分配與制約:勞動教養(yǎng)權力的法理思考＊

張益剛 李繼剛

(曲阜師范大學 法學院,山東 日照 276500)

分配與制約:勞動教養(yǎng)權力的法理思考＊

張益剛 李繼剛

(曲阜師范大學 法學院,山東 日照 276500)

勞動教養(yǎng)制度是一種能夠剝奪人身自由的制度,而且是可以不經過法院的審判就令人喪失自由的一種制度,這種制度的突出特征是勞動教養(yǎng)權力的過分集中,主要表現在立法權被濫用、行政權過分擴張、司法權被擠占、監(jiān)督權軟弱。解決這一問題的現實思路是改變權力獨占的格局,將權力重新分配,形成制約關系。

權力集中;權力分配;勞動教養(yǎng)制度

一、勞動教養(yǎng)權力的集中

(一)立法權被濫用。無論學界對于勞動教養(yǎng)的性質存在何種爭議,不容懷疑的是勞動教養(yǎng)是一種可以剝奪公民人身自由達三年 (必要時可以延長一年)的處理措施。但是,這種做法是與國際公約和國內立法相悖的。根據《公民權利和政治權利國際公約》第 9條第 1款規(guī)定:“人人有權享有人身自由和安全,任何人不得加以任意逮捕或拘禁。除非依照法律所確定的根據和程序,任何人不得被剝奪自由?！边@里的“法律”,顯然應作狹義理解,也就是指由立法機關 (在我國是全國人大及其常委會)制定的法律。我國《立法法》第 8條規(guī)定:“限制公民人身自由的強制措施和處罰,只能制定法律。”第 9條規(guī)定:“本法第 8條規(guī)定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中部分事項先制定行政法規(guī),但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。”《中華人民共和國行政處罰法》第 9條規(guī)定:“法律可以設定各種處罰。”“限制人身自由的行政處罰,只能由法律設定?！钡?10條規(guī)定:“行政法規(guī)可以設定除限制人身自由以外的行政處罰。”

事實上,對于勞動教養(yǎng)這樣一種剝奪公民人身自由的措施,有權對其進行“立法”的機關實在過多、過濫、級別過低。目前,勞動教養(yǎng)的法律根據是 1957年國務院公布的《決定》和 1979年國務院頒布的《補充規(guī)定》,但在實踐中勞動教養(yǎng)的具體實施更主要的依據卻是各部門的規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章?！稕Q定》和《補充規(guī)定》雖然經過全國人大常委會批準,但就其性質而言,仍然屬于行政法規(guī)。各部門的規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章的制定機關則更低。這種由低位階的行政法規(guī)來規(guī)定限制公民人身自由的做法顯然違反了高位階的《行政處罰法》的規(guī)定。即使把經全國人大常務委員會批準的兩個行政法規(guī)視為法律,但根據“后法優(yōu)于前法”的原則,這兩個法律文件的效力也應該被《行政處罰法》所否定。

(二)行政權過度擴張。依據 1979年的《補充規(guī)定》、1982年的《試行辦法》以及 2002年的《規(guī)定》,對于需要勞動教養(yǎng)的人員,由省、自治區(qū)、直轄市和大中城市人民政府成立的勞動教養(yǎng)管理委員會審查批準。勞動教養(yǎng)管理委員會由民政、公安、勞動部門的負責人組成。由于勞動教養(yǎng)管理委員會是個非常設的、松散的機構,其職權實際上由公安部門行使,背離了法律文件的規(guī)定。這樣,由偵查到終局裁判,公安機關一手承辦。而且,“被決定勞動教養(yǎng)的人,對主要事實不服的,由審批機關組織復查。經復查后,不夠勞動教養(yǎng)條件的,應撤消勞動教養(yǎng);經復查事實確鑿,本人還不服的,則應堅持收容勞動教養(yǎng)”,復查權還在原勞動教養(yǎng)委員會。實踐中的勞動教養(yǎng)審批過程是公安機關自下而上的一種非公開的內部審查程序,很難在制度上保持公開性,從而不能不使社會公眾對勞動教養(yǎng)決定作出的公正性產生質疑。①傅敏:《勞動教養(yǎng)案件辦理程序的缺陷及改革》,《公安研究》2004年第 1期。

(三)司法權被侵占。司法權 (審判權)的法院獨占性是當今世界普遍遵循的一個重要的司法制度和原則,這一制度和原則也寫進了我國《憲法》。不過,在復雜的現代社會中,基于法院的審判力量和行政機關便宜處置的實際,有時需要行政機關具有一定的司法性質的職權,因此司法權向行政權讓渡的現象也是不可避免的,如現在的行政機關有權判定特定案件中有無違法現象,有權依照程序處理違法者,有權允許某些人享受一般人所不能享受的特權,甚至有權罰款。然而,哪些司法權力可以讓渡給行政機關卻不能不作謹慎的限制,一般來說,雖然行政機關和法院都可以實施經濟處罰,但在法治國家中剝奪公民人身自由的處罰措施卻只能由法院通過正當程序審查后才能實施。但是,反觀我國的勞動教養(yǎng)制度,作為一種可以長時間剝奪公民人身自由的措施,司法機關在決定、執(zhí)行的過程中卻沒有任何插手的空間,即使在事后的司法救濟即在行政訴訟中,由于勞動教養(yǎng)規(guī)定本身的不完善,判決行政機關敗訴的案子也很少,導致實踐中勞教人員出于經濟考慮一般不起訴。這是典型的行政權對司法權的侵占!這種行政權對司法權的侵占,導致司法權的獨占性和權威性大打折扣,實踐中易導致被勞動教養(yǎng)者的合法權益得不到有效的保障。

(四)監(jiān)督權軟弱無力。首先,檢察監(jiān)督缺乏力度。雖然《試行辦法》第 6條和最高人民檢察院 1987年頒布的《人民檢察院勞動教養(yǎng)檢察工作辦法 (試行)》這兩個法律性文件為人民檢察院行使對勞動教養(yǎng)的法律監(jiān)督權提供了法律依據,但是由于上述法律規(guī)定的檢察監(jiān)督范圍不明確,造成了實踐中對勞教工作的檢察監(jiān)督流于形式。就我國的法律規(guī)定來看,檢察機關對勞動教養(yǎng)機關的監(jiān)督應當包括對勞動教養(yǎng)決定是否合法的監(jiān)督和對勞動教養(yǎng)決定的執(zhí)行情況的監(jiān)督。但是,實踐中,檢察機關并不直接監(jiān)督勞動教養(yǎng)機關作出決定的過程,而是實行事后監(jiān)督。人民檢察院在勞教檢察工作中發(fā)現勞教機關需要改進的問題及一般違紀、違法行為甚至嚴重違紀、違法行為,只能提出口頭或書面檢察建議,這在某種程度上使勞教檢察監(jiān)督變得軟弱無力、甚至形同虛設。由于勞教審批過程中缺少應有的監(jiān)督和制約,以及勞教管理教育過程中法律監(jiān)督制度的不完善,在勞動教養(yǎng)運行實踐中,破壞法制、侵犯人權的現象屢屢發(fā)生,如隨意決定勞教期限,隨意提前解除勞動教養(yǎng)或者減少、延長勞動教養(yǎng)時間等。其次,社會監(jiān)督有待深化。社會監(jiān)督雖不具有法律效力,但它卻和檢察監(jiān)督密切相連、相輔相成,是勞教法律監(jiān)督的重要組成部分。但是,實踐中,社會監(jiān)督也存在著諸如監(jiān)督范圍含混不清,監(jiān)督形式限制過嚴,監(jiān)督執(zhí)行缺乏保障等問題,使得目前的社會監(jiān)督更像是一種“宣告式”的口號。再次,行政內部監(jiān)督流于形式。勞教行政內部監(jiān)督主要包括上級行政機關對下級行政機關的監(jiān)督、紀檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督。行政監(jiān)督容易流于形式的弊病并非只存在于勞教行政監(jiān)督之中,一個重要的原因是行政監(jiān)督多屬內部自我監(jiān)督,其力度與作用是有限的。

二、勞動教養(yǎng)權力的重新分配

解決權力壟斷的思路就是打破權力集中模式,予以重新分配,形成制約。

(一)最高立法機關盡快制定《勞動教養(yǎng)法》。就目前我國的實際情況而言,應當說勞動教養(yǎng)立法的時機已經成熟,勞動教養(yǎng)法律應盡快出臺。首先,我國的勞教歷經長期的實踐,已積累了豐富的經驗,培養(yǎng)了大批具有教育學、心理學等知識的現代優(yōu)秀勞動教養(yǎng)工作警察。多年來行之有效的方針、政策也需要上升為法律。其次,勞教工作面臨著許多新問題,這是過去立法時未遇到過的,且有些立法也已過時。如勞教人員從過去的以成年人為主變?yōu)楝F在的以青少年為主及普通違法犯罪為主等等。隨著勞教對象等條件的變化,勞教的規(guī)定也應作相應變革并要有超前的立法意識。因此,無論是過去還是現在以至將來相當長一段時期內,勞教都應不斷適應社會發(fā)展進行適當革新。第三,近幾年來,隨著全國人大立法步伐的加快,立法技術的提高,司法現實也迫切要求勞教制度要實行改革和加快立法,與國家的改革和各項法律協(xié)調配套,唯此才能健全國家的民主與法制。

(二)勞動教養(yǎng)決定權還原為司法權。司法程序是國際社會公認的剝奪、限制公民人身自由的唯一合法的方式。勞動教養(yǎng)從行政權到司法權的轉變,是勞動教養(yǎng)制度正當化的必由之路。②陳興良:《勞動教養(yǎng)之權利歸屬分析》,《法學》2001年第 5期。在具體程序設計上不妨考慮和借鑒英國的“治安法院”體制,在基層和中級兩級人民法院設立專門的法庭,負責對此類案件的審理。案件由公安機關調查和移送人民檢察院,程序可參照現行刑事訴訟法中的簡易程序,人民檢察院可不派員出席庭審。實行兩審終審制,基層法院負責審理此類案件,如果當事人對此決定或者判決不服的,可以向人民檢察院提出申訴或者直接向中級人民法院上訴,審判組織的形式,一般來講,根據刑事訴訟法的規(guī)定,實行法官獨任制,但有的案件應吸收相關的人士作為人民陪審員參加,如在吸毒案件中,聘請禁毒方面的專家作為人民陪審員。法庭開庭審理案件時應通知檢察院,檢察院認為必要時可派員出庭監(jiān)督審理過程。被告人有權自行辯護或委托律師辯護,不服一審判決的,有權上訴;上訴案件由三名法官組成合議庭開庭審理并作出裁決,二審人民法院的裁決為終審裁決。以訴訟的方式保證勞動教養(yǎng)決定的正確性,同時,救濟途徑也比以前寬泛了,當事人可以向人民法院上訴,也可以向人民檢察院申訴,由人民檢察院依法向人民法院提出抗訴。對于發(fā)生錯誤羈押的,也可以依《國家賠償法》的有關規(guī)定提出行政賠償,有利于維護當事人的合法權利。以訴訟的方式,準確適用法律,保障公民合法權益,避免行政決定的單向性和片面性,可以在國際人權斗爭與合作中爭取主動;同時由于進入了訴訟程序,人民檢察院的法律監(jiān)督職能作用會得到充分的發(fā)揮,實現勞動教養(yǎng)各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督,有利于推進我國民主法治進程。

(三)調查指控權由公安機關負責。勞動教養(yǎng)由行政權轉變?yōu)樗痉嗪?公安機關在勞動教養(yǎng)中的角色也將由原來的“大權獨攬”者變?yōu)閷Ｋ菊{查追訴者。在我國,公安機關是國家的治安保衛(wèi)機關,負有維護社會秩序的職責。筆者認為,在辦理勞動教養(yǎng)案件時,由公安機關負責案件事實的調查,并根據案件情況決定是否申請人民法院判處勞動教養(yǎng),是較為妥當的。具體程序可以設計為:公安機關的辦案人員認為違法、犯罪人員違法犯罪事實清楚,證據確實、充分,符合勞動教養(yǎng)的條件時,應當填寫法定格式的文書,報請縣級公安機關負責人審查。如果公安機關負責人擬同意辦案人員的意見,則應當告知當事人有要求舉行聽證的權利,如果在法定期間內當事人未提出舉行聽證的要求,即視為當事人放棄要求舉行聽證的權利。當事人在接到公安機關告知聽證權利的《聽證告知書》之日起,有權聘請律師為其提供法律幫助并參加聽證。經過聽證,如果公安機關認為行為人確應處以勞動教養(yǎng)的,應當寫出《勞動教養(yǎng)意見書》,連同案件有關卷宗移送人民檢察院,并將該意見書副本及時送達當事人。被指控人收到意見書后,有權聘請律師為其辯護。

(四)完善勞教監(jiān)督權。首先,應當加強檢察機關的監(jiān)督權。要增強檢察監(jiān)督的可操作性,將檢察監(jiān)督貫穿在整個勞教過程中。具體而言,在公安部門調查勞動教養(yǎng)案件的過程中要注意審查案件事實是否清楚,證據是否充分,程序是否合法,手續(xù)是否完備,適用法律是否得當;在法院審理勞教案件時,要注意審查法院的審判活動是否符合法律規(guī)定的程序,是否保障了被審查人的相關權利等;在勞教人員被勞教過程中,要注意檢察勞教機關的管理工作是否符合國家法律、法規(guī)規(guī)定,是否貫徹和體現勞教工作的方針和政策,勞教人員的合法權利是否得到保障等。人民檢察院在履行監(jiān)督職責的過程中,對發(fā)現的公安機關、人民法院和勞教機關的違法行為有權提出改正意見。人民檢察院對人民法院關于勞動教養(yǎng)、提前解除勞教、延長勞教期限的決定,認為有錯誤時,可以提出檢察建議。人民法院對人民檢察院的檢察建議應當在規(guī)定期限內進行復查,作出是否變更的決定。人民檢察院對勞教人員及其近親屬提出的申訴,應當認真調查處理。其次,應當使監(jiān)督形式多樣化。例如可以在勞動教養(yǎng)中引入輿論監(jiān)督,勞教人員對勞教工作的監(jiān)督等監(jiān)督形式。

(五)勞動教養(yǎng)的執(zhí)行管理權仍由司法行政部門行使。50多年來,司法行政部門在行使勞教執(zhí)行管理權的過程中總結了大量的經驗,繼續(xù)由其行使這一權力,有助于繼續(xù)完善勞動教養(yǎng)制度,同時能夠保持勞教執(zhí)行管理工作的連續(xù)性。但是,在具體的執(zhí)行方式上應當適應社會發(fā)展,轉變執(zhí)行理念,改進執(zhí)法模式,優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。首先,在管理模式上,應當改變原來封閉、強制為主的方式,使管理模式多樣化,給勞教人員更多的自由空間。在教育內容方面,現代勞教教育已不再局限于政治思想、文化知識、技能培訓,還應當引入心理矯治手段。在教育過程中,應轉變那種將勞教人員看作單純的被教育者的理念,而應把其看作教育活動的主體,是有人格、有情感的人。再次,要營造良好的勞教環(huán)境,形成高尚的勞教場所文化。通過開展形式多樣、豐富多彩的活動,拉近勞教人員與管理人員間的心理距離,活躍勞教場所氣氛,緩解勞教人員的緊張情緒;通過正面引導,在勞教場所樹立正氣。最后,隊伍建設上實現從看守型向教師型轉變,建立一支與創(chuàng)辦勞動教養(yǎng)工作特色相適應的正規(guī)化、專業(yè)化的人民警察隊伍。

DF34

A

1003—4145[2010]07—0125—03

2010-02-10

張益剛,曲阜師范大學法學院副教授,主要研究方向是法理學、法史學。李繼剛,曲阜師范大學法學院講師,主要研究方向是訴訟法學。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)