論水上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的可訴性

文/王 鑫 劉 剛

水上交通事故調(diào)查，是海事管理機(jī)構(gòu)代表國家為維護(hù)水上交通秩序、保障水上運(yùn)輸安全、保護(hù)公共財產(chǎn)和公民合法權(quán)益所進(jìn)行的行政調(diào)查，是海事管理機(jī)構(gòu)為了查明事故發(fā)生的原因，依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和國際公約、避碰規(guī)則，根據(jù)事故造成損害的程度、范圍，確定事故性質(zhì)和判明事故當(dāng)事人責(zé)任而依法進(jìn)行的一系列活動。

海事管理機(jī)構(gòu)在查明事故原因后，要認(rèn)定事故是責(zé)任事故還是非責(zé)任事故。責(zé)任事故，是當(dāng)事人有違章或過失行為，其違章或過失行為與事故有直接的因果關(guān)系的事故，海事管理機(jī)構(gòu)在查明事故原因的基礎(chǔ)上，需要確認(rèn)當(dāng)事人對事故應(yīng)負(fù)的責(zé)任。此類水上交通事故責(zé)任一般分為全部責(zé)任、對等責(zé)任、主次責(zé)任三種，通常是以責(zé)任認(rèn)定書或其他形式出現(xiàn)。

一、對水上交通事故責(zé)任認(rèn)定可訴性的爭議

近年來，隨著政府信息公開的開展，當(dāng)事人不服海事管理機(jī)構(gòu)水上交通事故責(zé)任認(rèn)定的情況越來越多，對于水上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為的可訴性一直是有爭議的問題。《中華人民共和國行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！蓖瑫r第11條列舉了8種人民法院受理的具體行政行為，第12條列舉了人民法院不予受理的4種行為。反對將水上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為納入可訴性范疇的觀點(diǎn)主要有兩種，一種認(rèn)為水上交通事故責(zé)任認(rèn)定是一種準(zhǔn)行政行為，不直接影響相對人的權(quán)利義務(wù)，是一種程序行為，或者可以被視為行政行為的一個環(huán)節(jié)。因此，其結(jié)論只具有證據(jù)作用，當(dāng)事人可以在以后的民事訴訟程序中爭議責(zé)任認(rèn)定的可信度，無須對其提起行政訴訟。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，水上交通事故調(diào)查雖然屬于具體行政行為，但根據(jù)法律規(guī)定只能由海事管理機(jī)構(gòu)處理，是行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為，根據(jù)《行政訴訟法》第12條規(guī)定，不屬于當(dāng)事人提起行政訴訟的范圍。

二、水上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍

水上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍，理由主要有四點(diǎn)：

首先，準(zhǔn)法律行為的行政行為應(yīng)當(dāng)作為行政行為的一種，與法律行為的行政行為同屬于行政訴訟受案范圍。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，凡是對相對人的權(quán)利義務(wù)造成影響的職權(quán)行使行為，都有納入行政訴訟受案范圍的可能性。即使是準(zhǔn)法律行為的行政行為，只要客觀上對相對人的合法權(quán)益構(gòu)成一定的影響，同時又符合其他受理條件，就應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。

其次，水上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為具有行政行為的效力。行政行為一般具有公定力、確定力、拘束力和執(zhí)行為。公定力是指行政行為一經(jīng)做出，不論其是否合法，即對任何人都具有被推定為合法有效而予以尊重的一種法律效力。確定力指行政行為成立生效后，其內(nèi)容具有確定性，非法定主體、非法定程序不可隨意變更和撤銷。拘束力是指行政行為成立生效后，其內(nèi)容對相對人、其他行政機(jī)關(guān)或組織產(chǎn)生法律上的約束作用。執(zhí)行力是指行政行為生效后，行政主體依法有權(quán)采取一定手段，使行政行為的內(nèi)容得以實(shí)現(xiàn)的效力。水上交通事故責(zé)任認(rèn)定由海事部門做出，在未經(jīng)上級海事部門依法定程序撤銷之前，對相對人和其他機(jī)關(guān)均具有約束作為，該認(rèn)定結(jié)論對于海事部門隨后采取的進(jìn)一步處理行為和海事法院的民事賠償案件審理活動均具有約束效力。因此，水上交通事故責(zé)任認(rèn)定已具備了行政行為的效力特性。

再次，水上交通事故認(rèn)定行為對相對人的合法權(quán)益構(gòu)成一定影響。水上交通事故責(zé)任認(rèn)定一旦做出后，或者成為海事管理機(jī)構(gòu)對水上交通事故進(jìn)一步處理的依據(jù)，或者成為海事法院審理民事賠償案件的一個最重要的依據(jù)。根據(jù)《最高人民法院民事審判第四庭、中國海事局關(guān)于規(guī)范海上交通事故調(diào)查與海事案件審理工作的指導(dǎo)意見》的規(guī)定，海事調(diào)查報告及其結(jié)論意見可以作為海事法院在案件審理中的訴訟證據(jù)，除非有充分事實(shí)證據(jù)和理由足以推翻海事調(diào)查報告及其結(jié)論意見。可見無論是作為依據(jù)還是作為證據(jù)，該責(zé)任認(rèn)定都已經(jīng)對相對人在水上交通事故中的責(zé)任大小進(jìn)行了確認(rèn)，該結(jié)論對以后相對人承擔(dān)法律責(zé)任均有預(yù)斷作用。在實(shí)際工作中，如果某起水上交通事故情節(jié)嚴(yán)重，涉及犯罪，公安機(jī)關(guān)往往會直接根據(jù)海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)任認(rèn)定對當(dāng)事人進(jìn)行拘留，人民檢察院會根據(jù)責(zé)任認(rèn)定對當(dāng)事人追究刑事責(zé)任。因此，不應(yīng)該認(rèn)為水上交通事故責(zé)任認(rèn)定對相對人權(quán)益不產(chǎn)生任何影響。根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為一旦對相對人的權(quán)利義務(wù)造成影響，就應(yīng)允許相對人提起行政訴訟。

最后，水上交通事故調(diào)查并非法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。我國有些法律賦予了行政機(jī)關(guān)對于某些行政爭議擁有最終裁決權(quán)，即由行政機(jī)關(guān)依法做出最終裁決，當(dāng)事人不服也只能向做出最終裁決的機(jī)關(guān)或其上級機(jī)關(guān)申訴，而不能向人民法院起訴。目前有5個法律作了這樣的規(guī)定。《專利法》第43條規(guī)定：“專利復(fù)審委員會對申請人關(guān)于實(shí)用新型和外觀設(shè)計的復(fù)審請求做出的決定為終局決定?！薄渡虡?biāo)法》第21條規(guī)定：“對駁回申請、不予公告的商標(biāo)，商標(biāo)局應(yīng)當(dāng)書面通知申請人。申請人不服的，可以在收到通告15天內(nèi)申請復(fù)審，由商標(biāo)復(fù)審委員會作終局決定，并書面通知申請人?！薄锻鈬巳刖吵鼍彻芾矸ā返?9條和《公民出入境管理法》第15條以及行政復(fù)議法都有類似的規(guī)定?？梢娛欠駷椤白罱K裁決的具體行政行為”法律是有明示規(guī)定的。水上交通事故責(zé)任認(rèn)定行為顯然不屬于此類具體行政行為。

三、將水上交通事故責(zé)任認(rèn)定納入可訴性范圍的積極意義

將水上交通事故責(zé)任認(rèn)定納入可訴性范圍，一方面可以更好地保護(hù)行政相對人的權(quán)益，另一方面，對于海事管理機(jī)構(gòu)來講，要求海事管理機(jī)構(gòu)做出的行政行為，無論是內(nèi)容還是程序都要符合法律、法規(guī)的規(guī)定，可以防止海事行政主體主觀臆斷、武斷專橫地行使行政權(quán)力，把海事行政權(quán)力放在陽光下行使，接受法律的監(jiān)督，便于政務(wù)公開，確保海事行政權(quán)合法、有序地行使。對于加強(qiáng)科學(xué)管理，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管、優(yōu)質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)具有積極的意義。

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