中國社會福利變遷下養(yǎng)老服務(wù)中非營利民間組織的發(fā)展

唐 詠，徐永德

（1.深圳大學法學院，廣東 深圳 518060；2.香港大學秀圃老年研究中心，香港）

中國社會福利變遷下養(yǎng)老服務(wù)中非營利民間組織的發(fā)展

唐 詠1，徐永德2

（1.深圳大學法學院，廣東 深圳 518060；2.香港大學秀圃老年研究中心，香港）

中國從20世紀末開始了社會福利社會化改革，在人口老齡化和政府職能轉(zhuǎn)變的背景之下，養(yǎng)老服務(wù)體系已進入以社會化為重要特征的重建階段，西方社會福利私營化等新的福利理念及實踐對中國福利改革有多方面的借鑒意義，專業(yè)化已成為社會福利政策發(fā)展和實務(wù)操作的主要去向，非營利民間組織在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著關(guān)鍵性的角色，其地位可從效率和責任層面以及人文主義和成本效益層面來理解。政府應從對非營利民間組織的政策扶持和民間組織建立評估機制這兩個主要的制度方面著手積極發(fā)展民間組織，促進養(yǎng)老服務(wù)的社會化。

社會福利社會化；養(yǎng)老服務(wù)；非營利民間組織

2005年底全國1%人口抽樣調(diào)查顯示，65歲以上老年人口占總?cè)丝诘谋戎匾堰_到7.7%。中國不僅成為“未富先老”的國家，而且還面臨著老齡化水平持續(xù)攀升所帶來的巨大挑戰(zhàn)。中國的人口老齡化將伴隨著21世紀始終，并且，重度人口老齡化和高齡化問題將日益突出。

“社會福利社會化”經(jīng)過20多年的探索實踐，民政部對其有了比較明確的界定：即是政府在倡導、組織、支持和必要的資助下，動員社會力量建設(shè)社會福利設(shè)施，開展社會福利服務(wù)，滿足社會對福利服務(wù)的需求。在西方文獻中并沒有“社會福利社會化”這個概念，與之較接近的是“社會福利私營化”，在臺灣被稱之為“民營化”。陳武雄認為社會福利私營化是指政府將社會福利的供給完全或部分轉(zhuǎn)移到民營部門，同時引入市場經(jīng)營規(guī)則，以價格機能調(diào)節(jié)供需，重視成本回收，并且強調(diào)使用服務(wù)者的購買力等措施，用以分配并有效利用服務(wù)的資源[1]。Kolderie認為只有政府完全從所有的福利服務(wù)責任中抽離出來才能真正實現(xiàn)真正的私營化[2]。在西方，福利私營化雖然批評很多，但是它的優(yōu)勢也引起學界廣泛的注意，如專業(yè)化水平提高、服務(wù)質(zhì)量提升等。福利私營化的浪潮在西方依舊繼續(xù)，它對于社會服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量以及平等分配的長遠影響尚不明晰，而如何在老齡化日益嚴重的趨勢下有效地利用人力和物力資源，為更多的人提供高質(zhì)量的服務(wù)成為學者普遍關(guān)心的話題。私營化為20世紀80年代處于福利危機中的福利國家開辟了一條新的道路，在中國老齡化浪潮且養(yǎng)老服務(wù)欠缺的情況下如何借鑒西方國家的經(jīng)驗和教訓，發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中的非營利民間組織并應用到福利事業(yè)中是值得學界深入探討的。

一、“福利私營化”在西方的發(fā)展歷程

西方福利國家在經(jīng)歷福利危機之后，從“國家福利”向“私營化”方向轉(zhuǎn)變，強調(diào)政府不再是唯一的福利提供者，希望通過逐漸降低對政府撥款補助的依賴，把營利的商業(yè)組織與非營利的支援性團體引入福利供給中，從而強化其角色與功能使私立機構(gòu)成為服務(wù)供給的主體。

深遠影響西方福利國家“福利私營化”改革浪潮的理論動力可歸結(jié)為新右派思想。政府在社會福利服務(wù)領(lǐng)域介入和包攬，國家在公民福利中扮演重要的提供者及資助者的角色，“福利私營化”改革要求政府以“最小化的政府”作為發(fā)展經(jīng)濟和社會福利的基礎(chǔ)，而對于新右派而言，其核心概念在于“民間和市場是好的”，市場經(jīng)營要比政府部門有效率并且可以給服務(wù)使用者更多的選擇空間[3]。事實上，在福利國家福利往往是混合的、多元的，只是其強調(diào)的是政府部門和非政府部門的重要性，而輕視志愿和商業(yè)部門的角色，而福利多元主義強調(diào)政府減少支配角色，轉(zhuǎn)而由志愿和商業(yè)部門來主導服務(wù)而實現(xiàn)不同部門的重新配置[4]。

盡管隨著自由主義的復興和新右派思潮的興起，福利市場化、私營化、去中央化等概念在不同的福利國家社會政策中得到體現(xiàn)和實行，但需要指出的是，福利理念在目前和將來都不會是簡單的二分法，或是純粹國家干預和自由市場，或是剩余主義和普遍主義[5]。事實上，西方福利國家的福利政策開始關(guān)注如何在公共和私人部門之間，在平等和效率之間，在國家和市場之間尋找新的平衡，最終的目的都是為了提高成本效益和服務(wù)質(zhì)量。

二、社會福利制度變遷下中國養(yǎng)老政策的歷史沿革

基于中國30年經(jīng)濟改革的基礎(chǔ)，政府提出了構(gòu)建和諧社會的方針，這表明中國政府治國方略從注重經(jīng)濟的優(yōu)先發(fā)展轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，這種方向的轉(zhuǎn)變在理論上給國家福利的重構(gòu)提供了思想認識的基礎(chǔ)[6]。楊團指出，社會福利社會化的思路是強調(diào)社會福利服務(wù)是全社會都要關(guān)注的事業(yè)，不能單純依靠政府和計劃體制實施，要動員社會各種力量，共同合作，滿足社會需求[7]。西方新的福利理念及實踐對中國福利改革有多方的借鑒意義。首先，可以動員社會力量參與福利服務(wù)，減輕政府不斷增長的福利開支。其次，可以通過多元化和專業(yè)化的服務(wù)，滿足日益增長的社會需求。再次，可以引進競爭機制，改變高浪費、高成本、集中化和無效率的經(jīng)營管理模式，提高成本效益。這些在很大程度上改變了供給制的社會主義理念，形成了新的福利理念和改革意向。建國以來，中國社會福利制度建設(shè)大致經(jīng)歷了兩個大的發(fā)展階段：第一階段重在改造舊中國遺留下來的社會福利體制的基礎(chǔ)上，形成了國家負責、官方包辦的民政福利和單位包辦的職工福利等組成的傳統(tǒng)福利制度；第二階段是在市場經(jīng)濟條件下進行制度重塑并逐漸向社會化福利方向發(fā)展。早在20世紀80年代中期，民政部就針對社會福利事業(yè)資金渠道單一、服務(wù)對象狹窄、管理方式落后、服務(wù)水平不高、人員素質(zhì)偏低等狀況提出了“社會福利社會辦”的思路[8]。1994年，第十次全國民政會議提出了“深化福利事業(yè)單位改革，加快社會福利社會化進程”的要求。自1998年以來，民政部在各地探索與實踐的基礎(chǔ)上，在廣州、上海、溫州等13個城市進行了社會福利社會化試點，取得了成功經(jīng)驗[9]。

我國社會福利社會化改革跟人口老齡化帶來的福利供給壓力是分不開[10]。中國社會在改革開放之前是嚴格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)之間的福利制度存在很大差異[11]，就老年照顧而言，農(nóng)村除了“五?！崩先擞烧蠢显赫疹櫼酝猓溆喽际怯杉彝フ震B(yǎng)。城市基本上是一個單位社會，大多數(shù)社會福利都是通過單位來提供。在養(yǎng)老方面，一般的老人經(jīng)濟上主要由單位供養(yǎng)（單位退休金）、醫(yī)療費用由單位報銷、生活照顧則由家庭承擔。只有那些“三無”對象（無勞動能力、無生活來源、無法定撫養(yǎng)人或贍養(yǎng)人）的孤老才由國家在社會福利院照顧。作為主要的專業(yè)社會養(yǎng)老機構(gòu)，社會福利院逐漸對社會老人開放。在一些城市，隨著人口老齡化的到來，原有社會福利院的供給能力非常有限，福利設(shè)施無法滿足日益增長的社會需求，且長期閑置。一方面是設(shè)施嚴重不足，而另一方面是資源嚴重浪費。同時，由于社會福利院從本質(zhì)上講仍然實行傳統(tǒng)的經(jīng)營管理模式，競爭意識弱，服務(wù)水平差。因此，改革社會福利院的管理體制勢在必行[12]。社會福利社會化表現(xiàn)為政府辦養(yǎng)老機構(gòu)向老年人開放，并且實行兩種養(yǎng)老方式，以院養(yǎng)院，隨著老年人機構(gòu)養(yǎng)老需求的增加，動員多方力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)。

三、社會福利社會化政策的推行面臨多重阻力

盡管在民政部門的大力推動下，各地紛紛開始了社會福利社會化的改革實踐，取得了一些經(jīng)驗和成功，但目前來看，以養(yǎng)老服務(wù)為例，社會福利社會化政策的推行依舊面臨著很大的阻力：

首先是利益群體之間產(chǎn)生利益分割與博弈。改革前的機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)主要由社會福利院提供，具有很強的壟斷性特征。社會福利院的管理及服務(wù)人員基本上還是“吃大鍋飯”。社會福利社會化改革后涌現(xiàn)出一批民辦養(yǎng)老機構(gòu)，從而形成了兩個競爭性的利益群體：前者是既得者利益群體，后者是侵蝕者利益群體——因參與利益的分配而侵蝕前者的利益。目前，民辦福利機構(gòu)是在不公平的環(huán)境下同公辦福利院進行競爭。公辦社會福利院由政府投資興建，它們既能享受政府的優(yōu)惠政策，又能得到財政支持；而民辦養(yǎng)老機構(gòu)則由個人或企業(yè)投資興建，它們從政府得到的政策和資金支持非常有限。民辦養(yǎng)老院與公辦福利院同時處于養(yǎng)老服務(wù)市場中，它們之間既沒有明顯的功能劃分，又在運行機制上形成了兩種不同的模式，導致服務(wù)市場的扭曲。這對民辦福利機構(gòu)而言是非常態(tài)的生存和競爭環(huán)境。在這種不利的環(huán)境下，多數(shù)民辦養(yǎng)老機構(gòu)慘淡經(jīng)營[13]。

其次是福利觀念上過分強調(diào)國家和政府的責任，持此觀點的人員認為，社會福利完全是國家和政府的責任，政府應該無償?shù)貫樯鐣蓡T提供養(yǎng)老方面的社會福利。同時，他們把社會福利社會化看成是社會福利市場化，市場化就是商業(yè)化，以營利為目的。事實上，政府進行社會福利社會化改革，目的不是逃避責任，而是要通過建立市場化的運行機制，提高資源利用效率和養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量[14]。

第三是部門之間的利益分割。由于不同部門有著各自的利益以及考慮問題的角度，常常難以達成共識，從而延緩改革甚至使改革無法進行。社會福利社會化改革涉及到多個不同的管理部門，在政策制定及實施方面，各部門之間的資源是相對獨立和分離的，這給社會福利社會化改革帶來了一些問題。

四、非營利民間組織在社會化養(yǎng)老體系中的作用

從“福利私營化”在西方社會的發(fā)展歷程以及社會福利社會化政策在中國的歷史沿革過程可以看出，預防性、人性化、綜合化和專業(yè)化已成為社會福利政策發(fā)展和實務(wù)操作的主要去向，針對中國養(yǎng)老的服務(wù)領(lǐng)域而言，如何以較低的成本提供給老人高質(zhì)量的服務(wù)，如何滿足老人留在社區(qū)內(nèi)養(yǎng)老的需求，如何減輕照顧者的壓力，都需要我們在進行養(yǎng)老制度改革中長期研究，在此討論非營利民間組織則具有深遠意義。中國的民間組織大多以“第二政府”的面目出現(xiàn)，雖然名義上是非政府組織和非營利組織，但是很多非營利組織和非政府組織與真正的民間組織形同異質(zhì)，形成了獨特的“半官半民”特色，在社會發(fā)展發(fā)育層面并沒有形成真正的民間組織破繭而出的局面。再次，各類民間組織自身能力不足。當前，處于成長期的各類民間組織普遍面臨經(jīng)費缺乏、人力資源不足、組織運營的知識和經(jīng)驗匱乏等問題，政府對民間組織的管理也處于魚龍混雜的局面。由于管理不規(guī)范、缺乏監(jiān)督、相關(guān)政策法規(guī)不到位，導致民間組織運作不透明、內(nèi)部管理混亂的現(xiàn)象非常普遍，組織的公信力普遍欠缺[15]。

西方發(fā)達國家的歷史經(jīng)驗表明，非營利組織在公共服務(wù)中的地位越來越重要，它不僅彌補了政府公共財政支出的不足，而且克服了政府直接提供公共服務(wù)所產(chǎn)生的問題。建國以來，中國政府所承擔的直接提供養(yǎng)老服務(wù)的功能，若因為“社會化”政策而相對減少，因而需要費營利組織來承接，建國以來中國政府所承擔的直接提供養(yǎng)老服務(wù)的功能需要由非營利民間組織來承接，否則就會出現(xiàn)服務(wù)真空，以及由此引起的社會不安?？梢?，非營利民間組織在社會化養(yǎng)老服務(wù)體系中扮演著關(guān)鍵性角色。這可以從以下兩個層面進行理解：

1.效率和責任層面

從西方福利理念及實踐的轉(zhuǎn)變中可得到效率和責任方面的重要啟示：首先，效率無論在私人領(lǐng)域或公共部門都很重要，在福利服務(wù)中引入競爭機制可以提高成本效益。其次，國家的責任不是無限的，而是有限的。因為市場存在缺陷，國家在保證市場效率的同時還要確保個人的平等權(quán)利和社會公正。中國既不能采取完全由政府提供服務(wù)的模式，也不能完全接受自由主義的福利理念，而是需要通過一系列途徑和方法來控制和管理市場。具體而言，國家需要擴展養(yǎng)老服務(wù)中的市場運作，引入市場化的管理模式，把國家重新塑造為組織者、管理者和購買者，而不是服務(wù)的直接提供者。政府改變的是“大包大攬”的做法，而非從養(yǎng)老機構(gòu)中完全退出，且不應該減少甚至放棄政府在經(jīng)濟和管理上的責任，養(yǎng)老服務(wù)作為一種福利供給應充分發(fā)揮非營利民間組織的積極作用。

2.人文主義和成本效益層面

養(yǎng)老照顧應遵循人文主義和成本效益兩個基本原則[17]。人文主義強調(diào)個人的自主選擇以及對養(yǎng)老服務(wù)的個性化需求。大力發(fā)展居家照顧符合人文主義原則。隨著人口老齡化的加劇以及人們對服務(wù)質(zhì)量期望的不斷提高，政府在養(yǎng)老方面的支出會不斷增加?？紤]到經(jīng)濟增長速度和政府承受能力的有限性，養(yǎng)老政策需要考慮成本效益。社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)不僅可以節(jié)省政府成本，而且可以提高效益、減少浪費。其次，一般情況下，社區(qū)照顧比機構(gòu)養(yǎng)老節(jié)省費用，采取社區(qū)照顧政策有助于縮減政府開支。再次，老人選擇居家養(yǎng)老和社區(qū)照顧比機構(gòu)養(yǎng)老更加節(jié)省開支。除了財政上的考慮外，居家照顧實在是更符合大部分老人的意愿，因為無論在西方先進國家，以至中國，絕大部份老人都希望能夠在自己熟悉的環(huán)境中生活，尤其是自己的老家。因為那里有自己日常生活和與家人共聚天倫的回憶，亦有多年來建立的鄰里網(wǎng)絡(luò)，以至熟悉的地理環(huán)境和設(shè)施。而且居家生活最能體現(xiàn)個人自主性，令老人得到尊嚴。而且，這亦符合中國傳統(tǒng)敬老揚孝的美德，讓老人盡量能夠與家人生活。當然，對部分因經(jīng)濟或其它環(huán)境因素而沒有條件在家中照顧嚴重體弱老人的家庭，社會是要提供養(yǎng)老機構(gòu)予以支持?？傊?，社會福利的人文主義原則要求老年服務(wù)需要考慮老人自己的愿望，尊重老人的選擇，為老人提供包括機構(gòu)服務(wù)、社區(qū)照顧和居家養(yǎng)老等在內(nèi)的多元化服務(wù)[16]。服務(wù)多元化的發(fā)展趨勢是為富裕的老人提供的是私人服務(wù)和保險權(quán)益，為窮人和邊緣人群提供的是低水平的社會經(jīng)濟補助。政府資助的機構(gòu)養(yǎng)老的目標人群是低收入、無人照顧、生活不能自理的老人；政府資助的社區(qū)照顧和居家養(yǎng)老的目標人群是高齡和貧困家庭的老人。人文主義和成本效益原則的客觀存在，使得民間組織參與養(yǎng)老服務(wù)有其獨特的先天性優(yōu)勢。

五、大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)中的非營利民間組織

政府可以制定政策、用公共財政為消費者提供某種服務(wù)，但這并不意味著政府一定要扮演服務(wù)的生產(chǎn)者或直接提供者不可。相反，政府完全可以僅僅扮演安排者的角色，而把生產(chǎn)者的角色讓非營利民間組織來扮演。在養(yǎng)老服務(wù)體系中，如果是由政府作為安排者，由民間組織作為生產(chǎn)者，這就是政府購買服務(wù)，它包括兩種運作形式：一種是政府投資服務(wù)項目的硬體建設(shè)并交由民間組織來運營，如養(yǎng)老機構(gòu)的“公建民營”、“租賃轉(zhuǎn)讓”和“委托經(jīng)營”。就養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織而言，它作為政府輔助力量的屬性無疑占據(jù)著主導地位，況且它在整個體系中的地位和功能是如此重要，而緩解人口老齡化給我國經(jīng)濟與社會發(fā)展所造成的巨大壓力又是如此地迫切。因此，政府應予以積極支持。筆者認為，養(yǎng)老服務(wù)體系中的政府與非營利民間組織關(guān)系完全可以在制度創(chuàng)新方面有所突破。換言之，即要在制度設(shè)置方面積極發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系中的民間組織，促進養(yǎng)老服務(wù)的社會化。為此，需要從政府對非營利民間組織的政策扶持和政府對民間組織建立評估機制這兩個主要的制度方面著手。

首先是政府大力支持，對非營利民間組織進行政策扶持。社會福利社會化是一項必須推行下去的改革，各地政府應大力支持和推動。在西方國家，照顧老人的服務(wù)，尤其體弱老人是一項高度專業(yè)和“昂貴”的服務(wù)，因它需要多方面的專業(yè)人才為老人提供各種不同的貼身服務(wù)。例如，在機構(gòu)／院舍照顧的情況，護理人員照顧病人的疾病康復、營養(yǎng)師為不同疾病的老人設(shè)計不同的膳食餐單、社會工作人員為孤獨抑郁的老人提供心理輔導等，這些專業(yè)服務(wù)在居家服務(wù)也同樣需要，而且還多了運輸方面的支持。可以說聘用這些專業(yè)人員所需的資金是相當可觀的，這對現(xiàn)時國內(nèi)尚未發(fā)展成熟的民營或非政府團體來說，肯定是沉重的負擔。因此，在可見的將來，政府資源的投入似乎無可避免。政府必須在社會福利領(lǐng)域中發(fā)揮主導作用，即只有政府承擔起為社會成員提供社會福利的責任，才能最終建立一種能夠使人民的生活隨著經(jīng)濟的發(fā)展而更有保障的利益共享機制。政府主導作用的一個具體表現(xiàn)是承擔起社會福利的投資主體角色，即政府要確立其在社會保障中的前沿位置，從社會保障的后方走向前臺[17]。特別是在改革前期，政府不僅不能減少財政投入，反而應該大幅度增加，以保證改革的順利進行并使之最終走上良性軌道。

其次是建立有效的評估機制，包括政策評估和機構(gòu)評估機制。政策評估應包括中期評估和終期評估。建立機構(gòu)評估機制，定期或不定期對養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)水平和質(zhì)量進行評估。評估工作應該由社會福利服務(wù)行業(yè)協(xié)會成立專家委員會來進行，以保證評估的客觀性和公正性。政府根據(jù)評估結(jié)果與養(yǎng)老機構(gòu)鑒定委托服務(wù)合同，或者按養(yǎng)老機構(gòu)為社會提供公益性服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量來提供經(jīng)費資助。這樣可以有效、合理地分配福利資源，并創(chuàng)造機構(gòu)服務(wù)的競爭機制，促進養(yǎng)老服務(wù)水平和質(zhì)量的提高。

隨著中國整體國力得到進一步的發(fā)展，人民生活得到改善，對各種服務(wù)的需求無論在質(zhì)與量方面均會提高。即使政府擁有足夠的資源，亦不應獨力承擔社會服務(wù)的提供，相反，應該鼓勵和推動社會整體人民共同分擔，這不單是財政的考慮，而是促成人民互相關(guān)懷照顧的良好公民責任。因此，社會福利社會化是正確的大方向。同時，面對人口老化的挑戰(zhàn)，這個方向更是迫切的。為此，政府應支持養(yǎng)老服務(wù)中非營利民間組織的發(fā)展，以體現(xiàn)和配合這個方向。

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【責任編輯：董世峰】

Abstract：From the 20thcentury,China began the reformation of socializing the welfare system.Under the background of population aging and transformation of government functions,elderly service system has entered the rebuilding phase with socialization as its important feature.The ideas and practice of Western social welfare privatization has provided valuable reference for China.Non-profit and nongovernmental organizations play a key role in the elderly service system,which can be understood from the perspectives of responsibility efficiency and cost efficiency.Government should develop nongovernmental organizations from two aspects including policy support and system evaluation so as to promote the socialization of elderly service.

Key words:the socialization of social welfare； elderly services； non-profit and non-government organizations

The Development of Non-profit and Nongovernmental Organizations Among Elderly Services Under the Changing Social Welfare System of China

TANG Yong1，XU Yong-de2
(1.Law School,Shenzhen University,Shenzhen,Guangdong 518060;2.Xiu Pu Research Center for Old People,Hong Kong University,Hong Kong)

C 916

A

1000－260X（2010）01-0074-05

2009-12-20

唐詠（1977—），女，湖南郴州人，深圳大學法學院講師，香港大學社會工作系博士，深圳大學弱勢群體保護研究中心兼職研究員，從事社會政策和社會工作研究；徐永德（1957—），男，香港人，香港大學社會工作系副教授、博士，香港大學秀圃老年研究中心總監(jiān)，從事老年社會政策研究。