥品監(jiān)督管理部門集藥品廣告的審批、監(jiān)管、處罰于一體。以法律的形式明確各級食品藥品監(jiān)督管理部門在藥品廣告監(jiān)管中的職責(zé)，真正做到責(zé)、權(quán)、利的有機統(tǒng)一，保證藥品廣告的有效監(jiān)管[4]。這樣就會形成統(tǒng)一、高效、權(quán)威的藥品廣告監(jiān)督管理部門，極大地提高行政效力和政府公信力，提高政府的權(quán)威性和法律的威懾力。

3.2 完善藥品廣告監(jiān)管相關(guān)法律

3.2.1 藥品廣告行政管理執(zhí)法主體調(diào)整后，要盡快制（修）訂藥品廣告監(jiān)督管理的相關(guān)法律和配套法規(guī)及規(guī)章，使藥品廣告從設(shè)計、制作、代理到發(fā)布的全過程處于藥品監(jiān)督管理部門的有效監(jiān)督之下。

3.2.2 從藥品廣告的設(shè)計、制作、代理和發(fā)布的各個環(huán)節(jié)都要詳細規(guī)定藥品廣告業(yè)主、藥品廣告經(jīng)營商以及藥品廣告發(fā)布媒體的法律義務(wù)，并要詳細規(guī)定違反這些法律義務(wù)后，藥品廣告業(yè)主、藥品廣告經(jīng)營商和藥品廣告發(fā)布媒體所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

3.2.3 要在《廣告法》、《藥品管理法》、《刑法》以及配套的藥品廣告監(jiān)管法規(guī)、規(guī)章中增加和拓展相關(guān)的法律條款，加重對藥品廣告違法者（廣告業(yè)主、廣告經(jīng)營商、廣告發(fā)布媒體）的行政處罰、刑事處罰、民事責(zé)任的追究力度，使藥品廣告違法者所承擔(dān)的風(fēng)險大于其違法的可能獲益[5]。同時增加追究參與制作違法藥品廣告的“明星”等違法者的法律責(zé)任的相關(guān)內(nèi)容。社會團體或者其他組織、個人在違法藥品廣告中向公眾推薦藥品，使人民群眾的合法權(quán)益受到損害的，應(yīng)依法承擔(dān)連帶責(zé)任。

3.3 諦造藥品廣告監(jiān)管的社會合力

要在藥品廣告監(jiān)督管理的法律法規(guī)中規(guī)定和賦予政府其他相關(guān)部門在藥品廣告監(jiān)督管理中的法律義務(wù)和責(zé)任，形成地方政府在藥品廣告監(jiān)管中負總責(zé)，相關(guān)部門按照法律的賦權(quán)，依法行政，齊抓共管的局面。如黨委宣傳部門、食品藥品監(jiān)督管理行政部門、廣播電視行政部門、文化體育行政部門、教育行政部門、衛(wèi)生行政部門、工商行政管理部門、公安部門等，在藥品廣告的監(jiān)督管理中，都要有各自的法律義務(wù)和工作職責(zé)。要有藥品廣告監(jiān)管工作的聯(lián)席會議制度，并配備藥品廣告監(jiān)管的專用設(shè)備和工作經(jīng)費，這樣才能形成藥品廣告監(jiān)督管理齊抓共管的社會合力。

3.4 努力建設(shè)一支政治合格、業(yè)務(wù)精湛、秉公執(zhí)法、敢于碰硬的藥品廣告監(jiān)管執(zhí)法隊伍

藥監(jiān)部門要加強對藥品廣告監(jiān)管執(zhí)法人員的政治和業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作的力度，努力提高藥監(jiān)人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力。使這支隊伍忠誠黨的事業(yè)，有過硬的藥學(xué)專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，依法行政，文明執(zhí)法。使藥品廣告的監(jiān)管做到合法、科學(xué)、規(guī)范、文明，藥品廣告市場秩序得到明顯好轉(zhuǎn)。

4 小結(jié)

通過對我國現(xiàn)行藥品廣告監(jiān)督管理工作的改革，可以從根本上改變藥品廣告監(jiān)管多頭管理、職責(zé)不清、責(zé)任不明、監(jiān)管不力、藥品廣告市場秩序混亂，違法藥品廣告屢禁不止，嚴重威脅人民群眾身體健康和生命安全的弊端。實現(xiàn)高效、統(tǒng)一、權(quán)威的藥品廣告監(jiān)督管理的新體制，使藥品廣告市場秩序得到根本好轉(zhuǎn)，人民群眾的用藥安全得到有力保障。

[1]朱文濤.藥品監(jiān)督管理行政執(zhí)法手冊[M].北京：新華出版社，2006：1705.

[2]藍煜.我國現(xiàn)行藥品廣告管理規(guī)定及藥品廣告發(fā)布過程中存在的主要問題[J].中國藥事，2005,19(4):203-204,216.

[3]楊懷文.要像打擊制售假劣藥品一樣打擊虛假藥品廣告[J].食品藥品發(fā)展與監(jiān)管，2005，（2）：29.

[4]藍靜.淺談藥品廣告監(jiān)管現(xiàn)狀及對策[J].中國藥事，2005,19 (10):585-586.

[5]湖北省藥品管理條例[S].武漢：湖北人民出版社，2009:14.

郭斌，男，主管藥師。主要從事食品藥品監(jiān)督管理工作。E-mail：hbesguobin@163.com