我國政策性銀行立法理論與實(shí)踐研究

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(1.河北工業(yè)大學(xué) 人文與法律學(xué)院，天津 300401；2.河北經(jīng)貿(mào)大學(xué) 法學(xué)院，河北 石家莊 050061；3.河北化工醫(yī)藥職業(yè)技術(shù)學(xué)院，河北 石家莊 050000)

一、政策性銀行立法指導(dǎo)思想和目的

與世界上其他市場經(jīng)濟(jì)國家相比，中國的國情很特殊；與金融領(lǐng)域的其它金融組織相比，政策性銀行也很特殊。因此，在政策性銀行立法中，必須堅(jiān)持以下指導(dǎo)思想和立法目的。

(一)我國政策性銀行立法的指導(dǎo)思想

第一，立足中國實(shí)際，制定有中國特色的政策性銀行法。中國社會(huì)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異大，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，尤其是正處于傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)型、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)經(jīng)濟(jì)從封閉走向開放的大背景下，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展更需要政策性銀行提供多樣化的融資服務(wù)。政策性銀行立法在積極借鑒成熟市場國家經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，更要立足中國國情，為中國特色政策性銀行的設(shè)立、運(yùn)行營造法制平臺(tái)。如在政策性銀行立法中允許地方政府出資設(shè)立政策性銀行或不同層級(jí)地方政府或同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的不同地方政府之間創(chuàng)辦股份制的政策性銀行等。

第二，遵循政策性銀行自身規(guī)律，追求政策性銀行立法上的創(chuàng)新。政策性銀行不同于一般的商業(yè)銀行，它不是一個(gè)隨商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而隨之產(chǎn)生的“自然的商事主體”；它是市場機(jī)制“缺陷”的產(chǎn)物，是政府運(yùn)用銀行機(jī)制實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)所營造的政策性金融組織，其自身不具備按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則獲得生存和發(fā)展的“本能”，其存在必須有縝密的法律制度保障。因此，應(yīng)該按照既能滿足彌補(bǔ)金融服務(wù)市場不足的需要，又不危及金融安全、不破壞金融市場公平競爭秩序，不危及公共財(cái)政安全等為前提，大膽創(chuàng)新立法。如在政策性銀行立法中堅(jiān)持和體現(xiàn)政策性銀行的盈利性和適度競爭原則。

第三，政策性銀行立法不僅滿足對當(dāng)前國內(nèi)政策性銀行發(fā)展的需要，更要著眼未來，強(qiáng)調(diào)立法上前瞻性。我國1994年成立了國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等三個(gè)政策性銀行。這三個(gè)政策性銀行雖然是為了金融市場化而建，但因產(chǎn)生于特殊的歷史時(shí)期，其內(nèi)在運(yùn)行機(jī)制都不完全符合未來市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。因此，政策性銀行立法要凸現(xiàn)前瞻性，不僅僅圍繞當(dāng)前三個(gè)政策性銀行擺脫困境而立法，更主要的是著眼未來。如政策性銀行立法中要堅(jiān)持政策性原則，謹(jǐn)慎對待政策性銀行向商業(yè)開發(fā)型轉(zhuǎn)向。

第四，政策性銀行法不僅是政策性銀行的保護(hù)法，更是政策性銀行監(jiān)管法。政策性銀行法為政策性銀行的運(yùn)行提供法制平臺(tái)，但同時(shí)，又要對政策性銀行進(jìn)行制度約束。只有通過立法嚴(yán)格控制政策性銀行的行為，才能夠既達(dá)到向金融市場失靈領(lǐng)域提供融資服務(wù)的目標(biāo)，又不會(huì)產(chǎn)生危及金融安全、腐蝕公共財(cái)政、破壞金融市場公平競爭等負(fù)面影響。

第五，政策性銀行法是一部體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法部門法性質(zhì)的法。政策性銀行法由中央政府或地方政府參股或控股，根據(jù)我國現(xiàn)行國家管理體制，政策性銀行成為國家金融宏觀調(diào)控的一把直接的利劍，可以以命令式或指令式的方式傳達(dá)國家的宏觀金融政策。政策性銀行可以發(fā)次級(jí)貸，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿的作用；其資金供給可以與轉(zhuǎn)移支付、稅收政策等財(cái)政政策相結(jié)合；其融資服務(wù)也可以與商業(yè)銀行金融服務(wù)相結(jié)合。因此，政策性銀行法體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)法的經(jīng)濟(jì)性或?qū)I(yè)性、政策性、政府主導(dǎo)型和綜合性等經(jīng)濟(jì)法部門法特，同時(shí)，也體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法部門法平衡協(xié)調(diào)、社會(huì)本位、系統(tǒng)綜合調(diào)整、經(jīng)濟(jì)集中與經(jīng)濟(jì)民主的對立統(tǒng)一等本質(zhì)屬性[1]。

(二)政策性銀行法的立法目的

第一，規(guī)范政策性銀行的組織和行為。通過立法，設(shè)定政策性銀行性質(zhì)、法律地位、職能、組織機(jī)構(gòu)和行為模式等，使其能夠良性自我運(yùn)行。政策性銀行涉及金融安全、公共財(cái)政安全和金融市場公平競爭等方面，政策性銀行法必須對政策性銀行的組織進(jìn)行合理安排，同時(shí)把政策性銀行的行為控制在合理的范圍內(nèi)，才能夠使政策性銀行良性運(yùn)轉(zhuǎn)，不成為公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、金融安全隱患。

第二，保護(hù)政策性銀行。政策性銀行不以營利為目標(biāo)，不屬于營利性企業(yè)，而是靠國家信用籌資并開展融資服務(wù)，不是《公司法》和《商業(yè)銀行法》保護(hù)的對象。但是，也不屬于傳統(tǒng)的事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，因此，必須通過制定政策性銀行法，確定其獨(dú)特的政策性金融組織主體地位，以便政策性銀行排除外在的干擾和內(nèi)在管理人的操縱，高效開展業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府政策目標(biāo)。如，政策性銀行的所謂政策應(yīng)主要體現(xiàn)在資金來源、投向和利率上，而不是體現(xiàn)在經(jīng)營管理、治理機(jī)制和內(nèi)控制度的特殊性上。[2]政策性銀行法的制定，為政策性銀行的存在和發(fā)展提供了法律依據(jù)，避免其運(yùn)行中受到來自于政府等無端干涉。

第三，加強(qiáng)政策性銀行的監(jiān)管。政策性銀行是政府實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)，彌補(bǔ)市場失靈的手段，同時(shí)，由于存在金融安全，存在政府脫離法定財(cái)稅機(jī)制約束的可能，政策性銀行必須受到規(guī)范。例如，政策行的政策性貸款雖然沒有信用風(fēng)險(xiǎn)，但有操作風(fēng)險(xiǎn)和政策風(fēng)險(xiǎn)，作為監(jiān)管部門，要及時(shí)跟蹤研究這種變化，并采取相應(yīng)的監(jiān)管方式以預(yù)防和控制政策性銀行的風(fēng)險(xiǎn)。[3]政策性銀行的資金基礎(chǔ)是公共財(cái)政和向商業(yè)銀行發(fā)行的金融債券；其運(yùn)行機(jī)制是行政指令、行政指導(dǎo)和商業(yè)銀行機(jī)制。這樣就既涉及金融安全，又涉及財(cái)政安全，因此，必須通過立法，規(guī)范其組織和行為，加強(qiáng)對政策性銀行的監(jiān)管。

第四，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康發(fā)展。這是政策性銀行立法的最高或最終目標(biāo)。通過財(cái)政與金融的聯(lián)合，實(shí)現(xiàn)國家信用和財(cái)政與銀行機(jī)制和資金的結(jié)合，形成機(jī)制獨(dú)特的政策性銀行這一特殊金融服務(wù)組織，幫助政府實(shí)現(xiàn)落后產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和部門、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)部門的趕超，最終實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、政策性銀行法的立法原則

1993年12月25日《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》提出，“政策性銀行要加強(qiáng)經(jīng)營管理，堅(jiān)持自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、保本經(jīng)營、不與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)競爭的原則”。對此一般理解為：政策性銀行以實(shí)現(xiàn)政府政策為目標(biāo)，不盈利、不競爭(主要指不與商業(yè)性銀行競爭)。但是，保本經(jīng)營并不意味著政策性銀行的運(yùn)作中沒有盈利目標(biāo)，否則就難以實(shí)現(xiàn)保本，也難以堅(jiān)持自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，而在融資服務(wù)目標(biāo)的選擇中由于政策支持與自主發(fā)展的經(jīng)濟(jì)主體存在“灰色地帶”，政策性銀行也很難不與商業(yè)銀行發(fā)生競爭。根據(jù)中國國情，借鑒其他國家經(jīng)驗(yàn)，政策性銀行立法應(yīng)該尊循以下原則：

(一)政策性原則

從世界范圍來看，各國的國情不同，各國政府所面對的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題也不一樣，因此，各國的政策性銀行由于所實(shí)現(xiàn)的政策性目標(biāo)的差異而各有自己的特點(diǎn)即使在一國范圍內(nèi)，不同的政策性銀行所實(shí)現(xiàn)的政策性目標(biāo)也不同。但是，所有的政策性銀行的政策性內(nèi)涵還是有共性的。一方面，政府政策是政策性銀行產(chǎn)生的基礎(chǔ)；另一方面，政府政策是政策性銀行存在的價(jià)值目標(biāo)。尤其是與商業(yè)銀行相比，政策性銀行以國家信用和財(cái)政資金為存在基礎(chǔ)，以金融機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政策性融資目標(biāo)；同時(shí)，政策性銀行是以實(shí)現(xiàn)政府的政策目標(biāo)為原則的，政策性銀行的具體業(yè)務(wù)直接服務(wù)和完成政府的政策目標(biāo)。因此，政策性銀行法必須以堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)政府政策為原則。而且是必須堅(jiān)持的第一經(jīng)營原則。[4]

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，需要多少家政策性銀行，哪些領(lǐng)域需要政策性銀行，這是需要好好研究的基礎(chǔ)而重大的問題。[5]在政策性銀行法中，應(yīng)該按以下要求對政策性銀行的政策性目標(biāo)進(jìn)行確認(rèn)：第一，政策目標(biāo)的社會(huì)效益。社會(huì)效益的考察、量化和選擇是決定政策目標(biāo)的根本，這也是政策性銀行存在的意義所在和根本的價(jià)值追求；第二，政策目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)效益性，政策性銀行終究是個(gè)經(jīng)濟(jì)手段，其存在是為了解決社會(huì)發(fā)展中的經(jīng)濟(jì)問題，因此，政策性目標(biāo)的主要內(nèi)容是經(jīng)濟(jì)問題，而經(jīng)濟(jì)問題就要遵循基本的經(jīng)濟(jì)效率原則，因此，也要考慮政策性融資的回報(bào)效益；第三，政策目標(biāo)符合金融法律法規(guī)，尤其是要符合國家金融安全法律法規(guī)，堅(jiān)持金融安全至上，金融安全是一個(gè)宏觀系統(tǒng)問題，如果政策目標(biāo)的選擇導(dǎo)致了金融風(fēng)險(xiǎn)超出限度，則與政策性銀行的價(jià)值追求相悖。

政策性銀行的政策性使政策性銀行的盈利機(jī)制和競爭機(jī)制受到嚴(yán)格的約束，政策性是貫穿政策性銀行法的精神主線。

(二)盈利性原則

營利與盈利之間是有巨大差異的。營利體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)組織的活動(dòng)本質(zhì)，即以經(jīng)營獲利為目標(biāo)；而盈利體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)組織活動(dòng)結(jié)果是收入大于支出而有利益盈余。因此，并非所有出現(xiàn)盈利的經(jīng)濟(jì)組織都是營利主體。對于營利主體而言，如果出現(xiàn)利潤盈余，營利主體的投資主體或發(fā)起主體是要分紅的；而對于非營利主體而言，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也可能出現(xiàn)盈利，但其投資主體或發(fā)起主體不分紅，所盈利益留在非營利主體內(nèi)，用于自身的發(fā)展。因此，堅(jiān)持盈利原則并不會(huì)使政策性銀行與商業(yè)銀行相混淆。

“盈利性”是動(dòng)機(jī)，體現(xiàn)了政策性銀行作為一種金融企業(yè)的基本要求，也比較順應(yīng)其未來進(jìn)一步發(fā)展的形勢要求。[6]政策性銀行的盈利界限：一是在法律層面，必須在營業(yè)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)盈利；二是在經(jīng)濟(jì)層面，不能以減少社會(huì)效益為成本，不失政策性的本色。政策性銀行為盈利而劃定業(yè)務(wù)范圍的原則有三條：第一，是社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展迫切需要；第二，是政策性銀行自身的生存，只有既突出政策性，又加強(qiáng)效益性，才能保證政策性銀行既體現(xiàn)國家宏觀調(diào)控職能的需要，又可實(shí)現(xiàn)持續(xù)健康發(fā)展；[7]第三，只有在可能盈利的領(lǐng)域、可能開發(fā)的領(lǐng)域，政策性銀行才能涉足。政策性銀行對商業(yè)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)具有引導(dǎo)性作用，如果在政府政策支持下的政策性銀行都不能盈利，商業(yè)銀行就難以相信這個(gè)領(lǐng)域有盈利潛力。盈利性恰恰是政策性銀行完成對商業(yè)銀行開路、引導(dǎo)任務(wù)的證明。

堅(jiān)持正確的盈利觀是政策性銀行立法的根本?！罢咝浴痹瓌t是指政策性銀行的主要金融業(yè)務(wù)的方向性和社會(huì)效益性，而不是排斥具體政策性融資服務(wù)中追求“盈利性”，否則就可能變相的成為光“吃”財(cái)政而成為其負(fù)擔(dān)的“第二財(cái)政”。所以,政策性銀行經(jīng)營效率也需保持一定水平，利潤也應(yīng)成為考核政策性金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營業(yè)績的一個(gè)主要指標(biāo)。[8]因此，政策性銀行立法中必須給政策性銀行的盈利性要求創(chuàng)造出空間，否則，政策性銀行就難以實(shí)現(xiàn)其對商業(yè)銀行的倡導(dǎo)和示范。

(三)適度競爭性原則

所謂適度競爭是指在與商業(yè)銀行競爭中，政策性銀行要保持一定的理性尺度。競爭的目的不完全是為了自身的利益最大化，而是提高對政策性目標(biāo)的金融服務(wù)，競爭到一定程度后實(shí)現(xiàn)“主動(dòng)撤退”，并最終把業(yè)務(wù)讓位給前來競爭的商業(yè)銀行，因此，適度競爭是政策性銀行生存和運(yùn)行的基本手段。

在具體運(yùn)行中，政策性銀行不可避免地會(huì)與商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)一定程度和一定范圍的業(yè)務(wù)交叉，因?yàn)槭袌鍪且粋€(gè)動(dòng)態(tài)的過程，政策性金融和商業(yè)性金融的活動(dòng)領(lǐng)域也是一個(gè)相對的不斷變動(dòng)與調(diào)整的過程。[9]因此，在商業(yè)銀行和政策性銀行之間也存在競爭。

競爭也是政策性銀行向商業(yè)銀行移交業(yè)務(wù)領(lǐng)地的方式和途徑。政策性銀行與商業(yè)銀行之間的互補(bǔ)性、導(dǎo)向性是通過競爭來實(shí)現(xiàn)的。商業(yè)銀行的“融資盲區(qū)”被政策性銀行激活后，商業(yè)性銀行見有利可圖就可進(jìn)入，商業(yè)銀行接過政策性銀行的接力棒，繼續(xù)為此領(lǐng)域提供融資服務(wù)。商業(yè)銀行進(jìn)入后，政策性銀行也不會(huì)立即撤走，政策性銀行保持一定融資服務(wù)業(yè)務(wù)，最后，商業(yè)性銀行完全占據(jù)主導(dǎo)地位，或主流優(yōu)勢地位，甚至全部占領(lǐng)，而后政策性銀行全部退出，政策性銀行的使命全部完成。可以認(rèn)為，相對商業(yè)性銀行，政策性銀行開始是以引導(dǎo)性理念成立的、是以補(bǔ)充性理念開展業(yè)務(wù)的，最后是以競爭理念退出的。

政策性原則、盈利性原則和適度競爭性原則是緊密相連的，正確理解和把握三者的辯證關(guān)系，在未來的政策性銀行立法中充分體現(xiàn)這三條原則，是立法中對政策性銀行的法律性質(zhì)、法律地位、業(yè)務(wù)范圍及相關(guān)活動(dòng)準(zhǔn)則等重要問題進(jìn)行準(zhǔn)確規(guī)范的關(guān)鍵。

三、政策性銀行立法實(shí)踐與立法模式

(一)政策性銀行立法緩慢

市場經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，政策性銀行必須運(yùn)行在法律平臺(tái)上，依法經(jīng)營，因此，為發(fā)展與建立中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的政策性銀行，必須加快政策性銀行立法。但是，政策性銀行立法進(jìn)展緩慢。我國的三大政策性銀行都設(shè)立于1994年，三大政策性銀行除了按各自的章程和參照相關(guān)金融法律規(guī)定運(yùn)行之外，基本是以政府的“政策”為指導(dǎo)開展業(yè)務(wù)，缺少完善系統(tǒng)的高位階的法律制度的約束和保障，其原因是多方面的，但主要有三：第一，中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制正處于完善時(shí)期，與其相適應(yīng)的政策性銀行也是在探索中發(fā)展，不斷變化的發(fā)展環(huán)境和曲折的發(fā)展路徑嚴(yán)重地制約了政策性銀行的規(guī)范化發(fā)展，因此，使得政策性銀行立法缺少了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。第二，近十六年是中國和世界的經(jīng)濟(jì)和金融急劇發(fā)展和動(dòng)蕩時(shí)期，又由于中國法治進(jìn)程落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此，對政策性銀行這個(gè)特殊的金融組織進(jìn)行立法規(guī)范的步伐也就緩慢下來。第三，存在部門利益保護(hù)的問題。立法實(shí)踐中，從程序上，一般是由政策性銀行和中國人民銀行一起開始立法起草工作，由于在經(jīng)營宗旨上三家政策性銀行都有利潤動(dòng)機(jī)和向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)化的傾向，因而不愿意在法規(guī)上體現(xiàn)不以盈利為目的，不與商業(yè)銀行競爭的宗旨；不愿在業(yè)務(wù)范圍上受太多限制，這使得政策性銀行立法工作歷經(jīng)多年而難以進(jìn)步。

政策性銀行立法的滯后嚴(yán)重地阻礙了政策性金融的發(fā)展。由于缺少法律約束，一方面，政策性銀行與商業(yè)銀行爭利, 政策性銀行經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)外溢而使得金融市場系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)增加， 嚴(yán)重影響了政策性金融職能的發(fā)揮；另一方面，政策性銀行以國家財(cái)政和國家信用為后盾，開展政策性融資服務(wù)業(yè)務(wù)也缺少堅(jiān)實(shí)的法律保障。因此，必須加快政策性銀行立法步伐。

(二)政策性銀行立法模式爭議

目前，對于政策性銀行立法模式主要有兩種觀點(diǎn)：一是一行一法，即對每一個(gè)政策性銀行單獨(dú)立法；二是多行一法，即制定統(tǒng)一的一部政策性銀行法。

一行一法立法模式。這種立法觀念，可以有兩種體現(xiàn)形式：一是采取全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)立法的方式，制定各個(gè)政策性銀行法律；另一種則由國務(wù)院針對各政策性銀行的具體性質(zhì)分別制定單行的行政法規(guī)。這是學(xué)界、政界和金融界的多數(shù)看法。但是，這種立法模式存在以下弊端：第一，不利于政策性銀行法律體系的構(gòu)建。由一行一法演繹出的是多行多法，從整個(gè)政策性銀行法律體系的構(gòu)建上看是不利的，容易導(dǎo)致政策性銀行法律制度內(nèi)容的重復(fù)、法律體系結(jié)構(gòu)的松散性和缺少層次性；第二，容易形成法的穩(wěn)定性與政府政策的靈活性之間的矛盾，法的穩(wěn)定會(huì)把政策性銀行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、業(yè)務(wù)范圍及其他運(yùn)行模式固定化，這樣會(huì)使政府政策靈活性的一面，尤其是政府短期政策難以得到體現(xiàn)，否則，只有頻繁地修改相關(guān)法律或?qū)ζ溥M(jìn)行解釋，而這樣不僅會(huì)增加立法成本，還會(huì)對法的穩(wěn)定性產(chǎn)生沖擊，進(jìn)而影響法的權(quán)威性。第三，容易形成法的剛性與政策性銀行經(jīng)營運(yùn)作的靈活性之間的矛盾，用法把政策性銀行的組織和行為牢固地約束住，不利于發(fā)揮政策性銀行本身因勢、因事、因時(shí)進(jìn)行變通性管理和發(fā)展。

多行一法立法模式。此立法模式思維是：在承認(rèn)各個(gè)政策性銀行業(yè)務(wù)和具體運(yùn)作機(jī)制的差異性的前提之下，認(rèn)識(shí)到各個(gè)政策性銀行之間存在的共性。這一立法模式能夠克服一行一法的立法模式所存在的弊端。第一，統(tǒng)一的政策性銀行法能夠克服一行一法模式下政策性銀行法律體系內(nèi)容上的重復(fù)性。只要是政策性銀行就會(huì)有相當(dāng)多的一致性，即使不同國家的政策性銀行，除了具體的業(yè)務(wù)范圍和運(yùn)行上的差異外，大的原則、性質(zhì)、宗旨都可以借鑒。第二，統(tǒng)一的政策性銀行法與政策性銀行的多層次化、多部門化的發(fā)展相符。政策性銀行的最大特點(diǎn)是政策性，政府政策直指社會(huì)金融服務(wù)需求，不同行業(yè)、部門和不同地區(qū)的融資服務(wù)需求是多樣化的。建立多部門的、多層次的政策性銀行體系是滿足多樣化金融服務(wù)需求，是社會(huì)實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)發(fā)展的保證。因此，有必要對政策性銀行的法律地位、宗旨、營業(yè)范圍、運(yùn)行模式等方面進(jìn)行統(tǒng)一法律規(guī)范，制定統(tǒng)一的一部政策性銀行法，為多部門的、多層次的政策性銀行提供法律保障。第三，統(tǒng)一的政策性銀行法可以為政策性銀行運(yùn)用靈活的經(jīng)營機(jī)制創(chuàng)造條件和空間。各政策性銀行可以按照統(tǒng)一政策銀行法設(shè)定章程，立法通過對政策性銀行章程的控制，實(shí)現(xiàn)對政策性銀行的控制。而政策性銀行也可根據(jù)統(tǒng)一政策性銀行法和政策性銀行章程靈活經(jīng)營。

(三)制定統(tǒng)一政策性銀行法立法建議

根據(jù)中國國情和政策性銀行一般性特征，中國當(dāng)前應(yīng)該制定《統(tǒng)一政策性銀行法》，即多行一法，即制訂強(qiáng)調(diào)政策性銀行的普遍性、共通性、整體性等一般性行為規(guī)范的《政策性銀行法》。[10]

根據(jù)統(tǒng)一立法模式思維，國務(wù)院在征求各政策性銀行及中國人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上，向全國人民代表大會(huì)或其常委會(huì)提出立法草案，由全國人民代表大會(huì)或其常委會(huì)來制定一部政策性銀行法。根據(jù)統(tǒng)一政策性銀行法，各個(gè)部門、各個(gè)地區(qū)和各級(jí)地方再設(shè)立相應(yīng)的政策性銀行。在全國人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)制定政策性銀行法的條件不成熟時(shí)，可由國務(wù)院組織制定一個(gè)統(tǒng)一的政策性銀行條例。

中國的金融體系應(yīng)該是：中央銀行為統(tǒng)帥；國務(wù)院金融業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)為統(tǒng)治；商業(yè)銀行為主體，政策性銀行為輔助，并形成商業(yè)性銀行和政策性銀行相互補(bǔ)充進(jìn)而成為整個(gè)金融體系的基礎(chǔ)和兩大支柱。與此相應(yīng)，中國的金融法律體系就應(yīng)該由中央銀行法、銀行監(jiān)管法、商業(yè)銀行法、政策性銀行法四部分構(gòu)成?，F(xiàn)在唯一缺少的是一部統(tǒng)一的政策性銀行法。統(tǒng)一的政策性銀行法的制定，完整的金融法律體系得以形成。

四、政策性銀行立法的實(shí)踐基礎(chǔ)——政策性銀行發(fā)展和試驗(yàn)基地的建設(shè)

中國人口眾多、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜且地區(qū)差異大，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展地方化歷史悠久，尤其是三農(nóng)問題融經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三類問題于一體，呈現(xiàn)出濃厚的地方特色。并且，長期以來，我國存在權(quán)、財(cái)在中央，事、人在地方的兩分離狀況。因此，加強(qiáng)地方與中央的結(jié)合，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)集中下的經(jīng)濟(jì)民主機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)與地方特點(diǎn)相適應(yīng)的“中觀”調(diào)控成為必然，而政策性銀行是實(shí)現(xiàn)這一機(jī)制的重要載體。此外，建設(shè)高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)體將要經(jīng)歷一個(gè)曲折復(fù)雜的過程，大量市場失靈領(lǐng)域和部門將會(huì)持續(xù)存在，將會(huì)長期需要多個(gè)高效對口的政策性銀行提供融資服務(wù)。因此，必須盡快構(gòu)建完善的政策性銀行法，為多個(gè)高效對口的政策性銀行提供設(shè)立和運(yùn)行法律平臺(tái)。這樣就形成一個(gè)矛盾：一方面，只有完善的立法，才會(huì)創(chuàng)設(shè)高效對口的政策性銀行；另一方面，缺少政策性銀行設(shè)立和運(yùn)行的實(shí)踐又難以形成完善的政策性銀行法?；獯嗣艿淖龇ㄊ牵涸诰植繀^(qū)域加快政策性銀行發(fā)展實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)，探索政策性銀行運(yùn)行規(guī)律，為政策性銀行立法提供實(shí)踐素材。

我國政策性銀行立法滯后的一個(gè)重要原因是政策性銀行發(fā)展實(shí)踐落后。當(dāng)前應(yīng)該在局部區(qū)域加大政策性銀行發(fā)展力度，在實(shí)踐中積累政策性銀行運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)政策性銀行運(yùn)行的規(guī)律和特點(diǎn)，然后，通過總結(jié)提煉，不斷完善政策性銀行立法，在完善的法律平臺(tái)上，在更廣大的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)政策性銀行的大發(fā)展。此外，由于政策性銀行的設(shè)立涉及稅收、發(fā)債等方面的法律問題，因此，先在局部區(qū)域?qū)嵺`和試驗(yàn)，而后推而廣之，才是最佳的發(fā)展戰(zhàn)略。

以河北省為例，其地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，從國土面積、地理分布、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)類別和結(jié)構(gòu)以及社會(huì)總體發(fā)展?fàn)顩r等方面考察，特別適合作為發(fā)展政策性銀行的實(shí)驗(yàn)基地。河北省境內(nèi)，有沿海發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)，有中部農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)發(fā)展地區(qū)，也有燕山、太行山區(qū)等經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)；有出口經(jīng)濟(jì)，也有內(nèi)銷經(jīng)濟(jì)等等，尤其是其內(nèi)含首都北京以及北京和天津兩個(gè)金融中心，有獲得充足的政策關(guān)注度和政策性銀行發(fā)展所需要的人才、管理、技術(shù)和資金的支持的條件。因此，應(yīng)該在河北省轄區(qū)內(nèi)大力發(fā)展投資主體多元的政策性銀行，如設(shè)立中央政府投資的政策性銀行、設(shè)立中央政府與河北省政府共同投資的政策性銀行、設(shè)立京津冀聯(lián)合政策性銀行、設(shè)立河北省內(nèi)各級(jí)政府或同級(jí)政府聯(lián)合投資的政策性銀行；大力發(fā)展服務(wù)多部門或多領(lǐng)域的政策性銀行，如設(shè)立服務(wù)中小企業(yè)、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、進(jìn)出口、住房和特殊區(qū)域經(jīng)濟(jì)開發(fā)等類型的政策性銀行等等。只有通過設(shè)立和發(fā)展多種形式的政策性銀行，在政策性銀行發(fā)展實(shí)踐中探索具體類型政策性銀行的組織形式、治理模式、風(fēng)險(xiǎn)控制、政策性金融服務(wù)產(chǎn)品以及與這幾個(gè)方面相適應(yīng)的金融人才的培養(yǎng)等，同時(shí)能夠探索良好的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制模式，實(shí)現(xiàn)政府與政策性銀行之間良性互動(dòng)。這些實(shí)踐和探索能夠?yàn)檎咝糟y行立法提供充足的素材和基礎(chǔ)。

從宏觀上看，河北省轄區(qū)內(nèi)含京津，具備政策性銀行實(shí)踐和實(shí)驗(yàn)的區(qū)位優(yōu)勢和條件。尤其是從京津冀區(qū)域聯(lián)合的視角考察，在國內(nèi)，沒有哪一個(gè)區(qū)域比河北省、比京津冀聯(lián)合區(qū)域更適合進(jìn)行政策性銀行改革和發(fā)展實(shí)驗(yàn)。由此所發(fā)現(xiàn)的規(guī)律，更具代表性，這一點(diǎn)，是當(dāng)前國內(nèi)現(xiàn)存的幾個(gè)綜合改革試驗(yàn)區(qū)不可比的，也是京津滬渝四大直轄市所不可比的。如果政策性銀行在京津冀區(qū)域發(fā)展良好，可拓展到環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈，中國北方各省，直至全國。根據(jù)實(shí)踐中所反映出的規(guī)律，加快政策性銀行法的制定和完善，從而進(jìn)一步促進(jìn)政策性銀行的發(fā)展。

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