地方政府債務風險及其防范

馮 潔

（德國科隆應用技術大學，科隆 50933）

地方政府債務風險及其防范

馮 潔

（德國科隆應用技術大學，科隆 50933）

當前，我國地方政府舉債規(guī)模過大，一些地方政府存在舉債的隨意性與過度舉債現(xiàn)象，造成了地方政府債務風險。如不積極防范和化解，將給當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大隱患。本文分析了我國地方政府債務風險的性質和特征，以及債務風險形成的深層次原因和后果，提出了防范債務風險的政策性建議。

債務風險；融資平臺；官制金融；風險規(guī)避

2009年12月30日，中國官方首次披露地方政府負債情況：目前我國有城投公司3800多家，地方政府負債超過7萬億元。據(jù)測算，西部多省市負債平均水平達到了200%，遠遠超過了150%的預警線［1］。同時，人民銀行、銀監(jiān)會也向國開行發(fā)出了城投公司債務風險的預警。地方政府的這種瘋狂的債務融資，給金融市場帶來了巨大的潛在風險。因此，研究我國地方政府債務風險的特點和成因，并提出防范化解的對策，具有非常重要的現(xiàn)實意義。

一、地方政府債務風險的表現(xiàn)和估量

1．地方政府債務風險的性質與特點

長期以來，很多地方政府依靠舉債度日已成不爭事實。從當前政府統(tǒng)計口徑看，地方政府總債務中包括直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分。其中，政府融資平臺是地方政府舉債的基本手段。盡管現(xiàn)行法律對地方政府不得發(fā)行地方債券、不得提供擔保等有明確規(guī)定，但許多地方政府通過注冊成立各種名目的投資公司或建設公司，搭建融資平臺向金融部門借款或向社會發(fā)行企業(yè)（公司）債或項目債。這類債務由于缺少有效、統(tǒng)一的監(jiān)測、管理制度，隱蔽性強，已成為中國地方債務風險的主要出險區(qū)。

就地方政府債務風險的性質而言，以地方政府融資平臺為主的地方政府債務風險實際上是在地方獲得自主性經(jīng)濟發(fā)展權利的情況下，在經(jīng)濟趕超過程中，由于中央與地方之間財政關系不合理、資本市場發(fā)育滯后，融資功能存在缺陷，地方政府以一種超市場力量的強制或利用行政權力對融資活動施加控制的產(chǎn)物。從這個意義上說，中國目前地方政府的債務風險表現(xiàn)出如下一些特點：

（1）政府償債能力有限。無論是通過融資平臺，還是通過市政債券進行融資，抑或提供各種擔保，最終都以政府的財力作為后盾。從目前的情況看，地方政府的巨額債務與地方政府的有限償債能力之間存在著嚴重不對稱，在一些地方已引發(fā)了局部性債務風險，出現(xiàn)了支付危機。

（2）潛在債務風險很大。在地方政府債務中，隱性債務或間接債務占有相當?shù)谋戎亍ｋ[性債務包括：地方政府擔保債務（包括擔保的外債）、地方金融機構的呆壞賬、社會保障資金缺口，等等。雖然這類債務不需要地方政府現(xiàn)期償還，但它是潛在風險很大的債務，因為在借款人無法償還的情況下，隱性債務所在地方政府出于“道義”或公眾壓力要承擔還債責任，同時，在出現(xiàn)金融機構清算等情況時地方政府也將承擔資產(chǎn)損失。這將會引發(fā)地方政府隱性債務風險向顯性債務風險的演變。

（3）風險制衡機制缺失。為了克服地方政府的債務風險，西方發(fā)達國家都制定了地方政府債務風險預警機制，對地方政府債務進行監(jiān)控，如果哪個地方政府可能出現(xiàn)債務風險，便及早采取措施進行防范、控制和化解。目前，我國地方政府債務種類多，隱性債務比重大，而政府債務統(tǒng)計口徑又不統(tǒng)一，這就使中央政府無法全面掌握地方政府債務的真實規(guī)模，從而使債務負擔率、債務依存度、償債率等指標無法運用，地方政府債務風險預警機制無法建立，大大削弱了中央政府對地方政府債務風險的監(jiān)控，使地方政府債務管理在某種意義上處于無政府狀態(tài)。

2．地方政府債務規(guī)模及其風險程度衡量

地方政府債務規(guī)模究競有多大？如何評價和度量這種風險的大?。扛闱暹@些問題對于分析風險特點、成因和應對之策有重要意義。

通常，我們采用債務依存度和負債率這兩個指標來描述地方政府債務規(guī)模與風險程度。它們的計算公式分別是：

債務依存度＝年末政府債務余額／當年地方GDP

負債率＝年末政府債務余額／當年財政收入

這兩個指標有不同的含義，債務依存度主要反映地方經(jīng)濟總規(guī)模對政府債務的承載能力及地方政府的風險程度，或地方經(jīng)濟增長對政府舉債的依賴程度。指標值越大，說明風險越高；反之，風險程度要低一些。而負債率則反映地方政府通過動用當期財政收入滿足償債需求的能力，該指標是對地方政府債務總余額的控制。

經(jīng)濟社會發(fā)展要動用各種資金，又要減少風險，此時便要確定合理的債務依存度和負債比率，并在此比例下確定合理的經(jīng)濟規(guī)模和債務規(guī)模。上述兩個指標保持怎么樣的比率才算合理，這在不同時期、不同國家、不同城市之間不盡相同，不能一概而論。但是，決定這兩個比率是否合理化，要考慮的因素是一樣的。那就是，第一，償還能力。要根據(jù)城市的財力與各方面的配套能力來確定適宜的負債規(guī)模。第二，債務資金使用效果。只有籌集來的債務資金用在最有效率的地方，才能提高償還能力。第三，債務結構。短期和長期負債之間、顯性和隱性債務之間的關系，應均衡安排。

以這樣的觀點來觀察和分析中國地方政府債務規(guī)模和風險程度，人們不難發(fā)現(xiàn)其中的巨大隱患。根據(jù)財政部財政科學研究所的一份報告估算，在2007年底時，我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，其中國內地方政府債務余額約為4萬億元左右，占當年地方政府財政收入的143．7%，即債務率為143．7%。2010年6月23日人民銀行和銀監(jiān)會披露的地方債務規(guī)模已達7．6萬億［1］。因為在一些地方政府那里，債務規(guī)模和負債率都大大地超過了警戒線。我國財政專家賈康把地方政府債務按直接債務、擔保債務和政策性掛賬三個部分統(tǒng)計，西部地區(qū)的陜西省2007年底債務總額達1272億元，相當于其當年GDP的23．2%，其中直接債務886億元，占債務總額的69．7%，擔保債務345億元，占債務總額的27．1%，政策性掛賬約40億元，占債務總額的3．2%。中部地區(qū)的河南省2007年底債務總額為2171億元，占GDP的14．5%，其中直接債務1805億元，占債務總額的83%，擔保債務158．2億元，占債務總額的7．3%，政策性掛賬208億元，占債務總額的9．6%。東部地區(qū)的浙江省數(shù)據(jù)顯示，2005年底債務總額相當于當年GDP的11%。2008年，我國地方債務總余額在4萬億元以上，約相當于2008年GDP的16．5%，財政收入的80．2%，地方財政收入的174．6%，其中，直接債務超過3萬億元，約相當于GDP的12．9%，財政收入的62．7%，地方財政收入的136．4%?？胺Q數(shù)量驚人［2］。

地方政府債務迅速增加，債務風險急劇上升，已成為影響我國經(jīng)濟健康發(fā)展的一大隱患。2009年我國地方政府債務約占GDP的23%，，一些地方性融資平臺的負債率達到94%，有的地方甚至高達400%，而國際上平均為80%－120%［3］。2008年下半年以來，受國際金融危機影響，我國沿海省份經(jīng)濟受到嚴重沖擊，地方財政收入減少，財政支出增加，財政債務風險更是陡然增加。

二、地方政府債務風險形成的深層原因

在當前金融危機的背景下，我國地方政府收支狀況非常緊張，擴大公共投資面臨著籌資難的問題。通過發(fā)行地方政府債券來增強地方投資能力，實現(xiàn)地方財政與中央投資項目的同步配套，以擴大內需、刺激消費，是啟動地方政府融資的一個重要目的。但是在這種具有可行性的方法背后也透視出政府債務巨大風險的深層原因，即地區(qū)本位，管制金融和國家政策性負債。

1．地區(qū)本位

地區(qū)本位是地方債務風險形成的重要原因。隨著以放權讓利為特征的漸進式改革，地方政府逐漸成為擁有自我發(fā)展目標的行政和經(jīng)濟實體，由原來的徹底服從于中央政府的分支機構逐漸轉變?yōu)樨斦稀白载撚潯钡墓仓黧w。地方政府的“公共主體性”客觀上要求它在經(jīng)濟發(fā)展、經(jīng)濟秩序的穩(wěn)定與維護、經(jīng)濟建設所需資金的籌措、社會治安的維護、以及可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的落實等方面發(fā)揮越來越大的作用，而中央賦予地方政府的“財權”并沒有隨“事權”的增大而同步增大，加上地方政府可以利用的資源非常有限以及法律上對地方政府債務的約束，不得已地方政府各職能部門自覺或不自覺地、公開或隱蔽地、直接或間接地以地方政府“多元化融資”等多種名義舉借了大量債務。地方官員為了保持政績上的領先地位，通過各種融資渠道籌措資金以興建基礎設施，同時，為加速經(jīng)濟結構調整和產(chǎn)業(yè)的升級換代，推進經(jīng)濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規(guī)模的債務，債務壓力因此逐漸加大。此外，龐大的社會保障資金缺口，更加大了地方債務壓力。這些因素促使政府融資的發(fā)展速度有所加快，規(guī)模也在進一步擴大，由此形成的地方債務規(guī)模也不斷擴大，債務風險也日漸顯現(xiàn)。

2．官制金融

地方政府債務風險還與我國官制金融體制密切相關。官制金融是為了掌握主導經(jīng)濟發(fā)展的權力，為發(fā)展計劃中重點產(chǎn)業(yè)項目和城市公共項目融資，政府對金融活動進行行政干預或施加影響，著力謀求政府對金融資源和金融資本的控制，使政府行為深深介入金融市場并對金融活動具有強大的導向性的金融制度。

由于我國金融市場目前發(fā)展還不是很成熟，所以客觀來講政府對金融活動施加影響和行政干預有其必然性。但是官制金融在發(fā)展過程中也存在政府過度行政干預和政策性融資的特點［4］。這種過度行政干預左右了銀行中長期貸款，本應順應市場，以自身利益為目的的商業(yè)銀行聽命于地方政府，被動的向政府提供大量貸款，而沒有客觀合理的評估收益與風險。而且目前，各地除了我國四大商業(yè)銀行的分支機構和本地銀行外，還有許多外地銀行，銀行之間存在激烈的競爭，他們不僅需要自己的經(jīng)營手段還不得不依靠政府的扶持才能立足。所以政府的權力與銀行的財力就自然而然的結合在一起，謀求共同發(fā)展。這樣一來，銀行必須依靠政府來發(fā)展自身，作為條件向政府提供長期而大量的貸款，并且經(jīng)常壓低利息。這種錢與權的不當結合，導致了借貸的巨大風險。而所謂政策性融資，就是在資金的需求大于供給的情況下，政府為了扶持特定的經(jīng)濟部門，在貸款擔保、利率、償還期限等融資條件上給予特殊優(yōu)待。盡管在城市公共項目投資中，地方政府政策性融資已成為引進社會資本的有效形式而形成一種長效融資機制。但由于社會擔保機制不完善，一旦出現(xiàn)問題，由政府進行的擔保就面臨著很大的風險。

3．政策負擔

國家的宏觀經(jīng)濟政策也與地方政府債務有關，這些政策性原因既有經(jīng)濟轉軌過程中政策轉型導致的地方政府負債，也有外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生變化帶來的政策性負擔，還有欠發(fā)達地區(qū)為執(zhí)行國家統(tǒng)一的公共服務標準而背負的債務。與前面體制性負債不同的是形成這些債務的原因——宏觀政策調整并不是地方政府的主動行為，完全由地方政府背負政策性負債也不盡合理。比如，2008年11月，為抵御金融危機的沖擊，中國推出4萬億元投資的經(jīng)濟刺激計劃。其中兩年內中央投資1．18萬億元，需要地方配套1．12萬億元，而這遠遠超出了地方財政的配套能力。面對資金壓力，各級地方政府除了由財政部代為發(fā)行地方債外，主要的籌資途徑是通過建立各種融資平臺，以其名義向銀行貸款，帶動項目投資。正如國務院發(fā)展研究中心研究員倪紅日所說：“融資平臺對彌補地方資金缺口起到了雪中送炭的作用，但也增大了地方政府債務的風險”。

三、地方政府債務風險帶來的嚴重后果

1．金融體系面臨巨大隱患

地方政府通過政府融資平臺向商業(yè)銀行大量借款來建設經(jīng)濟，服務民生。在這一過程中看似解決了地方財政難題，但各地大量借債的同時卻沒有考慮和衡量是否有足夠的償還能力，從而出現(xiàn)了現(xiàn)在各地政府借款規(guī)模過大，而實質無法償還的巨大債務隱患。以此帶來的風險已不僅僅是地方政府無法償還，債務越滾越大，與此同時也給商業(yè)銀行帶來了巨大的資金風險。因為商業(yè)銀行是依靠儲蓄與貸款之間的利息差額來賺取利潤，所以需要大量的流動資金。而在政府權力的約束下將超過中長期貸款比例的貸款借給政府，使得銀行不得不面臨巨大的資金風險。不僅如此，政府與銀行之間的信息不對稱，也使得銀行貸款本身的風險難以控制。銀行對政府融資平臺的信用評價完全取決于本級政府的財力，而不取決于公司本身的還款能力，因此銀行更需要了解、掌握政府財政收支、財政償還能力的情況。但由于財政透明度低，貸款銀行很難獲取全面的信息。特別是由于城市基礎設施建設項目投融資規(guī)模大，貸款期限普遍較長，風險具有隱蔽性。所以銀行貸款的風險要遠遠大于一般項目貸款風險，而且這類貸款往往來自多家銀行，一旦發(fā)生風險，涉及面較廣。

2．地方政府陷入信任危機和經(jīng)濟危機

由于地方政府現(xiàn)任領導任期一般來說短于所借貸款的償還期限，因此，領導者們往往會只考慮當前的城市建設，做足政績工程，而把巨大的無法償還的債務留給繼任者，導致欠債越來越多，惡性循環(huán)，從而使得政府面臨巨大的信任危機和經(jīng)濟危機。地方政府債務風險一旦形成并引發(fā)地方財政支付危機和信任危機，一方面將會大大限制地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共產(chǎn)品的投入，使經(jīng)濟發(fā)展的外部環(huán)境難以改善，延緩地方經(jīng)濟發(fā)展；另一方面經(jīng)濟危機造成的干部職工工資拖欠，國有企業(yè)破產(chǎn)財政兜底、下崗人員生活費和再就業(yè)、企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金等支出缺口，不僅會影響政權運轉、群眾生活，而且會影響到政府的公信度，嚴重的將會危及社會穩(wěn)定。

3．經(jīng)濟發(fā)展中的結構性矛盾激化

隨著我國社會經(jīng)濟轉型，經(jīng)濟結構中深層矛盾日益顯現(xiàn)出來。在以投資帶動為主要特征的經(jīng)濟增長方式影響下，各級政府的“政績工程”和“形象工程”泛濫。地方政府強烈的投資沖動與投資約束不足導致的借貸投資居高不下，從整體上降低了社會投資效率和經(jīng)濟增長質量，擴大了經(jīng)濟發(fā)展的結構性矛盾。許多地方政府大規(guī)模啟動的投資項目效率很低，尤其是機場、公路、地鐵的建設項目有許多建成即虧損，使當?shù)刎斦成狭顺林氐呢摀?，也降低了?jīng)濟增長的素質和質量。如果地方債務風險爆發(fā)，許多項目難免會半途而廢，地方政府融資鏈條面臨斷裂，很多地方經(jīng)濟發(fā)展也可能停頓。如果沒有合適的財政規(guī)則來約束地方政府的過度支出行為，一些地方政府甚至可能會因過度舉債而破產(chǎn)。

四、地方政府債務風險的防范對策

1．改革“官制金融”體制，健全政府擔保、借款、投資機制

最根本的風險防范手段是對我國金融制度的徹底改革。改變原有的官制金融制度，將銀行的權力與政府的權力分離開來，銀行對自己的投資目標和借貸主體是根據(jù)市場要求和自身利益來決定而非聽命于政府。做到真正的錢權分離，從而使擔保、借貸和投資更加理性。對于政府擔保的債務，地方政府應當加強對政府擔保債務風險的防范，制定規(guī)范的擔保制度。一般來說，對于市場競爭性項目，財政不應予以擔保。對于確需財政擔保的項目，政府可根據(jù)項目的性質和特點，建立健全分級擔保、反擔保和實物擔保等擔保制度。對于政府各種借款債務，要建立科學高效的舉債償還機制。對主要體現(xiàn)社會效益而經(jīng)濟效益低下的公益性項目，財政部門應以稅收和其它經(jīng)常性收入作為資金來源建立償債專項基金，清償債務。對道路、橋梁、機場、碼頭等具有可見經(jīng)濟效益的項目，應堅持“誰借誰還”的原則，用項目收益償還債務。政府投資應盡快從一般競爭性領域退出，投向交通、能源、市場基礎設施、農業(yè)基礎設施、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、基礎科研、教育等公共產(chǎn)品領域。

2．加強立法，完善監(jiān)管體系，規(guī)范政府借債行為

中央政府應當及時制定有關法律，合理并有效的制約各地政府的過量借債。同時，要建立相應的監(jiān)督機構來審核地方借債的可行性和對債務規(guī)模進行控制，使其合理利用地方政府融資平臺，避免地方過量舉債，超出償還能力。從當前來看，要盡快建立起地方政府融資平臺的相關法規(guī)。通過法律法規(guī)的形式限制地方政府的融資總量，從源頭上控制地方政府過度融資。要進一步完善地方政府的業(yè)績考核指標并建立起相應的監(jiān)管體系，改變那種簡單地把投資增長快、投資規(guī)模大以及融資平臺多、融資額度大作為地方政府業(yè)績高低的做法。同時，對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)劃要實行嚴格的審批制度，防止投資決策的隨意性，控制向那些過度超前的或與規(guī)劃不一致的項目進行投資建設。

3．明確政府間的財權和事權，改革市政債券代理制度

在現(xiàn)有分稅制財政體制的基礎上，進一步核定中央和地方政府、地方上級和下級政府之間的財權與事權，科學劃分上級和下級財政之間的收入與支出，給地方以更大的財政自主權。同時，改革現(xiàn)行的市政債券發(fā)行代理制度，允許有條件的地方政府發(fā)行市政債券，為地方政府城市建設融資打開方便之門，讓地方政府直接面對市場，逼迫地方政府規(guī)范借貸行為，實現(xiàn)債務硬約束，以控制債務風險。這一做法有利于地方政府完善債務體系，優(yōu)化債務結構，是對現(xiàn)行預算法法律約束的一個突破。從長期來說，要修改和完善《預算法》有關地方政府融資的相關規(guī)定，允許有條件的地方政府以規(guī)范的形式發(fā)債借貸，以解決地方政府在基礎設施建設和公共服務方面財力不足的狀況，把地方政府債務納入地方預算管理，通過預算約束，防范地方政府債務風險。

4．建立地方政府債務風險預警機制，做到防患于未然

再好的解決辦法也不如預防風險的發(fā)生更行之有效。目前中央以及各級政府已經(jīng)看到了地方政府的無限度借債帶來的巨大風險。在解決現(xiàn)有債務問題的同時，應當盡快建立風險預警體制，即根據(jù)風險管理目標，對現(xiàn)實存在的各種債務風險進行識別，分別進行定性與定量分析，將結果匯總提交風險監(jiān)控系統(tǒng)；依據(jù)已確定的風險控制標準，對出現(xiàn)問題的部門與機構發(fā)出警告，尋找引起風險的原因，提出相應的糾正與化解措施，實現(xiàn)地方政府可持續(xù)融資同時債務風險最小化［5］。與此同時，建立完善的地方債務風險評價指標體系也尤為重要。對地方財政的收支指標及其風險程度進行科學的分析評價。同時，F(xiàn)DI產(chǎn)業(yè)分布，借鑒經(jīng)驗調整中國FDI的區(qū)位和產(chǎn)業(yè)分布。東部和中部?。ㄊ校┑腇DI對污染指標的影響存在較大差異，總的來說，東部地區(qū)的FDI比中部地區(qū)的更清潔，這可能是因為中國的FDI主要集中于東部地區(qū)，因而存在有結構效應和規(guī)模效應。寬松的環(huán)境管制是吸引外商直接投資進入的一個重要因素，具有一定的“污染避難所”效應特征，但中國并未成為一個世界的“污染避難所”。

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［3］賀文華．FDI與經(jīng)濟增長區(qū)域差異：基于中國省際面板數(shù)據(jù)的研究［J］．經(jīng)濟前沿，2009，（2－3）：24-31．可借鑒國外的做法，建立健全政府擔保項目的風險評估制度和地方政府債務的信息披露制度。

（責任編輯：時明芝）

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（責任編輯：李秀榮）

F810．7

A

1008－2670（2010）04－0073－04

2010－06－29

馮潔，女，德國科隆應用技術大學留學生。