勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)的法律規(guī)制研究

徐艷

(大同大學(xué)政法學(xué)院,山西大同037009)

勞動(dòng)力派遣作為靈活就業(yè)的一種方式,其伴隨國有企業(yè)改制、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、大中專畢業(yè)生待業(yè)轉(zhuǎn)就業(yè)而來,對實(shí)現(xiàn)就業(yè)都曾發(fā)揮過積極的影響。勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)作為一種非標(biāo)準(zhǔn)勞動(dòng)關(guān)系下產(chǎn)生的用人單位,可以說它是隨著勞動(dòng)力派遣這一新型的用工方式而在法律概念上逐步明確下來的。

在就業(yè)形式嚴(yán)峻且供求信息不對稱的今天,勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)作為“一手托起雇傭兩家”的中間力量,它完善的人力資源管理系統(tǒng),快捷的信息整合為勞動(dòng)者提供了迅速就業(yè)的途徑和經(jīng)驗(yàn)積累的渠道;它彈性靈活的選擇機(jī)制為企業(yè)謀篇布局、縮減成本、提高效率也起到了良好的助推作用?？梢哉f它的存在是適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的。然而任何事物的存在都具有兩面性,勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)也是一把雙刃劍。作為勞動(dòng)力派遣法律關(guān)系的主體之一,它的存在,使得勞動(dòng)力的“雇傭”與“使用”相分離,派遣機(jī)構(gòu)與派遣員工有雇傭之名而無雇傭之實(shí),要派單位與派遣員工有雇傭之實(shí)而無雇傭之名。這種三角關(guān)系的出現(xiàn),將傳統(tǒng)用工模式下雇主與員工之間“一對一”的關(guān)系進(jìn)行了分割,形成了一個(gè)“中間地帶”,引發(fā)了諸如中間盤剝問題、雇主責(zé)任難以落實(shí)、糾紛難以梳理、員工職業(yè)穩(wěn)定性差、團(tuán)結(jié)權(quán)受到制約、制造就業(yè)歧視、影響了要派單位懲戒權(quán)等一系列問題,引起了理論界和實(shí)業(yè)界對其存廢的一片爭議。究其原因,現(xiàn)有法律規(guī)范表象嚴(yán)苛,實(shí)質(zhì)缺憾可能是造成其矛盾兩重天的根本癥結(jié)所在。如何合理制定其規(guī)制措施,從其設(shè)立、運(yùn)行、退出幾方面適時(shí)進(jìn)行調(diào)整,成為解決問題的關(guān)鍵所在。本文將主要對現(xiàn)行立法當(dāng)中涉及到的關(guān)于勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)的立法效果進(jìn)行分析并就此三方面問題提出相關(guān)建議。

一、勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)的設(shè)立規(guī)制

(一)勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)設(shè)立的實(shí)體要求

《勞動(dòng)合同法》第57條規(guī)定,勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照公司法的有關(guān)規(guī)定設(shè)立,注冊資本不少于五十萬元。但筆者認(rèn)為,50萬的注冊資金從表象上看似乎標(biāo)準(zhǔn)略高,且與《公司法》規(guī)定相沖突,即使認(rèn)為屬于法律、行政法規(guī)的特別規(guī)定,但實(shí)踐中亦很難防止抽逃或虛假出資情形的發(fā)生。且注冊資金并不等同于償債能力,勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)實(shí)際上從事的是“規(guī)模經(jīng)營”,其雇員何止上千,如果其發(fā)生經(jīng)營困難面臨倒閉,實(shí)質(zhì)上分配給每個(gè)雇員的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金寥寥無幾。就這一點(diǎn),我國曾在《勞動(dòng)合同法 (草案)》中規(guī)定了為每名派遣員工繳納5000元的風(fēng)險(xiǎn)備用金,有其積極意義。但其潛在風(fēng)險(xiǎn)在于:一方面可能造成派遣機(jī)構(gòu)資金的大量積壓,不利其靈活運(yùn)轉(zhuǎn);另一方面在上海社保基金案發(fā)生后,人們認(rèn)為這筆暫時(shí)閑置的資金可能被挪用,產(chǎn)生管理上的信任危機(jī);況且高額的保證金從作用而言僅能有限度的解決目前較突出的員工工資拖欠問題,解決不了他們的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi) (支付周期長、數(shù)額大)的問題。所以在《勞動(dòng)合同法》實(shí)施時(shí)此條被刪除掉了。[1]

所以,如何從實(shí)體上確立勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)設(shè)立條件,成了值得討論的話題。針對我國的特殊情況,勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)的資質(zhì)要求直接關(guān)系到派遣員工權(quán)益的保障和勞動(dòng)力派遣市場秩序的穩(wěn)定,意義重大。目前對于勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)的設(shè)立,仍應(yīng)選擇嚴(yán)格的準(zhǔn)入管理規(guī)制。筆者認(rèn)為過高的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)表象嚴(yán)苛,實(shí)則對于派遣員工權(quán)利的保護(hù)并不一定能夠落實(shí)。而且就監(jiān)管難度比較而言,注冊資本易于被派遣機(jī)構(gòu)自主支配,其流動(dòng)難于被有效監(jiān)控。而繳納專項(xiàng)保障金 (如備用金或擔(dān)保金),對其設(shè)立專用賬戶管理,其流動(dòng)的監(jiān)控難度小于注冊資本,管理得當(dāng),對于派遣員工權(quán)利保障現(xiàn)階段仍具有重要作用。

因此,設(shè)立專項(xiàng)保障金應(yīng)當(dāng)作為規(guī)制派遣機(jī)構(gòu)財(cái)產(chǎn)能力的主要方式被予以運(yùn)用。在其管理上建議:第一,根據(jù)各派遣機(jī)構(gòu)的年度派遣計(jì)劃,確定與派遣人數(shù)對應(yīng)的年度專屬保障金總額,并且每半年審查一次實(shí)際派遣人數(shù)變化并依據(jù)此做出保障金總額的相應(yīng)調(diào)整;第二,人均保障金標(biāo)準(zhǔn)由各省級政府制定,應(yīng)當(dāng)考慮派遣機(jī)構(gòu)所在地區(qū)和派遣員工所在行業(yè)的工資水平和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)等因素予以確定;第三,保障金由勞動(dòng)保障部門和開戶銀行共同監(jiān)管,派遣機(jī)構(gòu)不得抽回,并就使用情況每半年進(jìn)行一次公示,接受派遣機(jī)構(gòu)和派遣員工以及社會(huì)各界的質(zhì)詢和監(jiān)督。[2]

此外,關(guān)于派遣機(jī)構(gòu)的定位問題,既然《勞動(dòng)合同法》規(guī)定,派遣機(jī)構(gòu)的設(shè)立需按照公司法的有關(guān)規(guī)定設(shè)立,也就是肯定了其經(jīng)營人力資源的贏利屬性。作為市場經(jīng)濟(jì)的一員,其具有追求利潤最大化的終極目標(biāo)。那么對于我們目前現(xiàn)存的勞動(dòng)保障行政部門所屬的公營派遣機(jī)構(gòu),作為一種介于企業(yè)和事業(yè)單位之間的混合體,它既不能完全適應(yīng)勞動(dòng)力派遣業(yè)的健康發(fā)展的需要,且一旦發(fā)生勞動(dòng)爭議,作為勞動(dòng)爭議的一方同時(shí)又是勞動(dòng)仲裁的組織者,地位尷尬不說,也影響到爭議的公正解決。所以這些機(jī)構(gòu)應(yīng)盡快斬?cái)嗾竽殠?使勞動(dòng)行政部門凈身行使管制權(quán)力,派遣機(jī)構(gòu)只身派遣事業(yè)經(jīng)營,只有這樣才能實(shí)現(xiàn)對于派遣機(jī)構(gòu)的有序管理。

(二)勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)設(shè)立的準(zhǔn)入程序

我國《勞動(dòng)合同法》對于勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)的設(shè)立未作特別限制,只是要求其必須按公司法的有關(guān)程序執(zhí)行。而在我國,勞動(dòng)力派遣業(yè)屬于以經(jīng)營勞動(dòng)力的管理服務(wù)為贏利手段的特殊性行業(yè),它的存在和發(fā)展公力不許介入,行政許可則應(yīng)為必需。這既是時(shí)代要求之必需也是與國際接軌之必要。況且其中涉及勞動(dòng)者人權(quán)問題,更應(yīng)特殊對待,所以勞動(dòng)力派遣之行政許可制度應(yīng)逐步建立。即勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)申請從業(yè),需由省級以上勞動(dòng)行政部門予以審批許可,經(jīng)工商行政部門登記注冊后,才可營業(yè)。

當(dāng)企業(yè)獲得從業(yè)資格的許可證之后,就進(jìn)入到運(yùn)行狀態(tài),這時(shí)派遣員工權(quán)利能否得到保護(hù),不僅有賴于派遣機(jī)構(gòu)的自身守法經(jīng)營,也離不開行政監(jiān)管公權(quán)力的介入。其監(jiān)管主體一般應(yīng)為縣級以上勞動(dòng)保障部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu),其程序包括行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督檢查以及勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)報(bào)告兩方面。第一,勞動(dòng)保障部門的監(jiān)察機(jī)構(gòu)每一年都應(yīng)對派遣機(jī)構(gòu)的運(yùn)行情況檢查一次,重點(diǎn)是監(jiān)督檢查派遣機(jī)構(gòu)與派遣員工簽訂勞動(dòng)合同的情況,以及工資報(bào)酬的支付和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納情況;第二,每半年勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)就派遣內(nèi)容,包括派遣員工的學(xué)歷背景、派遣人數(shù)、派遣行業(yè)、派遣天數(shù) (主要依據(jù)要派單位的考勤記錄)、工資待遇、勞動(dòng)爭議的處理等情況,進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并向主管行政部門進(jìn)行報(bào)告一次,并就與要派單位取得的用工原始資料進(jìn)行保存?zhèn)浒?以隨時(shí)接受相關(guān)部門的監(jiān)督檢查。在此許可有效期內(nèi),派遣機(jī)構(gòu)如有違法派遣行為 (如未獲派遣許可即從事派遣業(yè)務(wù)、超越派遣范圍、未履行勞動(dòng)法及社會(huì)保險(xiǎn)法相關(guān)義務(wù)等),首先取消其續(xù)延許可,同時(shí)取消勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)資格,其次對于其違法派遣行為涉及行政違法的進(jìn)行相應(yīng)的行政處罰,涉及刑事犯罪的給予刑罰處罰。[3]

二、勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)制

(一)勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)從業(yè)范圍的限制

我國《勞動(dòng)合同法》第66條有過規(guī)定,“勞動(dòng)力派遣一般在臨時(shí)性、輔助性或者替代性的工作崗位上實(shí)施”,但是何為臨時(shí)、輔助、替代性工作崗位,則沒有界定。而且此處所說的是一般,而不是“應(yīng)當(dāng)”,可見并非強(qiáng)制性規(guī)定,實(shí)務(wù)操作中本條的可變性很大。

此點(diǎn)在勞動(dòng)力派遣發(fā)展初期的立法中,以列舉的方式確定一系列可以實(shí)行勞動(dòng)力派遣的工作崗位,以供派遣機(jī)構(gòu)派遣員工時(shí)確定其范圍,等我國勞動(dòng)力派遣市場成熟之后,再逐步選擇放開對其限制,以發(fā)揮其靈活用工的特性,不失為一個(gè)可行的選擇。就我國目前的情況,筆者建議采取正面列舉的方法,[4]通過找出目前使用行業(yè)和崗位的共性,采取列舉加法律、法規(guī)兜底的方式加以限制。兜底的意義在于一方面保持立法的靈活性;一方面又嚴(yán)格界定在法律、法規(guī)層面,保持效力層次;同時(shí),考慮到中國地區(qū)差異較大,允許地方根據(jù)具體情況,授權(quán)省級政府根據(jù)勞動(dòng)力市場發(fā)展變化,逐步擴(kuò)大其適用工種,由地方性法規(guī)確定其適用范圍。

(二)勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)派遣期限的限制

我國《勞動(dòng)合同法》第66條把可使用派遣員工的工作崗位限定為臨時(shí)性、替代性、輔助性工作,其本意在于使要派單位盡量減少派遣員工的使用,縮短使用期限。但是我國《勞動(dòng)合同法》第58條第2款又規(guī)定,我國的勞動(dòng)力派遣雇傭形態(tài)屬于“常雇制”,同時(shí)《勞動(dòng)合同法》第62款第5條又規(guī)定了要派單位長期使用派遣員工時(shí),應(yīng)執(zhí)行正常的工資調(diào)整機(jī)制,其目的又是在努力建構(gòu)派遣員工與派遣機(jī)構(gòu)的雇傭關(guān)系,認(rèn)可了派遣員工長期處于崗位流動(dòng)性高、職業(yè)穩(wěn)定性差的狀態(tài)。這似乎又與前者規(guī)定的短期性立法初衷相矛盾。[5]

筆者認(rèn)為,根據(jù)目前我國勞動(dòng)力派遣尚在發(fā)展階段的特點(diǎn),選擇對派遣期限進(jìn)行限制。這與其說是對于派遣員工利益的保護(hù),不如說是對正規(guī)用工的保護(hù)。因?yàn)閺哪壳暗那闆r而言,要派單位基于對“無固定期限勞動(dòng)合同”的恐懼,在《勞動(dòng)合同法》實(shí)施前,大范圍的將其正式員工通過“逆向派遣”轉(zhuǎn)化成派遣員工。這不僅使正式員工數(shù)十年的工齡被抹殺,而且使其工資、福利待遇與之前形成明顯落差,對其職業(yè)安定造成嚴(yán)重沖擊。如果能從派遣期限上加以限制的話,對于派遣員工的泛濫使用將起到一定的減弱作用。在此,我們可以參考我國臺(tái)灣地區(qū)的做法,對派遣期限作出原則性和靈活性相結(jié)合的規(guī)定,即將派遣期限一般限定為一年,同時(shí)允許在一定條件下,經(jīng)行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)延長一年。

那么對于派遣員工的利益如何保護(hù)呢?根據(jù)我國《勞動(dòng)合同法》規(guī)定,派遣機(jī)構(gòu)與派遣員工應(yīng)當(dāng)訂立兩年以上的固定期限的勞動(dòng)合同。我國法律調(diào)整的是一種“常雇制”的勞動(dòng)力派遣。這就將派遣員工的保護(hù)責(zé)任,賦予到了派遣機(jī)構(gòu)身上。主要包括為其提供工作機(jī)會(huì),在其待業(yè)期間的最低工資保障,社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納等雇主責(zé)任。這就為派遣機(jī)構(gòu)的完善發(fā)展提出了新的要求。不僅需要派遣機(jī)構(gòu)自身專業(yè)化程度的提高,如構(gòu)建覆蓋全國的人力資源信息平臺(tái),與勞資兩方的協(xié)調(diào)溝通,以及內(nèi)部管理機(jī)制的有效構(gòu)建,如:對于員工的培訓(xùn)和推薦就業(yè),檔案管理和跟蹤服務(wù),對于員工的績效評估和激勵(lì)制度等;而且需要政府對于規(guī)范經(jīng)營、形成良好職業(yè)道德商業(yè)信譽(yù)的派遣機(jī)構(gòu)的鼓勵(lì)和支持,特別是對于解決就業(yè)難題、積極對員工進(jìn)行投資培訓(xùn)的派遣機(jī)構(gòu)給予一定的稅收減免優(yōu)惠或政府的投資鼓勵(lì),以期幫助派遣機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其完善轉(zhuǎn)型。

(三)勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的雇主責(zé)任

《勞動(dòng)合同法》第92條對派遣機(jī)構(gòu)和要派單位應(yīng)承擔(dān)共同雇主責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定,這是對勞動(dòng)力派遣立法的重大貢獻(xiàn)。其目的是使派遣員工在權(quán)利遭受侵害時(shí)能夠獲得最大限度的救濟(jì)。[6]

而對于派遣機(jī)構(gòu)與要派單位的內(nèi)部責(zé)任如何劃分,筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在符合勞動(dòng)基準(zhǔn)法的基礎(chǔ)上,通過派遣機(jī)構(gòu)與要派單位簽訂勞動(dòng)力派遣協(xié)議來加以約定,有法定的從法定,沒有法定的從約定,沒有約定或約定不明的,應(yīng)當(dāng)按照雙重勞動(dòng)關(guān)系說中關(guān)于對共同雇主權(quán)利義務(wù)劃分的標(biāo)準(zhǔn)來界定責(zé)任分擔(dān)的邊界。即涉及到與勞動(dòng)力雇傭相聯(lián)系的權(quán)利義務(wù),如合同的訂立、變更、解除、終止、支付勞動(dòng)報(bào)酬、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納、解除合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金等責(zé)任由派遣機(jī)構(gòu)作為最終的承擔(dān)主體;而涉及與勞動(dòng)力使用相聯(lián)系的權(quán)利義務(wù)如工作崗位、工作時(shí)間、勞動(dòng)安全和勞動(dòng)條件保障等責(zé)任則基于“誰使用誰負(fù)責(zé)”的原則由要派單位來最終承擔(dān)。即要求其各自分別承擔(dān)其相應(yīng)的法律責(zé)任。這種劃分也是與《勞動(dòng)合同法》對勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)和要派單位課以不同強(qiáng)制性義務(wù)相對應(yīng)的,如此一來,既有利于對派遣員工權(quán)利的保障,也避免了由于共同責(zé)任主體間的相互推諉而使責(zé)任難以落實(shí)問題的出現(xiàn)。

(四)勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)之刑罰管制的建立

到目前為止,《刑法》已經(jīng)進(jìn)行了七次修訂,但涉及勞動(dòng)領(lǐng)域的內(nèi)容僅在危害公共安全罪中有所規(guī)定,其罪名分設(shè)為第134條重大安全事故罪和第135條重大安全責(zé)任罪兩類,且其刑罰普遍較輕。[7]筆者認(rèn)為,在人權(quán)保障需求日益增長的今天,勞動(dòng)刑法的法律空白急需被填補(bǔ),對于目前勞動(dòng)力派遣領(lǐng)域所滋生的犯罪行為更是不能懈怠。

目前在這一領(lǐng)域中涉及勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)違法侵權(quán)的內(nèi)容主要有以下兩種情況:

第一,本不具備勞動(dòng)力派遣資格的原職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、人力咨詢服務(wù)公司兼業(yè)經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營的問題。[8]他們本不具備勞動(dòng)力派遣的資格,而是在其正式業(yè)務(wù)的掩蓋下招募大批的勞動(dòng)者,以從中賺取中介費(fèi)。因其缺乏相應(yīng)的資質(zhì)和實(shí)力,一旦出現(xiàn)用工事故,就連帶出工傷保險(xiǎn)沒繳納,勞動(dòng)者權(quán)益沒保障等一系列問題。而這時(shí)候這些機(jī)構(gòu)往往關(guān)門大吉,逃之夭夭,使得勞動(dòng)者救濟(jì)無門,從而引發(fā)大量群體性上訪事件等,擾亂了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的正常進(jìn)行。對于這些經(jīng)營者或其法定代表人應(yīng)以非法雇傭罪對其施以刑罰。

第二,是對假借派遣之名,行欺詐之實(shí),以勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)名義登記注冊,成立后迅速抽逃資金或只保留部分資本,盲目招工,全然不顧經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)達(dá)到一定經(jīng)營目的后隨意撤資、隨意注銷公司的虛假企業(yè),對其惡意派遣的行為應(yīng)以勞動(dòng)力派遣欺詐罪對當(dāng)事人處以刑罰。

三、勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)的退出規(guī)制

我國《勞動(dòng)合同法》第65條對勞動(dòng)力派遣中涉及到的要派單位的退回機(jī)制和勞動(dòng)合同的解除做了特殊的程序制度設(shè)計(jì)。但其內(nèi)容并未考慮到現(xiàn)實(shí)生活中要派單位和派遣機(jī)構(gòu)主體消滅或是客觀原因無法履行合同而引起的派遣員工退回問題,需要立法進(jìn)一步明確。[9]

這時(shí)如不允許適用退回機(jī)制將不利于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營,對派遣員工的利益也有所損害,對于派遣機(jī)構(gòu)也是一樣。筆者認(rèn)為,應(yīng)當(dāng)針對此情況制定對于勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)和要派單位的特殊規(guī)范。[10]對于要派單位因經(jīng)營問題出現(xiàn)提前退回時(shí),因參照《勞動(dòng)合同法》第40條第3款的規(guī)定,提前30日通知派遣機(jī)構(gòu)或額外支付派遣員工一個(gè)月工資后,方可退回,而后由派遣機(jī)構(gòu)承接對于派遣員工的工資支付和工作推薦等義務(wù)。對于派遣機(jī)構(gòu)因經(jīng)營問題出現(xiàn)需提前解除勞動(dòng)關(guān)系的情形時(shí),如果派遣員工與要派單位還處于用工期間,從連帶責(zé)任的角度出發(fā),則此階段的工資支付和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納義務(wù)由要派單位直接承擔(dān)。而對于用工期限屆滿后而勞動(dòng)合同尚未到期這段期間的派遣員工的利益保障,則先使用預(yù)先設(shè)定的專項(xiàng)保障金支付,不足部分按照派遣機(jī)構(gòu)的公司屬性,依公司破產(chǎn)程序執(zhí)行,將拖欠員工的工資福利列入勞動(dòng)債權(quán)優(yōu)先償付,以此三個(gè)步驟來實(shí)現(xiàn)對于派遣員工利益的保護(hù)。

四、結(jié)語

關(guān)于勞動(dòng)力派遣機(jī)構(gòu)發(fā)展,實(shí)踐中還有許多問題亟待解決。本文僅從理論角度對其進(jìn)行探討,難免管中窺豹。對勞動(dòng)力派遣的繼續(xù)研究以及專項(xiàng)《勞動(dòng)力派遣》法律的制定應(yīng)是其以后的必然選擇。在此本文愿做引玉之石,為將來勞動(dòng)力派遣制度的完善盡到綿薄之力。

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