略論清末警政建立對(duì)租界警察的借鑒

汪 勇

(1.四川大學(xué)歷史文化學(xué)院,四川成都 610064;2.中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)系,北京 100038)

略論清末警政建立對(duì)租界警察的借鑒

汪 勇1,2

(1.四川大學(xué)歷史文化學(xué)院,四川成都 610064;2.中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)系,北京 100038)

租界警察作為租界的重要管理機(jī)構(gòu),是西方現(xiàn)代警察制度引入中國(guó)的一個(gè)窗口,是中外警察制度的一個(gè)重要的歷史連接點(diǎn)。租界警察在客觀上為清末警政提供了一個(gè)范本,租界警察不僅對(duì)清末的警政思想和實(shí)踐產(chǎn)生了直接影響,而且影響了清末京師警察機(jī)構(gòu)的建立。租界警察對(duì)清末警察建立的各種影響,既是中國(guó)傳統(tǒng)治安模式接受西方現(xiàn)代警察制度的改造,也是當(dāng)時(shí)西方國(guó)家體制對(duì)中國(guó)管理體制影響的一個(gè)縮影。

清末警政;租界警察;工部局

外國(guó)租界在中國(guó)延續(xù)了一個(gè)世紀(jì),租界警察作為租界的重要管理機(jī)構(gòu)亦存在了一個(gè)世紀(jì)之久。租界警察作為近代中國(guó)認(rèn)識(shí)西方現(xiàn)代警察制度的一個(gè)重要窗口,在中國(guó)警察現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中扮演著不可或缺的角色。

一 租界警察的概況

自 1990年代以來(lái),學(xué)術(shù)界對(duì)于近代警察史的論述成果斐然,對(duì)租界警察或清末警察現(xiàn)代化的問(wèn)題亦有所涉及,但是專門(mén)闡述租界警察與清末警政建立之關(guān)系等話題并不多見(jiàn)。對(duì)租界警察及相關(guān)制度的研究應(yīng)放在清末警察史研究的廣闊背景下進(jìn)行梳理。有關(guān)租界警察的仿效與借鑒,是一個(gè)很值得探討的話題。

租界對(duì)近代中國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展變化產(chǎn)生過(guò)重要影響,尤其是關(guān)于城市基礎(chǔ)建設(shè)、城市公共衛(wèi)生管理、城市治安管理方面。作為西方列強(qiáng)對(duì)中國(guó)進(jìn)行政治經(jīng)濟(jì)文化侵略的門(mén)戶,帝國(guó)主義列強(qiáng)將其經(jīng)濟(jì)政治制度 (包括近代警察制度)強(qiáng)行移植到租界的同時(shí),也為中國(guó)人洞察西方社會(huì)開(kāi)辟了一個(gè)嶄新的窗口,成為醞釀和促進(jìn)中國(guó)新的經(jīng)濟(jì)政治文化力量產(chǎn)生、發(fā)展的溫床。[1]4租界警察作為歷史上西方現(xiàn)代警察制度引入中國(guó)的一個(gè)窗口,是中外警察制度一個(gè)重要的歷史連接點(diǎn)。中國(guó)人對(duì)西方現(xiàn)代警察制度的認(rèn)識(shí)就是從租界開(kāi)始的。

租界警察乃租界內(nèi)用于維護(hù)帝國(guó)主義在華統(tǒng)治及租界社會(huì)秩序的人員,是各國(guó)租界當(dāng)局維持統(tǒng)治的重要工具。根據(jù)從屬關(guān)系不同,租界警察可分為兩類:一種屬于工部局,為工部局警察。如公共租界(英美)、英、德、俄、奧、比的警務(wù)機(jī)構(gòu),其警察權(quán)為工部局掌握。公共租界的警察機(jī)構(gòu)稱警務(wù)處;德租界的警察機(jī)構(gòu)稱巡捕房;俄租界警務(wù)處有總所與分所之別,且下轄消防隊(duì);奧租界警察稱警務(wù)處,警務(wù)處下設(shè)偵探處,有便衣警察和消防隊(duì)員。另一種屬于領(lǐng)事館,與工部局平行,為領(lǐng)事警察。其警察權(quán)為總領(lǐng)事掌握。如日租界警察署、法租界工部局、意租界警察局。天津法租界警務(wù)機(jī)構(gòu)雖名為工部局,但工部局直接受總領(lǐng)事館領(lǐng)導(dǎo),并無(wú)實(shí)質(zhì)權(quán)利,警察機(jī)構(gòu)聽(tīng)命于總領(lǐng)事,因此把其劃入領(lǐng)事警察之列;意租界警察局,初期稱巡捕房,直屬意國(guó)駐津領(lǐng)事館,與工部局平行;日租界的警察機(jī)構(gòu)直屬日本領(lǐng)事館。

租界警察既反映了租界創(chuàng)建國(guó)的政治體制和警察制度,也與中國(guó)當(dāng)時(shí)的政治體制和統(tǒng)治秩序聯(lián)系密切,是帝國(guó)主義入侵近代中國(guó)的畸形產(chǎn)物。由于租界警察的特殊性,在維護(hù)帝國(guó)主義在華統(tǒng)治的同時(shí)也對(duì)中國(guó)當(dāng)時(shí)相對(duì)落后的傳統(tǒng)治安管理方式和司法制度以有力刺激和相當(dāng)影響。我們所關(guān)注的租界警察包括工部局警察和領(lǐng)事警察。

二 清末警政對(duì)租界警察的借鑒

(一)早期警政思想對(duì)于租界警察的認(rèn)識(shí)

最早向中國(guó)人介紹西方現(xiàn)代警察制度的書(shū)首推1876年出版的《滬游雜記》,書(shū)中記載:“會(huì)捕局專司訪緝租界內(nèi)盜賊。募用暗查密訪之人,以通線索,名‘線勇’,與捕快無(wú)異。局創(chuàng)自同治初年,由道委員辦理,頗著考績(jī)。英工部局分設(shè)巡捕房二,一在美國(guó)租界,一在盆湯弄中,……遇有要事,電報(bào)傳信,迅速無(wú)比?！盵2]卷1,8又說(shuō),“工部局所設(shè)巡捕,半為西人,半為華人。……西捕掛刀,華捕執(zhí)棒,通宵巡綽。故洋場(chǎng)盜賊潛蹤,市肆安謐?！盵2]卷2,5“工部局英法兩租界皆有之。董其事者皆西商公舉之人,由董事立巡捕頭目,分派各種職司。如修填道路,巡緝街市,解押犯人,救火恤災(zāi)等事。系西人辦公匯總之所。”[2]卷1,9《滬游雜記》對(duì)上海租界警察的介紹,客觀上啟發(fā)了清末警政思想的萌芽。

19世紀(jì) 90年代前期,中國(guó)人對(duì)西方現(xiàn)代警察制度的認(rèn)識(shí)有了進(jìn)步,倡導(dǎo)將這一制度引入中國(guó)。較早提出這種倡議的是近代改良主義思想家何啟、胡禮垣、鄭觀應(yīng)、陳熾等人。他們認(rèn)為清朝的治安管理“百弊叢生”,對(duì)以租界警察制度為代表的西方警察制度充滿好感。鄭觀應(yīng)詳細(xì)介紹了上海租界內(nèi)的巡捕制度,注意到“上海租界巡捕亦有為鄰縣拿獲大盜,贓物完全者?？梢?jiàn)捕房辦事認(rèn)真,章程亦善。”又說(shuō),“考西法,通都大邑俱設(shè)巡捕房,分別日班、夜班,派巡捕站立街道,按段稽查。遇有形跡可疑及斗毆、拐騙、盜竊等情,立即拘往巡捕房,送官究辦。故流氓不敢滋事,宵小無(wú)隙生心。即有涯毗小忿,口舌紛爭(zhēng),一見(jiàn)巡捕當(dāng)前,亦各釋忿罷爭(zhēng),不致釀成命案。而其禁止犯法,保護(hù)居民,實(shí)于地方大有裨益,誠(chéng)泰西善政之一端也。”[3]

陳熾對(duì)西方警察制度的認(rèn)識(shí)亦是通過(guò)租界警察看到的。他說(shuō):“泰西巡捕雖略如古之虞衡,今之快役,而御災(zāi)捍患,意美法良。清潔街衢,逐捕盜賊,永朝永夕植立,途聞號(hào)令嚴(yán)明,規(guī)模整肅,風(fēng)清弊絕,井然秩然。為之董率者數(shù)西人,十?dāng)?shù)印度人,而華捕千人皆循循然謹(jǐn)守范圍,罔然逾越。徒以事無(wú)瞻庇,俸有盈余;賞罰之法行,身家之念重,念饕之性悉化廉能”。[1]7

中國(guó)較早的警政思想和理論多源于對(duì)租界警察的認(rèn)識(shí)和思考。早期警政理論的提出,使人們對(duì)西方現(xiàn)代警察制度的性質(zhì)和功能有了初步了解和認(rèn)識(shí)。存在于清末的租界警察加速了清末近代警政思想的萌芽,而這種警政思想的萌芽和發(fā)展則為清末警察的現(xiàn)代化提供了思想基礎(chǔ)。

(二)早期建警實(shí)踐對(duì)租界警察的借鑒

20世紀(jì) 30年代柳亞子主持的上海通志館撰《上海年鑒》,把 1854年租界工部局建立的租界警察定為中國(guó)出現(xiàn)的最早的警察機(jī)構(gòu),[4]但是,租界及租界警察機(jī)構(gòu)都不受中國(guó)主權(quán)的管轄,所以租界警察不能被認(rèn)定為中國(guó)最早的警察機(jī)構(gòu)。早期的警政思想家不僅對(duì)租界警察有認(rèn)識(shí),還有實(shí)踐。他們參照租界警察制度,結(jié)合一方實(shí)情,試辦新型警察。所謂“近水樓臺(tái)先得月”,由于最早的租界警察產(chǎn)生于上海公共租界,上海士紳在此方面做出的成績(jī)也就尤為突出,他們創(chuàng)辦于上海華界的警察隊(duì)伍,應(yīng)被認(rèn)作第一支中國(guó)警察隊(duì)伍。

魏斐德說(shuō):“士紳領(lǐng)導(dǎo)的警察推動(dòng)了官僚制度的改革”。[5]1894年,上海成立了第一個(gè)中國(guó)人的市政自治機(jī)構(gòu)。1895年,上海士紳組成了市民自治組織“南市馬路工巡局”(1898年更名為“南市馬路工程善后局”),負(fù)責(zé)新馬路的修建。該工巡局在老城廂設(shè)立了巡捕房,從撫標(biāo)營(yíng)中遴選兵丁,第一次組建了自己的警察?！按蠹s有 60余名警員,由一名總巡領(lǐng)導(dǎo),負(fù)責(zé)馬路巡邏、清掃、照明,并在南市征收鋪稅、車(chē)船稅?！睆?1898年的招捕章程來(lái)看,應(yīng)征者必須身體強(qiáng)壯,年齡在三十歲左右,上海話熟練,有良好的道德品質(zhì)和生活習(xí)慣 (如不吸食洋酒、嗜酒或好賭),須由妥當(dāng)鋪戶擔(dān)保。60名忠厚老實(shí)的應(yīng)征者最后入選。[5]出現(xiàn)于上海的“華界警察”,是中國(guó)人仿效租界警察自辦的第一支新型警察,應(yīng)被認(rèn)作是清末警察現(xiàn)代化的萌芽。而對(duì)租界警察的直接借鑒并在中國(guó)警政建立過(guò)程中影響最大的,無(wú)疑當(dāng)首推湖南保衛(wèi)局。

學(xué)術(shù)界對(duì)于湖南保衛(wèi)局建立的緣起,各持己見(jiàn)。筆者認(rèn)為湖南保衛(wèi)局效法英美,源起于租界警察。因?yàn)?判斷這一問(wèn)題,應(yīng)最終依據(jù)黃遵憲本人的解釋。光緒二十八年黃遵憲致梁?jiǎn)⒊男胖性@樣說(shuō):

由圖2可知，魯氏酵母菌在pH為3時(shí)仍能較好存活；在pH為4～6的酸性環(huán)境中生長(zhǎng)良好，在此期間，隨著pH的增加，生長(zhǎng)越來(lái)越旺盛。故而說(shuō)明魯氏酵母菌能夠在酸性環(huán)境下穩(wěn)定生長(zhǎng)，符合作為發(fā)酵劑的標(biāo)準(zhǔn)。

二十世紀(jì)中國(guó)之政體,其必法英之君民共主乎?胸中蓄此十?dāng)?shù)年,而未嘗一對(duì)人言,惟丁酉之六月初六日,對(duì)矢野公使言之。矢野力加禁誡,而后益緘口結(jié)舌。雖朝夕從公游,猶以此大事未嘗一漏,想公亦未知其深……又歷三四年,復(fù)往英倫。乃以為政體必當(dāng)法英,而其著手次第,則欲取租稅、訟獄、警察之權(quán),分之于四方百姓;欲取學(xué)校、武備、交通 (謂電信鐵道郵遞之類)之權(quán),歸之于中央政府,盡廢督撫藩臬等官,以分巡道為地方大吏,其職在行政而非議政。上至朝廷,下自府縣,咸設(shè)民選議院,為出治之所 (初仿日本,后仿英國(guó))。而又將二十一省分畫(huà)為五大部,各設(shè)總督,其體制如澳洲、加拿大總督。中央政府權(quán)如英主,共統(tǒng)轄本國(guó)五大部,如德意志之統(tǒng)率日耳曼全部,如合眾國(guó)統(tǒng)領(lǐng)之統(tǒng)轄美利堅(jiān)聯(lián)邦,如此則內(nèi)安民生,外聯(lián)與國(guó),或亦足以自立乎。[6]

黃遵憲信中明確指出,“政體必當(dāng)法英”。英國(guó)的相關(guān)制度是日本政治制度之源泉,也包括警察制度,從這個(gè)角度講,英國(guó)警察制度才是黃遵憲建立湖南保衛(wèi)局時(shí)心目中的原型。黃遵憲對(duì)租界警察在租界內(nèi)發(fā)揮的作用一直持贊賞態(tài)度,在創(chuàng)辦湖南保衛(wèi)局之前就曾言:“吾請(qǐng)舍全局而言偏隅,其以保救湖南之策,蓋兩端焉。一曰辦保衛(wèi)局以清內(nèi)亂也。上海租界之潔凈、巡捕之勤嚴(yán),華人雖富貴者一入其境,咸惴惴不敢犯其法焉。若我自辦保衛(wèi)條例與彼同,彼無(wú)不樂(lè)就之理。”[1]20

由此而言,黃遵憲創(chuàng)辦湖南保衛(wèi)局源于植入中國(guó)肌體的西方近代警察制度——租界警察。保衛(wèi)局之組織是仿照西方警察制度和上海租界巡捕成例并參考地方實(shí)際情況而設(shè)。英國(guó)的警察制度是黃遵憲取法的對(duì)象,工部局警察自然是湖南保衛(wèi)局效法的原型。

為了進(jìn)一步說(shuō)明湖南保衛(wèi)局與租界警察之間的關(guān)系,可將公共租界警務(wù)處的巡捕房與湖南保衛(wèi)局的設(shè)置機(jī)構(gòu)與管理組織略加比照。湖南保衛(wèi)局的組織結(jié)構(gòu)是:“在長(zhǎng)沙設(shè)總局一所,轄分局 5所,總局居城中,分局設(shè)于城東、城南、城西、城北、城外;每分局轄小分局 6所,共計(jì) 30所。每小分局轄地一段,全城按街道等劃為 30段;另設(shè)遷善所 5所,附于 5分局。其主要官員設(shè)置是:總局設(shè)總辦 1人,由撫憲札委,以司道大員兼充,總司一切事務(wù)。分局局長(zhǎng)由同通州縣班充,督率在局各員遵章辦事。小分局為基層組織,相當(dāng)于租界的巡捕房,設(shè)理事委員 1人,負(fù)責(zé)局務(wù)。巡查長(zhǎng)督率、節(jié)制巡查執(zhí)行具體警務(wù)?！盵7]該局在具體名稱與租界警務(wù)處巡捕房稍有不同,如安克強(qiáng)所言:“在 1898年的改良運(yùn)動(dòng)中,湖南政府在長(zhǎng)沙建立了一個(gè)保衛(wèi)局,是以上海公共租界巡捕房為藍(lán)本,得到了該市商人們的支持,尤其是看到因其成立而犯罪率大幅下降之后”。[8]

由上可見(jiàn),湖南保衛(wèi)局組織系統(tǒng),權(quán)責(zé)明確,并有了一批專職人員和必要的章程制度。它有別于舊式的保甲組織,粗具近代警察機(jī)構(gòu)規(guī)模。但是,它在某些方面又和后來(lái)的警察機(jī)構(gòu)有所不同,最顯著的有兩點(diǎn):其一,保衛(wèi)局不是完全的官方機(jī)構(gòu),而是官紳商合辦組織?！逗媳Ｐl(wèi)局章程》第一條規(guī)定,“此局名為保衛(wèi)局,實(shí)為官紳商合辦之局”。[1]23當(dāng)然,官方在其中居于主導(dǎo)地位,在人員組成上,各級(jí)保衛(wèi)局的正職均由政府官吏擔(dān)任,紳商只能充當(dāng)副職或議事;在職掌分工上,官吏主管緝捕斷獄、調(diào)解紛爭(zhēng)、處置人犯等重要事項(xiàng),而紳商主要負(fù)責(zé)銀錢(qián)支付、器物管理、雇募丁役等閑雜事宜;此外,保衛(wèi)局還要受巡撫節(jié)制,其最高決定權(quán)由巡撫掌握。其二,保衛(wèi)局混司法與行政為一體。既是維持社會(huì)治安的機(jī)構(gòu),同時(shí)又擁有審判權(quán),可以直接審訊和處斷違反該局禁令的案件。其實(shí),關(guān)于保衛(wèi)局混司法與行政為一體的做法也是效法于租界工部局。

湖南保衛(wèi)局僅僅三個(gè)月便宣告破產(chǎn),但其基本上具備了近代警察機(jī)構(gòu)的全部性質(zhì)和內(nèi)容,反映了國(guó)內(nèi)進(jìn)步力量對(duì)警察制度革舊創(chuàng)新的要求和呼聲,是清末警察現(xiàn)代化進(jìn)程中的一座里程碑。

(三)清末京師建立工巡總局——工部局模式的翻版

清末施行新政初,京師建立了協(xié)巡局,但沒(méi)有廢除傳統(tǒng)的步軍統(tǒng)領(lǐng)衙門(mén),以至于北京形成了新舊兩種不同系統(tǒng)的治安機(jī)構(gòu),使得兩機(jī)構(gòu)之間的沖突頻繁發(fā)生。為了改變現(xiàn)狀,善后營(yíng)務(wù)大臣胡燏棻在1902年的一道奏折中提出:“京師地面之不靖乃因事權(quán)不一,所選巡捕不精所致……請(qǐng)效仿上海工部局之例,設(shè)立工巡局,特別簡(jiǎn)派大員一面督修街道,一面整頓巡捕事務(wù)?！盵1]94清廷采納了胡燏棻的建議,工巡局應(yīng)運(yùn)而生。這一機(jī)構(gòu)的建立,正是效仿了上海工部局之例。工巡總局的名稱也是由胡燏棻在同一道奏折中首先提出的。他說(shuō):上海租界內(nèi),“管理地方事宜則名之曰工程局 (工部局),主要負(fù)責(zé)道路工程和巡捕等事務(wù),是以租界地面晝無(wú)爭(zhēng)毆之事,夜無(wú)竊盜之虞”,極堪效仿,“應(yīng)請(qǐng)?jiān)O(shè)立工巡局,一切修道工程及巡捕事宜悉歸管轄,請(qǐng)?zhí)睾?jiǎn)大臣總司其事,以一事權(quán)。”[1]94關(guān)于工巡總局的機(jī)構(gòu)設(shè)置,也是按上海租界內(nèi)的工部局之例建立。清廷設(shè)管理內(nèi)外城工巡事務(wù)大臣一人,主管全局的全面工作,亦兼管外城工巡事務(wù)。內(nèi)城工巡局 (工巡總局)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)有:事務(wù)處,其實(shí)際編制有警巡三員,巡長(zhǎng)五名、巡捕四名;巡查處,其實(shí)際編制有警巡二員、巡長(zhǎng)十二名、巡捕四十一名;守衛(wèi)處,其實(shí)際編制有警巡一員、巡長(zhǎng)三名、巡捕十六名;待質(zhì)所,其實(shí)際編制有警巡二員、巡長(zhǎng)四名、巡捕十四名;軍裝庫(kù),其實(shí)際編制有警巡一員、巡長(zhǎng)二名、巡捕二名;圖表處,其實(shí)際編制有警巡一員,巡捕四名;文案處,實(shí)際編制有警巡一員、巡長(zhǎng)一名、巡捕七名;發(fā)審處,設(shè)巡長(zhǎng)一名、巡捕四名;支應(yīng)處,設(shè)巡長(zhǎng)一名、巡捕一名;馬號(hào),設(shè)警巡一員、巡長(zhǎng)一名、巡捕一名;司獄科,編制不詳;消防隊(duì)(消防巡捕隊(duì),專管使界館址),編制不詳;巡捕隊(duì),隊(duì)長(zhǎng)二名,分隊(duì)長(zhǎng)五名,隊(duì)兵五十名,每十名為一分隊(duì),負(fù)責(zé)稽查下屬各段落的職勤情況、“站門(mén)”、“值更及辦理局中一切雜務(wù)”。[1]96-97

當(dāng)時(shí)的工巡局又仿效工部局巡捕房的建制采取了分區(qū)制度。下屬單位有:東局,局內(nèi)設(shè)檔房、巡捕處、街道所、馬號(hào)、司獄科、巡查處、承審處、各段、巡捕隊(duì);東局下轄東城南段分局和東城北段分局。中局,局內(nèi)設(shè)有檔房、巡查處、外檔房、各段、巡捕隊(duì);中局下轄東安門(mén)內(nèi)巡捕分局、西安門(mén)內(nèi)巡捕分局。西局,局內(nèi)設(shè)有檔房、文案外、發(fā)審處、支應(yīng)處、圖標(biāo)檔房、司獄科、守衛(wèi)處、站堂、派差處、巡查處、各區(qū)、各段、巡捕處。分巡處,內(nèi)設(shè)事務(wù)科、巡查科、各段。工巡局的下屬機(jī)構(gòu)還有:東西城路工局、習(xí)藝所、警務(wù)學(xué)堂及街道局等。北京內(nèi)外城日常警政的分區(qū)管理是通過(guò) 6個(gè)分局下轄的各個(gè)區(qū)段的警巡長(zhǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)的?！熬沧?zhèn)一區(qū),巡長(zhǎng)職司一段,而巡捕當(dāng)差”。這些巡捕段落處設(shè)有固定的簡(jiǎn)易哨所,晝夜值班,派出巡捕巡查街巷。工巡總局的職責(zé)主要包括以下三個(gè)方面:維持治安,緝拿盜賊;負(fù)責(zé)一些案件的審判工作;修治街道,經(jīng)營(yíng)土木,管理交通衛(wèi)生。除此之外,工巡局還有整頓戶口、辦理社會(huì)救濟(jì)、司法審理等職責(zé)。[1]95可以說(shuō)工巡局是一個(gè)以警政為首要任務(wù)的龐雜的近代市政管理機(jī)關(guān),它承擔(dān)了許多其他城市公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

通過(guò)與租界警察的比較,不難發(fā)現(xiàn),工巡局是仿照上海公共租界工部局警察設(shè)立的,組織機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方式及職責(zé)大都是照搬租界的模式。與上海公共租界工部局比較,工巡局是一個(gè)市、政、警混合的機(jī)關(guān),并帶有司法上的一部分職權(quán),其機(jī)構(gòu)設(shè)置與下屬區(qū)域劃分已基本實(shí)現(xiàn)正規(guī)化和現(xiàn)代化,但工巡局仍然保有一些舊制度的痕跡。比如:東、南、西、北、中分局的設(shè)置與過(guò)去的五城御史制度、五城兵馬司和巡捕五營(yíng)等具有演遞繼承關(guān)系。工巡局的創(chuàng)辦是中國(guó)近代警察制度向正規(guī)化邁進(jìn)的重要一步,是清末國(guó)家體制現(xiàn)代化的重要內(nèi)容之一。

三 清末警政的發(fā)展

清末警政在仿效租界警察機(jī)構(gòu)與職能發(fā)展的過(guò)程中,出現(xiàn)了警察的內(nèi)部專業(yè)分工。清末專職警察的出現(xiàn),初步實(shí)現(xiàn)了警務(wù)職能的合理區(qū)分,使警務(wù)職能進(jìn)一步專業(yè)化,這是清末警察現(xiàn)代化的客觀反映,同時(shí)也反映出清末警政的建立,不僅仿效租界警察的經(jīng)驗(yàn),也在傳統(tǒng)的社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)上,探索符合自身要求的警政。光緒三十一年 (1905),新的巡警部的正式建立,可以視作這一探索的一絲曙光。

1905年 12月,巡警部的官制章程中規(guī)定:警政司下設(shè)行政科,掌管關(guān)于警衛(wèi)、保安、風(fēng)俗、交通及一切行政警察事項(xiàng);警法司下設(shè)司法科,掌審定司法章程;國(guó)際科,掌國(guó)際警察事務(wù)規(guī)則?？芍?dāng)時(shí)警察事務(wù)已有行政警察、司法警察、國(guó)際警察之分。其中司法警察在 1906年清政府改革官制時(shí),將司法權(quán)獨(dú)立,采取三級(jí)審判、四級(jí)審判所的制度,并將巡警分出司法警察,歸司法系統(tǒng)管屬。專業(yè)化是現(xiàn)代警察發(fā)展的重要趨勢(shì)之一?！皩I(yè)化是指被選用人員志愿以警察工作為終身職業(yè),不視警察為逆旅、警察職業(yè)為飯票而言”。[10]清末警察的水平,距專業(yè)化的水準(zhǔn)還相去甚遠(yuǎn),但專業(yè)化的趨向已經(jīng)明顯。

清末水上警察先由民政部官員倡議,改原水師巡防營(yíng)為水上巡警,至 1911年 1月,民政部通知各省于年內(nèi)將水上警察設(shè)齊。鐵路警察初設(shè)于 1902年,執(zhí)掌各車(chē)站的治安,并有隨車(chē)巡警稽查。1908年 4月內(nèi)陸軍部上奏仿效西方軍事警察和日本憲兵而設(shè)警察[9]96。初期試辦于京城,而后逐漸推廣至各省。其《陸軍警察試辦章程》規(guī)定:“陸軍警察為軍事之警察,專司稽查海陸各軍官長(zhǎng)目兵應(yīng)守紀(jì)律及一應(yīng)規(guī)則等事,宜兼為地方行政、司法警察之輔助”。[9]228偵探警察即刑事警察,1905年成立巡警部時(shí),下設(shè)探訪隊(duì),負(fù)責(zé)采訪、偵緝等事。1907年,民政部設(shè)立稽查緝捕局,專司緝捕事宜。此外,京師內(nèi)外城巡警總廳另成立警備隊(duì)和偵緝隊(duì)。省城、商埠也見(jiàn)偵緝隊(duì)的設(shè)置。

一批具有現(xiàn)代化意義的新式特殊警種,如鐵路警察、水警、騎警、便衣警察、高等警察以及消防警察的設(shè)立,在很大程度上改變了中國(guó)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)治安管理模式,初步實(shí)現(xiàn)了警務(wù)職能的合理區(qū)分,使警務(wù)職能進(jìn)一步專業(yè)化。

清末引進(jìn)和推行近代警政的過(guò)程中也比較重視警察法制的建設(shè)?？梢哉f(shuō)租界警察與清末警察法制的萌芽關(guān)系緊密。清末中央及地方的警政建設(shè)基本是以警察立法為先導(dǎo)進(jìn)行的,在各個(gè)警察機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)之前,大都先期制定警察規(guī)章。早在 1898年,黃遵憲在創(chuàng)建保衛(wèi)局的過(guò)程中,就曾仿效租界工部局章程制定過(guò)一系列警察法規(guī),如《湖南保衛(wèi)局章程》等。京師第一個(gè)警察機(jī)構(gòu)——善后協(xié)巡總局創(chuàng)辦時(shí),就首先制定了總局章程,其后工巡總局創(chuàng)立時(shí)也制定了工巡局章程。

這些早期警察章程的制定,有一個(gè)共同點(diǎn),就是按照黃遵憲所謂“博采東西,廣延通才,參合考訂”的標(biāo)準(zhǔn),注重借鑒東西各國(guó)的警察立法經(jīng)驗(yàn),特別是租界的巡捕章程,但又并非盲目照搬,而是本著“本之歷代律意,合之現(xiàn)在情形”的基本原則進(jìn)行選擇,因而被認(rèn)為“取裁允當(dāng)”。[11]

盡管有研究者認(rèn)為,清末警察法規(guī)往往為應(yīng)付急需而多仿效洋人巡捕章程,只是生硬的套用,“并未有有效地吸收、消化外國(guó)警察制度的精華”。[12]但不可否認(rèn),即使是這些生搬硬套的警察法規(guī)也是由租界警察章程促生?？傊?清末警政建立之借鑒租界警察制度,由此端可得到進(jìn)一步證明。社,1982.

[4]李蓓蓓.上海公共租界的安全秩序管理初探 (1854-1927)[D].華東師范大學(xué)中國(guó)近代史專業(yè)碩士論文, 2005:62.

[5][美]魏斐德.上海警察,1927-1937[M].章 紅,等譯.上海:上海古籍出版社,2004:15.

[6][清]黃遵憲.黃遵憲集 [M].天津:天津人民出版社, 2003:491.

[7]鄭曉紅.中國(guó)近代警政的濫觴:湖南保衛(wèi)局[J].安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào),2003(9):93-94.

[8]安克強(qiáng).1927-1937年的上海[M].上海:上海古籍出版社,2004:18.

[9]韓延龍.中國(guó)近代警察制度[M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,1993.

[10]梅可望,陳明傳.警察百科全書(shū) [M].臺(tái)北:正中書(shū)局, 2000:74.

[11][清 ]黃遵憲.人境廬詩(shī)草箋注[M].上海:上海古籍出版社,1981:1227.

[12]穆玉敏.北京警察百年 [M].北京:中國(guó)人民公安大學(xué)出版社,2004:83.

[1]韓延龍,蘇亦工.中國(guó)近代警察史 [M].北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2000.

[2]葛元煦.滬游雜記[M].上海:上海書(shū)店出版社,2006.

[3]鄭觀應(yīng).鄭觀應(yīng)集(上)·巡捕[M].上海:上海人民出版

The Reference of Policing Establishment in the Late Qing Dynasty to the Police of the Concession

WANG Yong1,2
(1.School of History&Sociology,Sichuan University,Chengdu610064,China; 2.Departm ent of Crim inology,Chinese People’s Public Security University,Beijing100038,China)

The police of the Concession as a major administrative institution was a window through which theWest modern police system was introduced into China and it was also an i mportant historical connection of the Chinese and foreign police systems.The police of the Concession provided a model for the establishment of policing in Late Qing,which notonly influenced the policing thought and practice in Late Qing,but also had a direct impact on the Qing I mperial police institution-building.The various effectswere both the process thatChinese traditional security modelwas transformed by theWestmodern police system and themicrocos m of impactofWestern state system on Chinese administrative system.

policing in late Qing;the police of the Concession;theMinistry ofworks

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K254.2

A

1000-5935(2010)01-0060-05

(責(zé)任編輯 石 濤)

2009-09-23

汪 勇(1962-),男,安徽桐城人,四川大學(xué)歷史文化學(xué)院博士研究生,中國(guó)人民公安大學(xué)犯罪學(xué)系教授,主要從事警察史、比較警察等方向的研究。