食品安全監(jiān)管的法學價值思考

羅 瑜

(四川烹飪高等?？茖W校,四川 成都 610100)

食品安全監(jiān)管的法學價值思考

羅 瑜

(四川烹飪高等?？茖W校,四川 成都 610100)

近年來,食品安全問題屢屢發(fā)生,不斷引起人們和政府的重視。對于食品安全監(jiān)管的法學理論依據(jù),從已有的文獻來看很少涉及,特別是從價值法學的角度更是鮮見,這不能不說是一個遺憾和缺失。在本文中筆者站在法學的立場透視食品安全監(jiān)管的立足理論根基,以期給食品安全監(jiān)管模式的構建以及具體制度建設提供更加充分的理論指導。

食品安全;法學價值;思考

1 價值法學:安全價值為最高價值目標

法律價值是法學的基本范疇之一。從法律價值存在形式上看,分別有觀念、理論、制度形式存在的法律價值。[1]有學者指出,法律價值是“在人 (主體)與法(客體)的關系中體現(xiàn)出來的法律的積極意義或有用性”;“只有當法律符合或能夠滿足人們的需要,在人與法之間形成價值關系,法律才有價值(有用性)可言”[2],在法學界,多將自由、正義、平等等價值作為法的基本價值,而安全價值的地位卻沒有這般重要了,因此,人們始終只是把安全價值視為實現(xiàn)正義價值的一個相關因素而已。[3]而事實上,無論在任何歷史階段,安全始終是法律價值體系中不可缺少的重要方面。霍布斯將安全價值作為其建構的法律體系中壓倒一切的價值,聲稱“人民的安全是最高的法律”[4],在邊沁的功利主義理論中,安全則被視為法律所欲達到的 10個目標中最基本的目標。[5]

在漢語里,安全的習慣用語是指一種狀態(tài),它有三種含義:一是沒有危險;二是不受威脅;三是不出事故。在英語里,安全即 safety,一方面指安全的狀態(tài),即免于危險,沒有恐懼;另一方面還有維護安全的含義,指安全措施與安全機構。博登海默認為,安全性一般指人們保持其生命、財產(chǎn)、自由和平等價值狀況的穩(wěn)定化和特定化的一種屬性,它是與風險相對而言的,法律的安全價值是指法律能為主體提供一定的法律秩序,應對主體的行為有預先確定的模式,并應對行為法律后果加以明確宣示,使人們在行為之前即可預見法律對自己行為的態(tài)度,避免招致不測風險,從而使行為狀況穩(wěn)定化,并盡可能地延續(xù)下去。法律安全價值特征為預見性、確定性和穩(wěn)定性。[3]安全是人類社會生存和發(fā)展的首要前提,人們本能地要求在生命、身體、財產(chǎn)和自由等方面得到保護,而且這種需要會一直以某種形式伴隨其一生。

從安全價值的主體來看,安全價值包括微觀安全、中觀安全和宏觀安全。微觀安全是指社會成員的人身、財產(chǎn)、健康、生命等免于受到外界侵害的現(xiàn)實可能;中觀安全則是指社會組織能夠保持健康、持續(xù)、協(xié)調地運行,而不受自然的、人為的或社會的干擾和影響;宏觀安全指國家體系中的政治、經(jīng)濟、軍事、文化等各系統(tǒng)不受來自外界壓力而發(fā)生畸形或崩潰。食品安全對于個人、組織和社會有著重要的價值和意義。就微觀而言,食品安全與個人的生命與健康息息相關、緊密相連,“民以食為天,食以安為先”。當前我國頻發(fā)的食品安全事故給消費者的健康甚至生命造成很大的影響,尤其是存在食品安全隱患的食品對于消費者的健康有著潛伏性、累積性和突發(fā)性的影響。就中觀而言,食品安全是食品企業(yè)生存和發(fā)展的命脈,如果食品生產(chǎn)企業(yè)不能保證其產(chǎn)品的質量安全,不僅損害了消費者的利益,同時也會給企業(yè)自身帶來安全風險,即企業(yè)將不能長期穩(wěn)定地可持續(xù)發(fā)展。顯然,這一點并非每一個企業(yè)都能真正意識到。就宏觀而言,食品作為人們生活中最重要的生存資料,和整個社會系統(tǒng)的運行密不可分,有著千絲萬縷的聯(lián)系,可謂牽一發(fā)而動全身,食品安全對于政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、國家形象等都有著重要的影響。食品安全小而言之對經(jīng)濟發(fā)展造成沖擊,大而言之則可影響到民族與國家的生存和發(fā)展。

從安全價值的內容來看,安全包括政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全、環(huán)境安全、軍事安全、食品安全等。安全和秩序相互結合、聯(lián)系在一起。安全是以一定的秩序為條件的,并存在于一定的社會秩序之中。但兩者的價值指向是不同的,秩序滿足的是人類生活和活動的有規(guī)則性、連續(xù)性和穩(wěn)定性的需要,安全滿足的則是人類自我保護的需要。食品安全是政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全、軍事安全等安全的前提和基礎。長期以來,人們往往在重視政治安全、經(jīng)濟安全、軍事安全的同時忽視了食品安全,主要因為食品安全沒有前者的表現(xiàn)那么突出和明顯。但近年來不論在全球范圍內還是在一國范圍內所發(fā)生的食品安全危機給世人敲響了警鐘,食品安全不僅重要,在某種意義上可能比前者更具有深遠影響。

當前,我國食品安全監(jiān)管必須將安全價值的深層理念滲透到立法、執(zhí)法、司法以及其他監(jiān)管的各個環(huán)節(jié)中去。首要在于通過對風險防范制度的設計來實現(xiàn),面對各種風險構建相應的制度來防范風險,以實現(xiàn)安全價值?！叭魏紊鐣姆?總意味著某種理性和秩序?！盵6]在食品安全監(jiān)管制度的設計中應將安全放在首位,以保障個體、組織和社會的安全。其次,宣傳安全意識,培養(yǎng)公眾安全觀念。安全意識是指對人的身心免受不利因素影響的存在條件與狀態(tài)所持有的心理活動總和。它是人們對生產(chǎn)、生活中所有可能傷害自己或他人的客觀事物的警覺和戒備的心理狀態(tài)。當前我國公民的食品安全意識整體較低,相當一部分人認為“不干不凈,吃了沒病”,有的消費者明知食品已超期仍食用等,對于食品安全缺乏必要的警戒心理和抵制意識。食品安全意識的提高需要通過教育、宣傳、引導等各種方式進行。現(xiàn)在已經(jīng)進入大眾傳媒時代,廣播、電視、電影、報紙、雜志等成為受眾獲取信息的最基本渠道。國家和有關部門應通過大眾傳媒有意識地對公民進行食品安全教育,從而提高公民安全意識。最后,通過重塑安全文化,在全社會范圍內營造一個注重食品安全的文化氛圍,使人們自覺地進行自我保護和保護他人。

2 權利法學:生存權與發(fā)展權并重

發(fā)展權是一項人權,這是由塞內加爾人凱巴·姆巴耶最早提出的。1970年,凱巴·姆巴耶在斯特拉斯堡人權國際研究所演說中指出,所有的基本人權和自由必須與生存權、不斷提高生活水平的權利聯(lián)系在一起,即與發(fā)展權相聯(lián)系,發(fā)展權是一項人權,人類沒有發(fā)展就不能生存。1986年聯(lián)大第 41/128號決議通過《發(fā)展權利宣言》。此后,發(fā)展權是一項人權的觀念為國際社會廣泛接受。[7]《發(fā)展權利宣言》第 1條第 1款規(guī)定:“發(fā)展權是一項不可剝奪的人權,由于這種權利,每個人和所有各國人民均有權參與、促進并享受經(jīng)濟、社會、文化和政治發(fā)展,在這種發(fā)展中,所有人權和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)。”[8]發(fā)展權包括個人發(fā)展權和集體發(fā)展權。集體發(fā)展權與個人發(fā)展權的關系表現(xiàn)為:集體發(fā)展權的實現(xiàn)是個人發(fā)展權實現(xiàn)的前提與條件,個人發(fā)展權是集體發(fā)展權實現(xiàn)的最終目的;如集體得不到發(fā)展,個人發(fā)展權不可能實現(xiàn),但集體發(fā)展權的實現(xiàn)并不必然帶來個人發(fā)展權的實現(xiàn)。

發(fā)展權是以生存權為前提和基礎的。生存權作為法律概念不僅指每一個生命得以延續(xù)的權利,即人作為人應當具備的基本衣、食、住、行等物質保障的權利,也指人的生命不受非法剝奪的權利以及人有尊嚴地活著的權利。發(fā)展權的基本要求在于在滿足生存的基礎上使每一個社會成員都能平等、自由、充分地開發(fā)自己的能力和發(fā)展自己的個性。食品不僅是滿足個人生存的基本物質保障,而且也是個人發(fā)展的重要基礎?，F(xiàn)在我國人民已基本解決溫飽問題,整體進入小康社會,可以說公民的生存權已得到實現(xiàn)。但就發(fā)展權而言,我國城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的公民發(fā)展尚未達到公平、自由和充分,強勢群體和弱勢群體之間差距懸殊。不同個體不同群體之間因經(jīng)濟條件、生存環(huán)境、制度政策等差異而在食品消費上有所不同。在食品結構和質量上,強勢群體所消費的食品結構多樣,質量上乘,食品安全相對高于弱勢群體。在我國農村,食品安全問題嚴重于城市,強勢群體食品安全事故發(fā)生率要低于弱勢群體。據(jù)一項調查顯示,我國城鄉(xiāng)青少年在身體素質上有明顯差異,城市青少年身體素質高于農村青少年。

食品安全監(jiān)管應立足于保障個人生存權基礎之上,以促進發(fā)展權的實現(xiàn)為取向,同時關注并重視兩種權利的實現(xiàn)。食品安全風險在我國呈彌散性、非均衡性分布,食品安全監(jiān)管不應因城鄉(xiāng)、區(qū)域之間的發(fā)展差距而倚重倚輕。食品安全監(jiān)管在最低限度上保證我國公民的健康和生命不受到食品安全的威脅,在更高限度上應追求如何促進個人健康和個人身體素質的提高。身體素質是發(fā)展的重要前提。

3 權力法學:全面管理——適當干預的方式轉變

現(xiàn)代民主國家認為一切權力來源于人民,國家(政府)通過人民的委托享有權力并通過權力干預市場,履行維護經(jīng)濟發(fā)展、社會公共事務等職能。國家(政府)行使權力的目的是為了更好地服務人民。從國家與市場的關系來看,隨著時代的發(fā)展而不斷發(fā)生變化,從全面管理向適當干預的演進是由于市場和國家之間的互動所推動的。在自由資本主義時期,國家對宏觀經(jīng)濟進行消極干預,信奉“管的最少的政府是最好的政府”,政府扮演“守夜人”的角色;到壟斷資本主義時期,面對席卷世界資本主義的經(jīng)濟危機,凱恩斯理論推翻了市場調節(jié)可以實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟均衡的傳統(tǒng)理論,主張政府對宏觀經(jīng)濟全面干預,然而好景不長,隨之而來的滯脹現(xiàn)象使凱恩斯主義陷入危機,面對“政府失靈”,人們認識到“國家的存在對于經(jīng)濟增長來說是必不可少的,但國家也是人為經(jīng)濟衰退的根源”。[9]為解決市場失靈和政府失靈,出現(xiàn)了國家干預主義和經(jīng)濟自由主義融合的趨勢,人們逐漸認識到,國家對市場的干預應當是多樣化的,關鍵在于國家(政府)對市場經(jīng)濟在多大程度上進行干預,進行適當干預。不得不提的是,“適當干預”的提出是建立在西方國家完善的市場機制基礎上的,對市場經(jīng)濟干預的重大前提是要有發(fā)達的市場經(jīng)濟。很明顯這與我國的發(fā)展路徑有明顯的差別,國家在各個經(jīng)濟發(fā)展階段扮演的角色也是有差異的。我國實行的社會主義市場經(jīng)濟是從計劃經(jīng)濟扭轉過來的,國家在經(jīng)濟中的作用不是缺少干預,而是全面管理。隨著市場經(jīng)濟的有序進行,國家逐漸退出市場競爭領域,國家為履行經(jīng)濟職能和職責,逐步向“干預角色”演進,“管理”的色彩漸漸淡去。所以,我國政府扮演的角色不應是消極干預——全面干預——適當干預,而應該是全面管理——管理為主——適當干預。食品安全關系民生、關系國運。由于市場機制存在著缺陷,不能自行保證食品安全,因此如何運用權力對食品市場進行適當干預顯得日益迫切。

第一,適當干預體現(xiàn)在干預時間的事前、事中和事后。受到西方干預理論的影響,在市場出現(xiàn)過度競爭或市場缺陷時,政府才介入進行調控規(guī)范或提供公共物品等等,因為只有市場機制發(fā)揮作用后,若發(fā)生偏頗才需要政府進行矯正,從這一邏輯順序看,政府的宏觀調控是“后置的”。但對于食品安全的干預必須貫穿于事前、事中和事后。具體言之,在食品生產(chǎn)之前政府應通過制定嚴格的市場準入制度,對于從事食品生產(chǎn)的企業(yè)或個人的資產(chǎn)、技術、設施、人員、健康等各方面進行嚴格的規(guī)定,對于無法完全保證食品質量的企業(yè)或個人堅決阻止其進入食品行業(yè)。在食品生產(chǎn)、加工、運輸、儲藏、銷售的過程中通過質檢、抽查等方式及時地發(fā)現(xiàn)問題,最大限度地避免安全事故的發(fā)生。如果一旦發(fā)生食品安全事故,政府有關部門應嚴肅對待,從嚴治理,對于相關責任人給予遠超出其預期收益或實際收益的懲罰甚至刑事處罰。

第二,適當干預體現(xiàn)在干預措施的消極和積極手段相結合。食品安全監(jiān)管是政府干預市場的基本表現(xiàn)之一。干預效果建立在干預手段的基礎之上。干預手段可以分為消極干預和積極干預,硬干預和軟干預。消極干預是指以強制、懲罰等手段禁止違法違規(guī)行為的出現(xiàn);積極干預是指以激勵、倡導、發(fā)展等手段使違法違規(guī)行為不出現(xiàn);硬干預對應于消極干預,軟干預則對應于積極干預。實踐證明,不論是社會控制還是政府干預,單純依賴一種手段不能夠達到良好的效果,惟有多種手段相結合,消極干預和積極干預、硬干預和軟干預相結合方能達到目的。當前我國食品安全監(jiān)管還存在許多問題,其中最突出的是干預手段不合理,對于食品違法犯罪者懲罰力度太小,無法形成法律的威懾作用,同時在積極干預上也不盡人意,沒有形成食品安全監(jiān)管的良好社會氛圍。

第三,適當干預體現(xiàn)在對于利益的平衡協(xié)調。法律最終是對利益的協(xié)調,在食品安全監(jiān)管中存在諸多利益主體,監(jiān)管者內部、監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間存在利益沖突,各種類型化的利益如國家利益與集團利益、企業(yè)利益與消費者利益、個人利益與公眾利益之間也會出現(xiàn)利益沖突,這增加了監(jiān)管者的監(jiān)管難度,因此對監(jiān)管者而言,有效把握和平衡協(xié)調各利益間的沖突是非常重要的。利益平衡要嚴格受到現(xiàn)有制度的約束,以免監(jiān)管者自由裁量權的濫用,只有現(xiàn)行制度未作具體規(guī)定,存在法律漏洞或者現(xiàn)行制度明顯違反正義的基本原則時,監(jiān)管者才可以利用自由裁量權對沖突利益作出平衡協(xié)調。對于食品領域而言,消費者明顯處于弱勢狀態(tài),為了維護弱勢群體的利益,可以在制度上作出權利的傾斜配置,監(jiān)管者更是要注重對個體(消費者)利益的傾斜性保護。

人類的生存和發(fā)展離不開安全的食品,而食品的安全保障則離不開有效的食品安全監(jiān)管及其法律制度體系。尤其在經(jīng)濟全球化的今天,社會風險的全球性擴散使得食品安全問題愈加嚴峻,食品安全監(jiān)管難度頻增。拙文主要從食品安全監(jiān)管的理論基礎方面對我國食品安全監(jiān)管問題進行反思,希望能對構建完善的食品安全監(jiān)管法律體系起到作用。

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Abstract:The frequent occurrence of food safety issues in recent years has aroused the concern of the people and the government.However,little literature touches upon the legal theories of food safety supervision,especially from the perspective of legal values.This paper adopts a legal perspective to talk about the foundations for food safety supervision,aiming to provide theoretical directions for establishing supervision modes and specific regulations.

Key words:food safety;legal values;thoughts

Thoughts on Legal Value of Supervising Food Safety

LUO Yu
(Sichuan Higher Institute of Cuisine,Chengdu 610100,Sichuan,China)

D922

A

1008-5432(2010)05-0026-03

羅瑜 (1981-),女,四川成都人,法學碩士,四川烹飪高等?？茖W校烹飪系助教,主要從事食品法規(guī)研究。