大部門體制：必要與可能

楊建國

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

新中國以來，我國政府進行了多次改革，雖然在加強自身建設(shè)上積累一些經(jīng)驗與取得一定成效，然而面對當下推進科學(xué)發(fā)展的新形勢，行政管理體制還存在諸多問題，正如《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》指出：政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多，社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍較突出；政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全等。而大部門體制亦稱大部制，是我國深化行政體制改革的重要探索，是“在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。”[1]大部制是現(xiàn)代國家普遍實行的政府管理模式，目的是整合行政資源以發(fā)揮組織的整體功效，其在我國的出現(xiàn)是合乎邏輯的。然而，現(xiàn)代意義的大部制在我國終究是一種新興制度，經(jīng)驗和學(xué)理研究還不足。對大部門體制何以必要、如何可能及在推進服務(wù)型政府中應(yīng)向何處去等問題進行研討具有重要意義。這既可以豐富我國行政體制理論，也可以觀照大部制實踐，進而為推動政治體制改革鼓與呼。

一、大部門體制何以必要

管理是與人類相隨的社會現(xiàn)象，行政是特殊的管理形式。社會生活復(fù)雜性要求公權(quán)力運行必須有部門分工才能有效地實施管理。隨著社會發(fā)展，政府擔(dān)當?shù)穆氊?zé)和功能日益豐富，機構(gòu)數(shù)量不斷增多，進而引發(fā)政府部門管理職能交叉、重疊、真空領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)等諸多矛盾。大部制是西方國家應(yīng)對政府職能體系變化和政府管理體制問題的要徑。

（一）大部門體制：現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家較普遍實行的政府管理模式

自上個世紀30年代，面對大蕭條，凱恩斯主義盛行的西方國家強化了對經(jīng)濟和社會的干預(yù)，這對消除市場失靈與危機具有一定作用，但“大政府、小社會”模式也為機構(gòu)膨脹、冗員眾多、效率低下、成本巨增和經(jīng)濟滯漲等埋下伏筆。大政府模式的發(fā)展、石油危機、信任危機、債務(wù)危機和福利國家等問題的叢生，觸發(fā)了自上世紀80年代初的席卷全球的政府再造運動。強調(diào)提高政府效率，改善政府服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建以“小政府，大社會”為模式的服務(wù)型政府成為西方20世紀后期的共識。為此，“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”的大部制改革在西方應(yīng)運而生。到了20世紀90年代，大部制改革擴展到幾乎所有西方發(fā)達國家和新興工業(yè)化國家，并波及到經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中的原蘇東國家和絕大多數(shù)發(fā)展中國家，形成了一股世界性的行政體制改革浪潮[2]。如英國早在20世紀60年代后期，就在內(nèi)閣中組建“大部或超級部”以擴大業(yè)務(wù)管轄范圍，將多種在內(nèi)容上有聯(lián)系的事務(wù)交由其管理。目前西方國家內(nèi)閣大多實行大部制，內(nèi)閣機構(gòu)一般在20個以下，其中加拿大、新西蘭為19個，英、法、澳大利亞有18個部，美、俄羅斯、西班牙、新加坡、韓國為15個，德國14個，日本內(nèi)閣設(shè)1府12個?。◤d），瑞典9個，瑞士僅有8個等。據(jù)統(tǒng)計，在各國行政部門中，有1/3的部門名稱（包括職能）相同，另有1/3的部門名稱內(nèi)容接近[3]。這說明各國政府管理的主要職能是基本類似的。

（二）深化行政管理體制改革：我國大部制建立的直接動因

我國傳統(tǒng)行政體制是移植前蘇聯(lián)模式、適應(yīng)計劃經(jīng)濟的高度集權(quán)的產(chǎn)物，政府權(quán)力高度集中，企業(yè)沒有自主權(quán)，市場作用得不到充分發(fā)揮，實際是全能政府。以往改革證明，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多，社會管理和公共服務(wù)仍較薄弱；部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高問題仍較突出；機構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；對行政權(quán)的監(jiān)督機制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象嚴重。這種“政治帝國主義”傾向成為社會自治、經(jīng)濟發(fā)展的嚴重阻礙。其實政府、市場、社會是有邊界的，市場的運行、社會的發(fā)展實際上為政府權(quán)力的行使提供了明晰或潛在的界限。市場經(jīng)濟與和諧社會呼喚有限政府或小政府模式。而 “大部制改革和我們追求的小政府管理模式之間不但沒有沖突,而且它們之間還是內(nèi)在統(tǒng)一的。如果說管得最少的政府就是管得最好的政府，那么大部制改革追求的則是如何通過理順政府內(nèi)部關(guān)系從而更好地實現(xiàn)政府管得最少，卻管得最好。”[4]大部制改革作為我國深化行政管理體制改革的重要環(huán)節(jié)，是建構(gòu)有限政府或小政府模式的要徑。因此，應(yīng)將其放到整個行政管理體制改革的全局來定位和設(shè)計，“綜合考慮政府改革的系統(tǒng)配套問題，將組織重建、體制變革、機制創(chuàng)新、職能轉(zhuǎn)變、流程再造、管理方式創(chuàng)新以及相互關(guān)系的調(diào)整有機結(jié)合起來，以全方位推進我國政府組織變革。”[5]

（三）建設(shè)服務(wù)型政府：我國大部制改革的根本目標

以往歷次政府改革難逃 “精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的厄運，政府職能轉(zhuǎn)變未能取得實質(zhì)性進展。這固然與缺乏系統(tǒng)理論闡釋、利益共同體阻撓、政府前瞻性不足等有關(guān)，但領(lǐng)導(dǎo)層一度把改革視作機構(gòu)精簡的認知也是產(chǎn)生此怪相的重要推手，沒有厘清政府范式轉(zhuǎn)型是根源。政府范式轉(zhuǎn)型即由經(jīng)濟建設(shè)型政府向服務(wù)型政府躍遷。當下很多政府行為仍呈現(xiàn)經(jīng)濟建設(shè)型特質(zhì)，而缺少對公共服務(wù)和社會管理的關(guān)注，環(huán)保、治安、醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、保障等民生問題還很嚴重?！罢畽C構(gòu)能否精簡，行政管理是否高效，直接關(guān)系到黨和人民群眾能不能保持血肉聯(lián)系，關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)成敗?！盵6]欣慰的是當下改革已明確了問題的樞要，強調(diào)要圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強能源環(huán)境管理機構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門。大部制改革優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)、弱化微觀經(jīng)濟管理、強化公共服務(wù)部門和完善服務(wù)監(jiān)管體系等，以民眾利益為依歸，把公共服務(wù)和社會管理放在顯要位置，表明政府致力于為民眾提供優(yōu)質(zhì)高效服務(wù)的新一輪努力，彰顯了鑄造服務(wù)型政府的基本指向。

（四）促進社會和諧：我國大部制改革的外部驅(qū)力

構(gòu)建和諧社會，關(guān)系黨的執(zhí)政能力的提高、執(zhí)政使命的實現(xiàn)和執(zhí)政地位的穩(wěn)固，關(guān)系民眾的根本利益，也關(guān)系到政府的合法性。因此，促進社會和諧是我國發(fā)展的重要目標和必要條件，也是政府的德性要求。和諧社會建構(gòu)必須堅持以人為本，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好民眾的根本利益作為發(fā)展的起點與依歸，認真解決關(guān)系民眾切身利益的現(xiàn)實問題，注重經(jīng)濟社會環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等。當下社會總體上是和諧的,但也存在不少影響和諧的因素,如發(fā)展失衡、收入分配不公、區(qū)域差距過大、基尼系數(shù)較高、官員腐化嚴重、政民關(guān)系緊張、群體性事件頻發(fā)、就業(yè)形勢嚴峻、社會不穩(wěn)定征兆初顯等。而很多矛盾的存在與政府管理特別是行政管理體制相關(guān)，這些問題成為外部驅(qū)力，倒逼行政管理體制改革必須加大機構(gòu)整合力度，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部制。這種體制要以改善民生為重點，加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門，以消解機構(gòu)重疊、職能交叉、多頭管理、政出多門、協(xié)調(diào)困難等問題，優(yōu)化政府運行機制，提高政府執(zhí)行力。

二、大部門體制如何可能

大部制興起是市場經(jīng)濟與社會發(fā)展的要求,也是民主政治發(fā)展的結(jié)果，是現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家較普遍實行的政府管理模式。追尋西方大部制改革的邏輯，其有效運作取決于多種條件與因素的綜合作用。

（一）市場經(jīng)濟的完善是大部制興起的基礎(chǔ)

西方國家在自由放任時代的末期，市場體制已成型，市場因素充分發(fā)育，到20世紀中后期，經(jīng)濟運行體制已相當完善。然而，凱恩斯主義的濫觴要求政府從“全能政府”模式向“有限政府”模式轉(zhuǎn)換，市場經(jīng)濟的完善要求政府整合機構(gòu)、扮演好自身角色，這必然影響到政府機構(gòu)設(shè)置。具體表現(xiàn)為建立大部制，政府機構(gòu)圍繞職能而設(shè)置，擴大政府部門的管轄幅度，側(cè)重于橫向的宏觀管理，避免或減少政府部門對微觀經(jīng)濟運行的直接干預(yù)，弱化政府微觀管理的職能，增加政府部門與執(zhí)行機構(gòu)的綜合協(xié)調(diào)能力，并建立健全相應(yīng)的法律框架，強化提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，維護社會公正和秩序等宏觀調(diào)控的職能等。當然，“政府與市場之間地位平等、相互合作、相互補充而不是相互替代的新型關(guān)系?！盵7]

（二）政治體制支持與法律規(guī)序是大部制施行的前提

權(quán)力調(diào)整、職能轉(zhuǎn)變、機構(gòu)精簡等行政管理體制改革的順利運行不能懸浮于特定社會環(huán)境，更離不開政治體制支持。大部制是對職能相近的部門的重新排列組合，整合必然帶來利益格局的變動，內(nèi)部機構(gòu)間將會形成某種程度的緊張關(guān)系與爭奪部門資源和權(quán)威的行為，推行大部制容易招致既得利益集團的干預(yù)和抵制。因此，大部制改革亟需政治體制的支持，需要對大部間協(xié)調(diào)和民主控制，“防止某些大部阻礙政府政策實施的整體性和造成行政資源的內(nèi)耗”[8]。如在英國，“內(nèi)閣負責(zé)銜接中央行政機構(gòu)和范圍較大的政治共同體，其任務(wù)是保證使前者呼應(yīng)后者的合法要求。由于領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)閣的首相同時是議會多數(shù)黨派的首領(lǐng)，因此，英國的行政部門具有較多的行政自主權(quán)。在法國，總統(tǒng)是第五共和國國家權(quán)力的中心，總統(tǒng)及其任命的總理所領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門較少受議會的控制。所以，英法兩國的行政部門在國家政治生活中具有相對較多的行政自主權(quán)，這為推行大部制創(chuàng)造了條件”[9]。大部門施行除了需政治體制支持外，還需法律規(guī)序。如日本在部署改革中堅持立法先行，到2001年改革正式實施時，就已提交立法機關(guān)審議通過了數(shù)十部相關(guān)法律。美、英大部制改革無不強調(diào)立法的規(guī)范作用[10]。

（三）科學(xué)的協(xié)調(diào)機制與合理的監(jiān)管體系是大部制運行的保障

大部制在減少部門數(shù)量的同時會使新組成部門的職能變寬，要實現(xiàn)部門行動統(tǒng)一、高效，就要解決部門權(quán)限沖突問題,從而達到部門配合協(xié)調(diào)。西方各國都注重政府部門內(nèi)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互協(xié)調(diào)與監(jiān)督。國外的不少經(jīng)驗可供我國鏡鑒，如上世紀70年代后，英國在《重構(gòu)中央政府》白皮書指導(dǎo)下將一些小部門合并，成立了環(huán)境部、貿(mào)易與工業(yè)部兩個大部，同時也建立了中央政策審查參謀機構(gòu)，以促進部門聯(lián)合,加強審查和制約[11]。到了90年代，英國開始推行政策制定與執(zhí)行相分離的政府管理模式，內(nèi)閣部門主要負責(zé)政策制定，設(shè)有各種決策咨詢委員會，同時通過建制將部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)轉(zhuǎn)為執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)政策執(zhí)行，并授予執(zhí)行機構(gòu)負責(zé)人充分的人事權(quán)、管理權(quán)和財政資源支配權(quán)。目前英國大部分公務(wù)員在執(zhí)行機構(gòu)工作，其執(zhí)行機構(gòu)的數(shù)量已達100多個[12]?？茖W(xué)的協(xié)調(diào)機制與合理的監(jiān)管體系是大部制健康運行的保障。

（四）非政府組織的活躍是大部制推行的關(guān)鍵

非政府組織在西方國家興起于20世紀60-70年代，在80年代迅速發(fā)展,90年代以來，隨著冷戰(zhàn)結(jié)束、全球化和信息技術(shù)革命，其成為社會治理中不可或缺的重要力量。從上世紀80年代始，西方發(fā)達國家的政府治理模式經(jīng)歷了從福利國家向福利社會的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。隨著政府職能退卻與公共服務(wù)民營化，各國政府開始意識到非政府組織在公共服務(wù)供給中具有親近民眾、針對性強、交易成本低等優(yōu)勢，某些公共物品由非政府組織供給更為高效。因而開始有意識地謀求與非政府組織合作。而政府機構(gòu)主要圍繞宏觀職能組成大部制，每個部門的職能范圍都比較廣泛，但不涉及對經(jīng)濟和社會的微觀干預(yù)，主要行使政策制定、宏觀調(diào)控與監(jiān)管等職能。非政府組織的活躍成為大部制成功推行的關(guān)鍵。為了發(fā)揮作為市場與政府外的這種調(diào)節(jié)機制的作用以加快政府職能轉(zhuǎn)變，各國不僅營建了有利于非政府組織發(fā)展的制度環(huán)境，并且動用國家資源支持非政府組織的活動，特別是非政府組織在區(qū)域或社區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)方面所開展的項目活動。[8]

三、我國大部制改革面臨的主要難題

當下我國正進行大部制改革，厘清改革面臨主要難題非常重要。對此學(xué)界有不同觀點，有的認為改革“重在精簡統(tǒng)一效能”[13]；有的主張“應(yīng)重點解決職能和機構(gòu)整合問題、決策與執(zhí)行分開問題、各類政府機構(gòu)關(guān)系問題和地方政府機構(gòu)設(shè)置問題”[12]；也有的提出以下難題：如何按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求重建政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，為大部制下的權(quán)力監(jiān)督提供保障；能否有效遏制和消解部門利益，成為最為關(guān)鍵的問題之一；可能會牽動政治體制改革，沒有政治體制改革的推進，真正的大部制很難確立；策略和方法至關(guān)重要[1]。以上均有一定道理，但考慮到目前狀況，筆者強調(diào)以下難題亟需攻克：

（一）部門利益的糾葛

實施大部制改革主要是為了解決機構(gòu)重疊、職能交叉、推諉掣肘和權(quán)責(zé)脫節(jié)等政府管理問題。而部門合并是一種權(quán)力和利益的重組，如何使既得利益者放棄現(xiàn)有的勢力范圍，將是個復(fù)雜的博弈過程。我國政府主導(dǎo)下的漸進式市場化改革，使得諸多部門同時擁有了計劃之權(quán)和市場之利。當前源于行政性壟斷的權(quán)力支撐，部門或系統(tǒng)往往構(gòu)成較完善的“產(chǎn)業(yè)鏈”，其中下游則是眾多的掛靠企業(yè)和中介機構(gòu)，最終導(dǎo)致“權(quán)力部門化，部門利益化，利益私有化”的格局。包括大部制在內(nèi)的任何改革都是對現(xiàn)有人員、部門和利益格局的調(diào)整，總會在不同程度上對組織與人員的利益分配產(chǎn)生重要的影響與損害，如職位變化和人員調(diào)動等會改變一些人工資和福利待遇、甚至使其失去晉升機會或崗位。因此，這些部門與人員會由于利益的糾葛而極力抵制大部制改革。

（二）人員分流的梗阻

即使我們解決了部門利益糾葛的難題，大部制的功效的發(fā)揮還有賴于有限政府的構(gòu)建。圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，打造高效精干的服務(wù)型小政府，以求實現(xiàn)職能歸位、關(guān)系通暢、職責(zé)明確的“小政府，大社會”格局，將是我們努力的方向。由此，可以說“大”的目的是為了“小”，大部制并非原先小部委或相關(guān)機構(gòu)相加的“緊縮版”，而是部門整合的“刪節(jié)版”，原本職能重合、交叉或抵牾的地帶必須縮減，部門整合不僅是量的變化，更是質(zhì)的提高。既然機構(gòu)精簡了，人員自然也就要進行相應(yīng)的調(diào)整和分流。當然，人員分流問題是歷次改革中的一個難題，也是衡量改革績效的重要指標。因此，能否對冗員進行妥善分流與安置，將對大部制改革能否順利運行至關(guān)重要，否則就不可能達到精兵簡政的目的，或即使當時精簡了以后還會有回流，改革成果難以穩(wěn)固。

（三）整合協(xié)調(diào)的困境

政府部門的協(xié)調(diào)問題是各國政府改革面臨的難題之一，現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家較普遍實行大部制并能成功運轉(zhuǎn)的無一不是重視協(xié)調(diào)機制建設(shè)的。縱觀新中國以來的行政發(fā)展史，每一次行政改革都不僅是機構(gòu)精簡和人員分流，也不僅是部門利益的變動，同時也是權(quán)力格局的重新調(diào)合。目前國務(wù)院機構(gòu)組成除了辦公廳外，共有28個組成部門、1個特設(shè)機構(gòu)、18個直屬機構(gòu)、4個辦事機構(gòu)、10個部委管理的國家局、14個直屬事業(yè)單位，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。要解決政府機構(gòu)職能交叉、掣肘、重疊引發(fā)的政府管理問題，實行大部制，意味著要從現(xiàn)行行政機構(gòu)上把職能交叉、掣肘、重疊的行政資源排序重組，變“九龍治水”為“一龍治水”，這將導(dǎo)致整合協(xié)調(diào)異常困難。

（四）有效監(jiān)督的難局

大部制改革是在政府部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項，相對集中，由一個部門統(tǒng)一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，權(quán)責(zé)不明，互相推諉等問題的產(chǎn)生，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。但同時也會衍生出如何有效地對大部制的權(quán)力及利益進行有效監(jiān)督的難局。大部制改革使大部門的權(quán)力與利益更大了，導(dǎo)致監(jiān)督主體對監(jiān)督對象的監(jiān)督難度也大大增加了。目前我國行政決策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能不分現(xiàn)象突出，監(jiān)督流于形式，使決策部門普遍受到執(zhí)行部門利益的侵擾，導(dǎo)致問責(zé)更加困難與政府公共性的不彰。解決這個問題，需要探索決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又適度分離的行政運行機制，實現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

四、我國大部制建構(gòu)的基本理路

從以上大部制改革面臨的主要難題，可見改革不可能一帆風(fēng)順。為順利推進改革，促進政府轉(zhuǎn)型，加快建立服務(wù)型政府，大部制建構(gòu)應(yīng)注意以下基本理路：

（一）大部制改革必須堅守政府的公共性

公共性是個內(nèi)涵豐富的概念，“作為公共行政學(xué)中的基本范疇，公共性主要是指公共部門、政府的屬性”[14]。一般認為，政府的公共性是政府在社會授權(quán)的基礎(chǔ)上解決公共問題、提供公共產(chǎn)品、滿足社會公共需求的性質(zhì)。而 “行政改革是政府公共性不斷增強，政府形式上的公共性與實質(zhì)性的公共性不斷統(tǒng)一的過程?！盵15]從道路上看，我國行政改革是個循序漸進的過程，遵循漸進式變革的邏輯。變革中，政府公共性不斷增強，結(jié)構(gòu)較合理、職能更加優(yōu)化、效能較高，公共精神日益顯著。當下我國探索大部制，是對行政改革新要求的回應(yīng)，目的在于加大機構(gòu)整合力度，加強部門間協(xié)調(diào)配合，實現(xiàn)政府職能的有機統(tǒng)一，切實解決職能交叉、職責(zé)不清、經(jīng)濟社會中的突出矛盾等問題，最終為民眾提供高效優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)，促進社會和諧。因此，大部制改革應(yīng)是政府公共理性回歸的繼續(xù)。大部制建構(gòu)必須堅守政府公共性，使政府回歸公共利益代表者的超然地位。

（二）大部制改革必須注重轉(zhuǎn)變政府職能

改革開放至今，計劃體制固然已經(jīng)打破，但市場機制尚未完全形成，政府依然掌控資源配置權(quán)，留給市場配置的空間非常有限。政府職能理論認為，政府外部環(huán)境的改變要求政府職能的變遷，政府必須通過轉(zhuǎn)變職能與其外部環(huán)境相適應(yīng)。同時政府組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整也反映了政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)的變化?！罢谂m應(yīng)外部環(huán)境的同時，必須調(diào)整內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)以有效行使變化了的職能”[16]。探索職能有機統(tǒng)一的大部制是轉(zhuǎn)變政府職能的有效途徑，已為很多國家行政改革所證實。在我國大部制改革中要以服務(wù)型政府建設(shè)為指向，按照“寬職能、少機構(gòu)”的要求切實轉(zhuǎn)變政府職能，推動政府從企業(yè)和經(jīng)濟的直接掌控者向市場規(guī)則和秩序的建立與維護者的角色轉(zhuǎn)變。把政府職能轉(zhuǎn)變與機構(gòu)改革、機制創(chuàng)新有機地結(jié)合起來,實行行政決策、執(zhí)行和監(jiān)督的適度分離，建立協(xié)同型組織結(jié)構(gòu)與責(zé)任框架，最大限度地減少部門間機構(gòu)重疊、職能交叉、權(quán)限沖突、推諉掣肘和權(quán)責(zé)脫節(jié)等問題，充分發(fā)揮政府的整體功能。

（三）大部制改革必須強化相關(guān)機制與制度建設(shè)

為了使大部制改革富有成效，必須推進我國民主政治與法治建設(shè)，建立有限政府，培育社會組織與完善市場經(jīng)濟體制。首先，加快政企分開、政資分開、政事分開、政中分開的步伐，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去。通過完善市場機制和促進非政府組織發(fā)展，以承接從政府職能轉(zhuǎn)變中轉(zhuǎn)出的事務(wù)，大力發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用與彰顯非政府組織在社會管理中的作用。其次，大部制改革要建立以部門、權(quán)力與利益為軸心的三大調(diào)適機制，即要建立結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)調(diào)與配合機制、制度化的權(quán)力協(xié)調(diào)與制衡機制和民主化的利益協(xié)調(diào)與消解機制。第三，加強制度建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)，推進事業(yè)單位分類改革等，為大部制改革提供法律保障和良好環(huán)境。當前我國行政組織盡管也是金字塔式的等級結(jié)構(gòu)，但傳統(tǒng)型、個人魅力型權(quán)力有余而合理——合法權(quán)力嚴重不足，不能像韋伯官僚制模型那樣運行。分工不明確、職能不確定、規(guī)則意識淡漠等使得官僚制仍然具有非規(guī)范化和非理性化特征。因此，應(yīng)加快組織、編制、程序等方面的法制建設(shè)。

（四）大部制改革必須觸動地方政府改革

為了實現(xiàn)行政管理體制改革的總體目標——到2020年建立起較完善的行政管理體制，中央進行大部制改革的同時，應(yīng)該觸動地方政府積極探索。盡管2008年8月國務(wù)院在地方政府機構(gòu)改革工作會議中部署了地方改革的“7+1”指導(dǎo)思路，即改革將會涉及農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通運輸、住房保障、人力資源、文化市場、食品藥品7個領(lǐng)域和健全基層社會管理體制，但考慮到情況差異，筆者認為地方政府不能套用中央模式，要擺脫“上下對口”、“左右相齊”的習(xí)慣性思維，要賦予地方較大的改革空間。事實上，此前一些地方已開始了積極探索，形成了進路各異、特色鮮明的地方大部制模式：一是“單部門突破”的成都模式。主要特點是以單部門突破來改革職能交叉分割體制。與一攬子推進改革的做法相比,這種模式減少了改革的阻力。二是“兩集中、兩到位”的鎮(zhèn)江模式?；咎攸c是行政服務(wù)中心職能歸并的“兩集中、兩到位”，體現(xiàn)了大部制職能歸并、統(tǒng)一的要求。三是“多牌同掛”的隨州模式。這些可供其它地方參考。

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