深化干部人事制度改革:歷史·現(xiàn)實(shí)·路徑

羅中樞

§中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)研究§

深化干部人事制度改革:歷史·現(xiàn)實(shí)·路徑

羅中樞

(四川大學(xué)公共管理學(xué)院,四川成都610064)

我國(guó)正處在進(jìn)一步發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期,組織、干部、人才的重要性比以往任何時(shí)候都更加突出,在新的起點(diǎn)上深化干部人事制度改革勢(shì)在必行。更新觀念、突破體制、健全制度、創(chuàng)新機(jī)制既是深化改革的必然選擇,也是深化改革的難點(diǎn)。在改革進(jìn)程中,必須準(zhǔn)確把握黨政干部選拔、考核、管理三個(gè)方面的重點(diǎn)突破內(nèi)容,在建立健全科學(xué)民主的干部選拔任用提名制度、競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部制度、干部考核評(píng)價(jià)制度、干部管理和激勵(lì)保障制度、干部隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展制度等方面狠下功夫。

干部人事制度;改革;路徑選擇

深化干部人事制度改革是黨的十七大提出的重要任務(wù)。當(dāng)前,這項(xiàng)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)克難、重點(diǎn)突破、完善機(jī)制、全面深化的關(guān)鍵階段。站在新的歷史起點(diǎn)上,加深對(duì)干部人事制度改革的現(xiàn)狀剖析,把握其熱點(diǎn)、難點(diǎn)和重點(diǎn)突破內(nèi)容,探索合理的實(shí)現(xiàn)路徑,對(duì)于進(jìn)一步增強(qiáng)改革的使命感、責(zé)任感和緊迫感,提高干部隊(duì)伍建設(shè)的科學(xué)化水平,具有十分重要的意義。

一、干部人事制度改革的歷史定位:新的起點(diǎn)與目標(biāo)建構(gòu)

“干部”一詞最先源于法語(yǔ)Cadre,意為骨架、核心、骨干、軍官、高級(jí)管理人員等。1922年黨的第二次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》規(guī)定:“每一個(gè)機(jī)關(guān)或兩個(gè)機(jī)關(guān)聯(lián)合有二組織以上,即由地方執(zhí)行委員會(huì)指定若干人為該機(jī)關(guān)各組之干部?！盵1]這是黨的文件中首次使用“干部”一詞。此后,該詞的外延和內(nèi)涵雖有演變,但主要指在一個(gè)組織或團(tuán)隊(duì)中擔(dān)任一定的領(lǐng)導(dǎo)工作或管理工作的人員?！案刹咳耸轮贫取敝更h和國(guó)家關(guān)于干部隊(duì)伍建設(shè)和干部人事工作的方針、原則及規(guī)章制度的總稱,或黨和國(guó)家關(guān)于用人以治事的行動(dòng)準(zhǔn)則、辦事規(guī)程和管理體制的總和。

在新民主主義革命時(shí)期,中國(guó)共產(chǎn)黨形成了一套較為系統(tǒng)的適應(yīng)革命戰(zhàn)爭(zhēng)需要的干部制度。建國(guó)初期,隨著干部數(shù)量的迅速增加和結(jié)構(gòu)、類型的復(fù)雜化,我國(guó)逐步建立起在中央及各級(jí)黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的分部分級(jí)管理干部的制度。此后,與國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)形勢(shì)和實(shí)行計(jì)劃體制需要相適應(yīng),黨中央加強(qiáng)了對(duì)干部的教育、管理、培訓(xùn)、選拔等制度的建設(shè),發(fā)展和完善了干部人事制度。在“文化大革命”中,干部人事制度遭到嚴(yán)重破壞,進(jìn)入畸形發(fā)展時(shí)期。

20世紀(jì)70年代末,中國(guó)干部人事制度進(jìn)入改革創(chuàng)新時(shí)期。鄧小平同志在總結(jié)“文化大革命”教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,深刻反思黨和國(guó)家干部人事制度方面的政治安全問(wèn)題,清醒地認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性的問(wèn)題。他高瞻遠(yuǎn)矚地把推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)政治民主和保證人才輩出作為衡量各種制度改革成效的標(biāo)準(zhǔn),他說(shuō):“我們進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè),是要在經(jīng)濟(jì)上趕上發(fā)達(dá)的資本主義國(guó)家,在政治上創(chuàng)造比資本主義國(guó)家的民主更高更切實(shí)的民主,并且造就比這些國(guó)家更多更優(yōu)秀的人才?！h和國(guó)家的各種制度究竟好不好,完善不完善,必須用是否有利于實(shí)現(xiàn)這三條來(lái)檢驗(yàn)?！盵2]282

進(jìn)入21世紀(jì),中國(guó)干部人事制度改革面臨著新考驗(yàn)、新要求,不斷向縱深推進(jìn)、向廣度拓展。在新的形勢(shì)下,干部人事制度改革呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)——“改革的目標(biāo)向形成制度體系推進(jìn),改革的著力點(diǎn)向擴(kuò)大民主化要求推進(jìn),改革的重點(diǎn)向長(zhǎng)期困擾的難點(diǎn)問(wèn)題推進(jìn),改革的深度向精細(xì)化方向推進(jìn)”[3],其實(shí)質(zhì)是要解決兩個(gè)問(wèn)題:一是堅(jiān)持民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu),提高選人用人公信度,“形成一整套更加成熟、更加定型的制度”,這是深化干部人事制度改革的科學(xué)選擇;二是建立一支高素質(zhì)的干部隊(duì)伍,“形成群賢畢至、人才輩出的生動(dòng)局面”,這是深化干部人事制度改革的基本要求。

2009年12月,中央出臺(tái)《2010～2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》),明確了今后十年深化干部人事制度改革的指導(dǎo)思想、基本目標(biāo)、重點(diǎn)突破項(xiàng)目和整體推進(jìn)任務(wù)。整個(gè)目標(biāo)體系以“逐步形成廣納群賢、人盡其才、能上能下、公平公正、充滿活力的中國(guó)特色社會(huì)主義干部人事制度”為核心,以“培養(yǎng)造就一支適應(yīng)推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)和黨的建設(shè)新的偉大工程要求的高素質(zhì)干部隊(duì)伍”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。主要內(nèi)容包括“擴(kuò)大干部工作民主,提高干部群眾參與度”;“健全競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)機(jī)制,促進(jìn)優(yōu)秀人才脫穎而出”;“完善干部管理制度,增強(qiáng)干部隊(duì)伍的生機(jī)和活力”;“加強(qiáng)干部選拔任用監(jiān)督,有效遏制用人上的不正之風(fēng)”;“深化分級(jí)分類管理,健全干部人事制度體系”等方面?！兑?guī)劃綱要》的出臺(tái),標(biāo)志著干部人事制度改革進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

二、干部人事制度改革的現(xiàn)實(shí)剖析:總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與厘清問(wèn)題

(一)成績(jī)與問(wèn)題

改革開(kāi)放30多年來(lái),干部人事制度改革與時(shí)俱進(jìn),由局部改革、單項(xiàng)突破到全面規(guī)劃、整體推進(jìn),積累了一系列寶貴經(jīng)驗(yàn),形成了許多行之有效的制度。比如,確立了干部隊(duì)伍“革命化、年輕化、知識(shí)化、專業(yè)化”的方針,廢除了實(shí)際存在的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制;按照“管少、管好、管活”的原則,實(shí)行了下管一級(jí)的干部管理體制;以建立公務(wù)員制度為重點(diǎn),探索建立了科學(xué)的干部分類管理體制和各具特色的管理制度;通過(guò)頒布實(shí)施《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》,推進(jìn)了以“擴(kuò)大民主、完善考核、推進(jìn)交流、加強(qiáng)監(jiān)督”為主要內(nèi)容的黨政干部制度改革,在干部能上能下、公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗等方面取得明顯進(jìn)展;國(guó)有企業(yè)和事業(yè)單位的人事制度改革見(jiàn)到成效,等等。十六大以來(lái),中國(guó)干部人事制度改革進(jìn)入實(shí)踐推進(jìn)最為迅速、理論創(chuàng)新最為突出的時(shí)期。在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下,干部人事制度改革以建立健全選拔任用和管理監(jiān)督機(jī)制為重點(diǎn),以科學(xué)化、民主化、制度化為目標(biāo),引入有效的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制,實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)班子的配備改革,健全多種形式的交流制度,試行公推直選和差額選舉,建立和完善任期制、民主測(cè)評(píng)制、績(jī)效評(píng)估制和干部工作責(zé)任制,努力營(yíng)造一個(gè)公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的用人環(huán)境,建立一套能上能下、能進(jìn)能出的充滿活力的管理機(jī)制,形成一套法制完備、紀(jì)律嚴(yán)明的監(jiān)督系統(tǒng),初步構(gòu)建起干部人事制度體系,在許多方面取得了重大進(jìn)展。

干部人事制度改革在整體推進(jìn)中不斷深化,但總體來(lái)看,與黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的新要求和人民群眾的新期盼相比,還有很大的改革空間。一方面,長(zhǎng)期困擾干部工作的一些深層次矛盾和問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決,另一方面又出現(xiàn)了一些新矛盾新問(wèn)題。比如,“官本位”意識(shí)根深蒂固,一些地方和部門(mén)選人用人權(quán)過(guò)于集中,少數(shù)人特別是一把手說(shuō)了算的現(xiàn)象依然存在,干部選拔任用的民主機(jī)制不夠健全,民主質(zhì)量不夠高,競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部的程序和方法不夠完善,干部交流渠道和優(yōu)秀干部脫穎而出的渠道不夠暢通,黨政干部隊(duì)伍結(jié)構(gòu)性缺陷比較嚴(yán)重,干部工作簡(jiǎn)單化、機(jī)械性、“一刀切”的現(xiàn)象比較普遍,以考取人、以票取人、以年齡取人、以關(guān)系取人、以身份取人的現(xiàn)象比較突出,干部考核往往失真失實(shí),一些干部怕丟票不敢堅(jiān)持原則,干部約束激勵(lì)機(jī)制不夠有力,干部管理失之于寬、失之于軟,尤其是對(duì)一把手缺乏嚴(yán)格有效的監(jiān)督,選人用人上的不正之風(fēng)屢禁不止,等等。

(二)熱點(diǎn)與難點(diǎn)

據(jù)2008年中組部委托國(guó)家統(tǒng)計(jì)局在全國(guó)開(kāi)展的第一次組織工作滿意度民意調(diào)查,關(guān)于干部人事制度改革需要解決的突出問(wèn)題,按輕重順序排列分別是:“干部能上不能下”、“選人用人民主化不夠”、“拉票、跑官、買官賣官等用人不正之風(fēng)”、“一把手權(quán)力過(guò)大”、“優(yōu)秀干部難以脫穎而出”。據(jù)2009年第二次組織工作滿意度民意調(diào)查,廣大干部群眾認(rèn)為,領(lǐng)導(dǎo)班子存在的突出問(wèn)題是搞形象工程和政績(jī)工程,責(zé)任意識(shí)不強(qiáng),工作不深入;選人用人不正之風(fēng)的突出表現(xiàn)是領(lǐng)導(dǎo)干部指定提拔人選,跑官要官、買官賣官,任人唯親、封官許愿;干部人事制度改革需要解決的突出問(wèn)題是干部能上不能下,老實(shí)人吃虧,一把手權(quán)力過(guò)大[4]。上述問(wèn)題集中反映了廣大干部群眾對(duì)干部人事制度改革關(guān)注的熱點(diǎn)。

實(shí)踐是創(chuàng)新的源泉,基層是創(chuàng)新的土壤。近年來(lái),全國(guó)各地從實(shí)際出發(fā),積極探索,大膽創(chuàng)新,扎扎實(shí)實(shí)破解難點(diǎn)問(wèn)題,實(shí)質(zhì)性地推動(dòng)了干部人事制度改革,贏得了干部群眾的廣泛贊譽(yù)。比如,四川從縣鄉(xiāng)選調(diào)優(yōu)秀干部到市級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)工作,強(qiáng)化干部的日常考核和實(shí)績(jī)?cè)u(píng)價(jià),實(shí)行干部選拔任用的全過(guò)程監(jiān)督等。最近又進(jìn)一步推出了若干改革措施,包括機(jī)關(guān)中層干部空缺職位補(bǔ)充以競(jìng)爭(zhēng)上崗方式產(chǎn)生;工資福利向長(zhǎng)期在基層和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)工作的干部?jī)A斜;完善和執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制;探索建立擬提拔干部廉政報(bào)告制度;研究事業(yè)單位和體制外優(yōu)秀人才進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的有效辦法,等等。又比如,浙江以“雙推雙考”形式公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部,將黨委全委會(huì)成員民主推薦提名制度引入干部任用初始提名程序,將生活圈、社交圈“兩圈”納入干部考察范圍,并設(shè)置政治品德、職業(yè)道德、社會(huì)公德、家庭美德等指標(biāo)考準(zhǔn)考實(shí)干部的“德”,近兩年共差額推薦干部3338人,調(diào)整不稱職干部374名,最近又公布了170個(gè)省級(jí)競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部職位。再比如,江蘇實(shí)行5年內(nèi)1/3以上新提拔廳局級(jí)以下干部“競(jìng)爭(zhēng)上崗”;公推直選村黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員的候選人預(yù)備人選差額比例一般不少于20%;在干部考核內(nèi)容上突出了“科學(xué)發(fā)展水平”和“干部群眾的切身感受”兩個(gè)方面,全面推行了黨政“一把手”用人責(zé)任審查、編制責(zé)任審核和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)“三責(zé)聯(lián)審”制度。十七屆四中全會(huì)以來(lái)全省已差額選拔各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部810多名,以管人、管錢、管審批等熱點(diǎn)崗位為重點(diǎn)集中組織實(shí)施了機(jī)關(guān)干部跨部門(mén)交流30多批次4200余人。廣東規(guī)定新任市、縣黨政班子成員應(yīng)有3年以上基層工作經(jīng)歷,探索建立健全干部職級(jí)與待遇掛鉤等干部關(guān)懷和激勵(lì)保障制度,規(guī)定討論決定干部任用前不得搞臨時(shí)動(dòng)議和突擊討論,對(duì)不宜選用干部的具體情形作出明確規(guī)定。這些改革舉措,很有針對(duì)性、創(chuàng)新性和實(shí)效性。

如今,干部人事制度改革已進(jìn)入“深水區(qū)”,處在攻堅(jiān)克難的關(guān)鍵時(shí)期,必須啃硬骨頭。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)情況看,深化干部人事制度改革必須在更新觀念、突破體制、健全制度、創(chuàng)新機(jī)制等方面狠下功夫。這既是深化改革的必然選擇,也是深化改革的難點(diǎn)。

1.“更新觀念”,包括破除“官本位”觀念,變“當(dāng)官”的觀念為“任職”的觀念,把干部的“身份”觀念轉(zhuǎn)化為“崗位”觀念等等,最重要的是對(duì)“黨管干部”原則的內(nèi)涵、方式、方法和途徑要有新的理解。

“黨管干部”是黨和國(guó)家干部管理制度的根本原則,是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的組織保證和鞏固黨的執(zhí)政地位的重要保證,堅(jiān)持這一原則就是堅(jiān)持黨對(duì)干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。但是,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立、社會(huì)主義民主政治的發(fā)展和黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變,對(duì)這一原則的理解必須與時(shí)俱進(jìn)。比較普遍的一種既定認(rèn)識(shí)是:“黨管干部”就是黨直接“任命”和“選拔”干部。這種認(rèn)識(shí)導(dǎo)致干部工作遵循這樣的慣例:干部是“挑選”出來(lái)的而不是在實(shí)踐中“涌現(xiàn)”出來(lái)的,選拔干部就是用規(guī)定的框框去“挑選”完人而不是在實(shí)踐中“發(fā)現(xiàn)”最適合崗位的人,任命干部就是授人以特權(quán)而不是用人之專長(zhǎng)。在新時(shí)期,必須堅(jiān)持“黨管干部”原則與保證人民當(dāng)家作主的統(tǒng)一,正確處理黨管干部、人民民主、依法治黨治國(guó)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系,把強(qiáng)化黨員和公民的主體地位、擴(kuò)大社會(huì)主義民主作為改革的基本價(jià)值取向。在實(shí)際操作上,應(yīng)由黨組織直接任命干部,轉(zhuǎn)變?yōu)辄h領(lǐng)導(dǎo)、組織、支持人民群眾選出自己信得過(guò)的代言人;由黨組織直接選定人選,轉(zhuǎn)變?yōu)辄h組織定標(biāo)準(zhǔn)、定程序、定規(guī)則、定制度,由人民群眾按照黨的干部標(biāo)準(zhǔn)和干部政策,參與選拔、管理、監(jiān)督干部,從而在“為了誰(shuí)”的問(wèn)題上,充分體現(xiàn)“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨;在“誰(shuí)來(lái)選”的問(wèn)題上,拓展選拔主體,堅(jiān)持人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)和核心;在“怎么選”的問(wèn)題上,堅(jiān)持德才兼?zhèn)?、以德為先的用人?biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化選拔機(jī)制和方式的科學(xué)性,并注意良好環(huán)境、科學(xué)方法和成功經(jīng)驗(yàn)的制度化對(duì)于優(yōu)秀人才脫穎而出的保障作用。

2.“突破體制”,包括突破干部選拔任用和交流的體制性障礙,疏通賢能入仕的渠道,防范體制內(nèi)賄選,尤其要解決企事業(yè)單位和體制外優(yōu)秀人才如何進(jìn)入黨政機(jī)關(guān)并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的問(wèn)題。

目前干部人事工作體制性弊端的主要表現(xiàn),一是干部選拔任用講身份、資格,存在重學(xué)歷輕能力、重文憑輕人品、重年齡輕經(jīng)驗(yàn)、重資歷輕水平的現(xiàn)象,致使許多德才皆優(yōu)、實(shí)際工作能力強(qiáng)、作風(fēng)正派、能真正為群眾辦實(shí)事的人,被拒之于黨政機(jī)關(guān)和黨政干部大門(mén)之外?，F(xiàn)在黨政干部隊(duì)伍的結(jié)構(gòu)性缺陷,在很大程度上就是由已有體制、政策導(dǎo)致的。二是在一些地方、部門(mén)和單位,表面上看實(shí)行了民主測(cè)評(píng)和競(jìng)爭(zhēng)上崗,但一切都還在“圈內(nèi)”進(jìn)行,干部的選拔任用實(shí)際上仍是少數(shù)人“在矮子里面選高人”。這也是賄選現(xiàn)象禁而不止、查而不絕的重要原因之一。三是干部交流的渠道不暢,干部條塊分割的現(xiàn)象比較嚴(yán)重,制約了高素質(zhì)干部隊(duì)伍的建設(shè)。深化干部人事制度改革必須突破干部選拔和交流的體制性障礙,真正實(shí)現(xiàn)在五湖四海選人。四川遂寧市公選優(yōu)秀農(nóng)民工“當(dāng)官”在全國(guó)成社會(huì)熱點(diǎn)話題,就在于此舉是對(duì)現(xiàn)有體制的大膽突破,給今后選拔任用干部工作以全新的啟迪。

3.“健全制度”,就是要以構(gòu)建中國(guó)特色社會(huì)主義干部人事制度為目標(biāo),完善干部選拔、任用、考核、獎(jiǎng)懲、培訓(xùn)、工資、福利、監(jiān)督等各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)的行動(dòng)準(zhǔn)則、管理規(guī)范和辦事規(guī)程,既注重實(shí)體性制度又注重程序性制度,既注意制度的系統(tǒng)性也著力于核心制度建設(shè)的突破,既包括制度的改革更新、科學(xué)設(shè)計(jì),也包括制度的貫徹落實(shí)、高效運(yùn)行。

鄧小平于1980年在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中指出:“從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來(lái)說(shuō),主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象,權(quán)力過(guò)分集中的現(xiàn)象,家長(zhǎng)制現(xiàn)象,干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！盵2]287官僚主義、權(quán)力過(guò)分集中、特權(quán)現(xiàn)象至今仍然是干部人事制度改革的難點(diǎn)。一些干部的行為在淡化黨的“為人民服務(wù)”的宗旨,背離宗旨,甚至踐踏宗旨。深化干部人事制度改革,應(yīng)致力于構(gòu)建一種新的干部人事制度框架,使人民群眾真正成為國(guó)家的主人和決定官員的利益、升遷和發(fā)展命運(yùn)的主體。為此,干部人事制度改革必須朝著建立健全一整套相互配套、有機(jī)銜接、較為完備、科學(xué)管用的制度體系推進(jìn)。一是要根據(jù)黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展需要,遵循干部成長(zhǎng)規(guī)律和人事管理的一般規(guī)律,汲取人類文明的思想成果和改革發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),把握干部隊(duì)伍建設(shè)和干部工作科學(xué)化的實(shí)質(zhì),實(shí)現(xiàn)干部工作理念、思路、體制、機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)、程序、方法的科學(xué)化,力爭(zhēng)在制度建設(shè)整體上有新的突破。二是要充分運(yùn)用和推廣一些地方干部人事制度改革的成功經(jīng)驗(yàn),并從理論、制度、機(jī)制等方面加以提升,以法規(guī)、條例、規(guī)章的形式將這些經(jīng)驗(yàn)固定下來(lái),力爭(zhēng)在總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)、破解現(xiàn)實(shí)問(wèn)題、注重過(guò)程探索等方面有新的突破。三是要注意防范“制度陷阱”。制度不是一切,也不是越多、越細(xì)、越繁瑣越好。干部人事制度改革中得到認(rèn)可并推廣的有力舉措,必定是簡(jiǎn)單明了、易于操作的。因此,在干部人事制度改革工作中應(yīng)本著“于法周延、于事簡(jiǎn)便”的原則,“制定周密的、切實(shí)可行的、能夠在較長(zhǎng)時(shí)期發(fā)揮作用的制度和條例,有步驟地實(shí)施”[2]300。

4.“創(chuàng)新機(jī)制”,最緊要的是對(duì)選人用人、民主監(jiān)督、考核激勵(lì)等方面的機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新,強(qiáng)化用人導(dǎo)向、基層導(dǎo)向、民主導(dǎo)向、事業(yè)導(dǎo)向,建立穩(wěn)定、規(guī)范、透明的工作機(jī)制,提高干部隊(duì)伍建設(shè)的科學(xué)化、民主化、制度化水平。

選人用人機(jī)制是干部隊(duì)伍建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié),其制度設(shè)計(jì)與機(jī)制運(yùn)行都需要一個(gè)不斷完善和推進(jìn)的過(guò)程。民主監(jiān)督機(jī)制的焦點(diǎn)是“一把手”的監(jiān)督和“八小時(shí)以外”的監(jiān)督問(wèn)題。原沈陽(yáng)市中級(jí)人民法院院長(zhǎng)賈永祥在監(jiān)獄里反思自己的腐敗墮落過(guò)程時(shí)說(shuō):“從我當(dāng)上法院院長(zhǎng)后,就再?zèng)]有遇到一次讓我緊張的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)談話,再?zèng)]有聽(tīng)到一次同級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的忠告,再?zèng)]有聽(tīng)到一句下級(jí)針對(duì)我個(gè)人的尖銳激烈的批評(píng)意見(jiàn)。我感覺(jué),當(dāng)上‘一把手’就像進(jìn)了保險(xiǎn)箱,想干什么就干什么,就能干成什么?！盵4]“一把手”是領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人,監(jiān)督缺少剛性手段,往往會(huì)出現(xiàn)監(jiān)督部門(mén)不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督、無(wú)法監(jiān)督的狀況。而在現(xiàn)實(shí)生活中,一般干部職工和普通群眾對(duì)權(quán)力決策參與的層面都不夠深和不夠廣,甚至在某些情況下基本沒(méi)有參與,想監(jiān)督也無(wú)法監(jiān)督,民主監(jiān)督也就成了空話。另一方面,“八小時(shí)以外”監(jiān)督也是一個(gè)難點(diǎn),有這樣一段生動(dòng)的形容:“君不見(jiàn),少數(shù)干部工作之外大肆吃喝宴請(qǐng);節(jié)假日公款旅游、垂釣狩獵;而借婚喪嫁娶、搬遷及生日之機(jī)聚斂錢財(cái)者選擇的均是雙休日、節(jié)假日;部分干部更視夜晚為從事骯臟交易的‘黃金時(shí)間’;至于‘地主斗到三更半,麻將搓到五更寒’和‘晚上圍著裙子轉(zhuǎn),桑拿洗得渾身暖’者恐怕還會(huì)生發(fā)‘良宵苦短’或‘良宵一刻值千金’的感嘆?！盵5]因此,“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”已刻不容緩地成為黨的干部隊(duì)伍建設(shè)中亟待解決的重大課題?？己耸羌?lì)廣大干部實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)的重要手段,目前的一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題是考核中的政績(jī)觀與可持續(xù)發(fā)展的問(wèn)題,突出表現(xiàn)為一些領(lǐng)導(dǎo)干部把政績(jī)工程、形象工程作為撈取政治資本的手段。據(jù)《新京報(bào)》報(bào)道,作為國(guó)家貧困縣,呼和浩特清水河縣斥資61億建新城區(qū),以求快速脫貧。在“能快就不要慢”的風(fēng)氣下,清水河縣的新區(qū)項(xiàng)目未獲批時(shí)便已投建,后逢國(guó)家宏觀調(diào)控,項(xiàng)目流產(chǎn),新區(qū)建設(shè)資金鏈斷裂,造成爛尾樓一片[6]。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)顯然與干部考核激勵(lì)機(jī)制不健全密切相關(guān)。

三、干部人事制度改革的路徑選擇:重點(diǎn)突破與策略設(shè)計(jì)

(一)重點(diǎn)突破

識(shí)人用人難、考準(zhǔn)考實(shí)難、管理監(jiān)督難是干部人事制度改革面臨的三大難題?！兑?guī)劃綱要》在整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,有針對(duì)性地確定黨政干部制度改革的十一個(gè)“重點(diǎn)突破項(xiàng)目”,內(nèi)容集中于黨政干部的選拔、考核、管理三個(gè)方面。干部選拔改革的重點(diǎn)是規(guī)范干部選拔任用提名制度,推行差額選拔干部制度,加大競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部工作力度,逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員公推直選范圍,堅(jiān)持和完善從基層一線選拔干部制度;干部考核改革的重點(diǎn)是健全促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制;干部管理改革的重點(diǎn)是建立健全干部職務(wù)與職級(jí)并行制度,健全調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部制度,探索建立擬提拔干部廉政報(bào)告制度,深入整治用人上的不正之風(fēng),實(shí)行干部工作信息公開(kāi)制度。

(二)策略設(shè)計(jì)

1.建立健全科學(xué)、民主的干部選拔任用提名制度

提名環(huán)節(jié)涉及何時(shí)啟動(dòng)干部選拔、誰(shuí)提名、怎樣提名等要害問(wèn)題。根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),這方面改革需要把握的要點(diǎn)是:第一,規(guī)范調(diào)整動(dòng)議。干部選拔任用是從調(diào)整動(dòng)議開(kāi)始的,對(duì)此目前尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)定。在設(shè)計(jì)干部選拔任用程序時(shí),應(yīng)高度重視對(duì)調(diào)整動(dòng)議加以規(guī)范,制定動(dòng)議應(yīng)遵循的原則,明確動(dòng)議的主體,設(shè)定動(dòng)議的條件,規(guī)范動(dòng)議的程序,確定動(dòng)議的要求,對(duì)為選拔任用干部“定規(guī)則”的環(huán)節(jié)本身定規(guī)則。第二,明確提名主體。既要充分體現(xiàn)和尊重“一把手”的選人用人權(quán),又要對(duì)其選人用人行為進(jìn)行有效監(jiān)督,規(guī)范其責(zé)權(quán)邊界,進(jìn)一步擴(kuò)大提名環(huán)節(jié)的民主和選人視野,廣開(kāi)舉賢薦能之路,改變提名范圍狹窄、指向性特征明顯、透明度不高的現(xiàn)象。第三,規(guī)范提名方式。對(duì)各種提名方式的程序和細(xì)節(jié),都應(yīng)進(jìn)行深入研究和科學(xué)規(guī)范,形成可操作的具體辦法,使隱性權(quán)力顯性化,顯性權(quán)力規(guī)范化。第四,完善提名篩選。尤其要注意全面分析民主推薦結(jié)果,把尊重民意和不簡(jiǎn)單以票取人辯證統(tǒng)一起來(lái)。第五,界定提名責(zé)任。合理界定干部提名的責(zé)任主體、責(zé)任內(nèi)容和責(zé)任范圍,明確主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)、組織人事部門(mén)及其他推薦人的責(zé)任,使用人自主權(quán)與所肩負(fù)的崗位責(zé)任結(jié)合起來(lái),權(quán)利與責(zé)任相一致。

2.完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部制度

近年來(lái),競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部越來(lái)越成為發(fā)展黨內(nèi)民主和人民民主的重要途徑和干部選拔任用的主要方式。在此基礎(chǔ)上,需要認(rèn)真研究“面向社會(huì)公開(kāi)選拔”、“黨內(nèi)差額選舉和常規(guī)選拔”及其之間的關(guān)系,加大競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部工作力度,完善公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗制度;探索公開(kāi)選拔(定向或非定向)干部的崗位、比例、條件、方式和程序及多種形式競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部的具體辦法;探討差額選拔干部的適用范圍、差額比例、程序、考試測(cè)評(píng)、票決方式及地方黨委全委會(huì)、常委會(huì)決定任用重要干部票決制的具體辦法。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,這方面改革的要點(diǎn),一要加強(qiáng)干部群眾的民主教育,營(yíng)造良好的民主環(huán)境;二要科學(xué)設(shè)計(jì)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和民主程序,包括推行差額選拔干部制度,合理確定差額比例,準(zhǔn)確界定民主參與范圍和權(quán)重,規(guī)范具體操作辦法等;三要構(gòu)建資格確定與審查制度、考試制度、考核制度和任用制度等四位一體的制度結(jié)構(gòu)體系;四要建立有效的信息互通和科學(xué)的民意集納機(jī)制,正確分析和運(yùn)用民主推薦、民主測(cè)評(píng)結(jié)果;五要努力提高干部工作的民主質(zhì)量,認(rèn)真解決民主參與的廣度、深度和準(zhǔn)確度不夠的問(wèn)題。

3.健全干部考核評(píng)價(jià)制度

提高考察、考核工作的質(zhì)量和水平,保證干部評(píng)價(jià)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性是干部選拔任用和管理監(jiān)督的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。當(dāng)前,尤其需要深入研究完善干部考核評(píng)價(jià)的思路、標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制,從明確考核內(nèi)容、規(guī)范考核標(biāo)準(zhǔn)、完善考核方法等方面,建立健全具有針對(duì)性、科學(xué)性、可操作性的干部考核評(píng)價(jià)綜合指標(biāo)體系和實(shí)施辦法,真正把“德才兼?zhèn)?、以德為先”的用人?biāo)準(zhǔn)貫穿到干部選拔任用的全過(guò)程,體現(xiàn)到干部選、用、管、育、退等各個(gè)方面。這方面改革的要點(diǎn)是:第一,樹(shù)立科學(xué)政績(jī)觀?？茖W(xué)發(fā)展觀是黨在新的歷史時(shí)期提出的重大戰(zhàn)略思想,這一要求要真正轉(zhuǎn)化為各級(jí)干部的行動(dòng)指南,還需按胡錦濤總書(shū)記所要求的那樣,“著力樹(shù)立正確政績(jī)觀,切實(shí)按照客觀規(guī)律謀劃發(fā)展。要求真務(wù)實(shí)、埋頭苦干,察實(shí)情、講實(shí)話,鼓實(shí)勁、出實(shí)招,辦實(shí)事、求實(shí)效,努力做出經(jīng)得起實(shí)踐、人民、歷史檢驗(yàn)的實(shí)績(jī)”[7]。目前我國(guó)的政績(jī)?cè)u(píng)估體系遠(yuǎn)沒(méi)有跟上科學(xué)發(fā)展觀的要求,其中許多內(nèi)容與科學(xué)發(fā)展觀甚至存在著對(duì)立和矛盾,在干部人事制度改革過(guò)程中,樹(shù)立科學(xué)政績(jī)觀是十分必要而緊迫的。第二,健全評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。要根據(jù)不同區(qū)域、不同層次、不同類型領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn),建立健全各有側(cè)重、各具特色的考核內(nèi)容和和考核指標(biāo)體系。第三,科學(xué)確定參加考察、考核人員范圍。按照知情度、關(guān)聯(lián)度和廣泛性、代表性原則,針對(duì)不同的職位和不同的對(duì)象,確定不同的參與范圍,注意吸收擬推薦職位的上級(jí)、同級(jí)和下級(jí)以及對(duì)考察測(cè)評(píng)對(duì)象比較了解熟悉的干部群眾參加。還要探索建立權(quán)重分析制度,對(duì)不同類型、不同層次參加人員在不同層面的測(cè)評(píng),設(shè)計(jì)出不同的權(quán)重比例。第四,完善評(píng)價(jià)辦法。通過(guò)個(gè)別談話、座談、發(fā)放征求意見(jiàn)表、民主測(cè)評(píng)、查閱資料、面談等方式,廣泛深入地了解情況。同時(shí)要改進(jìn)年度考核、強(qiáng)化平時(shí)考核,注意考核方法的銜接配套、簡(jiǎn)便易行。第五,拓寬考察、考核渠道和領(lǐng)域。逐步使考察、考核工作由中、上層向基層延伸,由領(lǐng)導(dǎo)向群眾延伸,由單位內(nèi)部向社會(huì)延伸,由一時(shí)向平時(shí)延伸,由工作向生活延伸,不僅要靜態(tài)考察,而且要進(jìn)行實(shí)地考察、跟蹤考察、專項(xiàng)考察等動(dòng)態(tài)性考察。實(shí)行“工作圈”、“生活圈”、“社交圈”三圈考察,并適當(dāng)增加對(duì)考察、考核對(duì)象主要性格、特長(zhǎng)、愛(ài)好、習(xí)慣以及家庭關(guān)系等方面的了解。第六,全面分析和用好考察、考核結(jié)果。重點(diǎn)分析考察、考核對(duì)象的品德、素養(yǎng)、能力、業(yè)績(jī)、廉政等情況,把握其本質(zhì)、主流和發(fā)展?jié)摿?注意把領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)與群眾評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái),不簡(jiǎn)單地以印象取人;把定性分析與定量分析結(jié)合起來(lái),不片面地以分?jǐn)?shù)取人;把集中考察與平常了解結(jié)合起來(lái),不機(jī)械地以票取人,不斷提高考核評(píng)價(jià)工作的科學(xué)化水平。

4.改革干部管理和激勵(lì)保障制度

干部人事制度改革的重要內(nèi)容之一,是要高度重視干部人事制度的質(zhì)量控制工程建設(shè)和動(dòng)力開(kāi)發(fā)工程建設(shè),推進(jìn)“明確責(zé)任—履行責(zé)任—承擔(dān)責(zé)任”和“能力素質(zhì)提升—權(quán)利保障—激發(fā)成長(zhǎng)需求”的制度體系改革。改革的難點(diǎn)是健全和完善退出機(jī)制,解決能上不能下的問(wèn)題。這方面改革的要點(diǎn),一是完善干部職責(zé)管理體系和日常管理機(jī)制。要規(guī)范干部崗位職責(zé),實(shí)現(xiàn)從身份管理轉(zhuǎn)向職責(zé)管理,建立干部工作任務(wù)分析與《職位說(shuō)明書(shū)》制度及干部履行職責(zé)分析報(bào)告制度,建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既互相制約又互相協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。二是建立正常更替機(jī)制。在任期制、任期目標(biāo)責(zé)任制等方面進(jìn)行大膽探索和實(shí)踐,同時(shí)積極研究制定退出崗位之后的同志的工作安排、工資待遇、福利保障、組織管理等方面的配套政策。三是逐步做到調(diào)整不適宜擔(dān)任現(xiàn)職干部工作常態(tài)化、制度化。通過(guò)民主評(píng)議、民意測(cè)驗(yàn)、政績(jī)考核等方法,疏通能“下”的渠道,促進(jìn)干部“下”的機(jī)制的形成,及時(shí)果斷地調(diào)整不稱職、不勝任、不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部。四是推行辭職制、問(wèn)責(zé)制、罷免制、彈劾制。對(duì)辭職的原則、條件、程序、處理辦法作出系統(tǒng)的規(guī)定,對(duì)“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”和“責(zé)令辭職”分別作出相應(yīng)的制度安排。隨著干部選拔任用工作民主化的推進(jìn),迫切需要對(duì)作為選民權(quán)利重要組成部分的罷免權(quán)及其相關(guān)程序和辦法加以規(guī)范和完善,也很有必要對(duì)彈劾(包括集體彈劾)制度的操作方式和具體細(xì)節(jié)進(jìn)行探討,使之成為中國(guó)特色干部人事制度的有機(jī)組成部分。五是健全干部激勵(lì)保障機(jī)制。一方面加強(qiáng)對(duì)干部的關(guān)心關(guān)愛(ài),通過(guò)建立健全干部職務(wù)與職級(jí)并行制度、創(chuàng)新干部教育培訓(xùn)模式、改革工資福利制度、健全干部獎(jiǎng)懲制度、完善干部權(quán)益保障制度、建立健全干部社會(huì)保障制度等途徑,推進(jìn)干部激勵(lì)保障機(jī)制改革;另一方面增強(qiáng)干部自我約束的自覺(jué)性,實(shí)行干部工作信息公開(kāi),強(qiáng)化民主監(jiān)督,逐步形成比較完善的防治用人上不正之風(fēng)的長(zhǎng)效機(jī)制。

5.建立健全干部隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展制度

人才是干部隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展的不竭源泉。深化干部人事制度改革,必須把“黨管干部”與“黨管人才”有機(jī)聯(lián)系起來(lái),不僅要重視選拔和培養(yǎng)年輕干部、后備干部,還要從更寬廣的視野來(lái)思考干部隊(duì)伍建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題,善于發(fā)現(xiàn)人才、培養(yǎng)人才、團(tuán)結(jié)人才、用好人才、服務(wù)人才。這方面改革的要點(diǎn)是:第一,營(yíng)造開(kāi)放的用人環(huán)境。打破人才身份、單位、部門(mén)和所有制限制,拓寬黨政干部來(lái)源渠道,完善從企事業(yè)單位和社會(huì)組織選拔人才制度,實(shí)現(xiàn)干部隊(duì)伍建設(shè)與高層次人才隊(duì)伍建設(shè)的有機(jī)銜接。第二,健全干部人才庫(kù)建設(shè)機(jī)制。完善后備干部培養(yǎng)、遴選、管理、使用、退出辦法,認(rèn)真解決后備干部“備而不管”、“備而不育”、“備而不用”等突出問(wèn)題,構(gòu)建后備干部培養(yǎng)與人才培養(yǎng)和引進(jìn)良性互動(dòng)的干部隊(duì)伍可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。第三,努力改變干部隊(duì)伍來(lái)源的結(jié)構(gòu)性缺陷。完善從基層一線選拔干部的辦法,加大從農(nóng)村、社區(qū)優(yōu)秀基層干部中考錄公務(wù)員力度,暢通從優(yōu)秀村干部中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部渠道,注重從優(yōu)秀鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)領(lǐng)導(dǎo)干部中選拔縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員,探討干部梯隊(duì)和不同年齡段干部配置辦法,規(guī)范干部破格提拔的條件、程序和辦法。

[1]中國(guó)共產(chǎn)黨章程(1922年7月二大通過(guò))[J/OL].(2002-03-04)[2010-05-10].http://new s.xinhuanet.com/ ziliao/2002-03/04/content_695989.htm

[2]鄧小平文選(1975—1982)[M].北京:人民出版社,1983.

[3]王世誼.對(duì)干部人事制度改革的回顧與反思[J].中共青島市委黨校青島行政學(xué)院學(xué)報(bào),2009,(1).

[4]中組部負(fù)責(zé)人就2009年全國(guó)組織工作滿意度民意調(diào)查答記者問(wèn)[NB/OL].(2010-01-19)[2010-05-10].中國(guó)共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).

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Deepening the Reform of Personnel System: History,Reality,and Methods

LUO Zhongshu

(School of Public Administration,Sichuan University,Chengdu 610064,Sichuan,China)

Since China is experiencing an important period of strategic opportunities for further development,the organizations,cadres and talents are of considerable significance and accordingly it is imperative to deepen the reform of the cadre and personnel system on a new starting point.In thematter of deepening the reform,the concep tion renewal,the breakthrough in structure,the system perfection,and the mechanism innovation are not only difficult points but the inevitable choice.In the p rocess of the reform,the cadre selection,examination and administration must be accurately handled.And great efforts should be made to establish and imp rove scientific and democratic system s of cadre appointment and nomination,competitive cadre selection,cadre examination and evaluation,incentive and guarantee for cadres,sustainable development for cadres,etc.

personnel system,reform,alternative choice

book=5,ebook=50

D035.2

A

1006-0766(2010)05-0005-07

(責(zé)任編輯:知 恕)

2010-06-10

國(guó)家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“深化干部人事制度改革研究”(09&ZD006)

羅中樞(1956—),男,重慶榮昌人。四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授。