完善我國油氣資源有償使用稅費制度探析

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(西安交通大學經(jīng)濟與金融學院,陜西西安710061)

完善我國油氣資源有償使用稅費制度探析

李 鑫,張海瑩

(西安交通大學經(jīng)濟與金融學院,陜西西安710061)

調(diào)整和完善國內(nèi)油氣資源有償使用稅費結(jié)構(gòu)、體系,使油氣企業(yè)資源稅費負擔水平處于合理的范圍內(nèi),對于增強油氣企業(yè)的國際競爭能力十分有益和必要。然而,國內(nèi)油氣資源稅改革孤立地進行,其他資源有償使用稅費制度未做出相應(yīng)的調(diào)整。破解我國油氣資源有償使用稅費制度問題,必須建立油氣資源耗竭補貼制度,保證石油特別收益金起征點的設(shè)計具有彈性特征,對外銷原油部分征收特別收益金,征收基礎(chǔ)權(quán)利金。

油氣資源;油氣資源稅改革;油氣企業(yè);油氣資源有償使用稅費制度

我國《憲法》和《礦產(chǎn)資源法》均明確規(guī)定:礦產(chǎn)資源屬于國家所有,由國務(wù)院行使國家對礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。油氣資源有償使用主要是指在油氣資源屬于國家所有的前提下對其使用權(quán)、收益權(quán)等的有償轉(zhuǎn)讓,其中伴隨一系列的利益交換、補償和分配,主要以有償使用稅費制度的形式來體現(xiàn),其目標是確保資源所有者的權(quán)益和以經(jīng)濟手段促進資源高效開采利用。我國油氣資源有償使用稅費制度從1984開始,先后經(jīng)歷了“第一次資源稅制度”“稅費并存制度”“稅費并存制度的調(diào)整”等三個階段的發(fā)展。目前我國油氣資源有償使用稅費制度包括礦業(yè)權(quán)使用費和價款、資源稅、資源補償費、石油特別收益金和礦區(qū)使用費。這些稅費制度的制定與實施對于維護國家的財產(chǎn)權(quán)益,保障和促進資源合理開采利用有著積極的作用。但是目前我國油氣資源有償使用稅費制度仍存在設(shè)計不規(guī)范,各項收費依據(jù)經(jīng)濟內(nèi)涵模糊、缺失甚至錯誤等問題。鑒于油氣資源有償使用對于我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和能源安全等方面具有重大影響,對其進行研究和完善就顯得非常必要。

一、中外油氣資源有償使用稅費制度對比分析

國外油氣資源有償使用稅費制度是由資源勘察、開采活動的特殊性所決定并逐步完善的,其中權(quán)利金制度已成為資源勘察開采過程中一個普遍接受的國際慣例。權(quán)利金是油氣資源開采者向油氣資源所有權(quán)人(國家)因開采油氣資源而支付的補償,反映了資源的原位價值。在油氣資源國家所有的條件下,權(quán)利金通常以稅收的形式進行征收。根據(jù)不同的征收依據(jù),權(quán)利金有從價型權(quán)利金、從量型權(quán)利金和從利型權(quán)利金等幾種類型。由于經(jīng)濟發(fā)展水平、礦業(yè)政策的不同,各國權(quán)利金費率標準各不相同,世界上最高的權(quán)利金費率出現(xiàn)在厄瓜多爾,執(zhí)行50%的征收標準,哈薩克斯坦的征收率較低,最低為2%,最高也僅為6%,多數(shù)國家的費率標準在2%～8%之間[1]。權(quán)利金主要用來開展資源勘察、開發(fā)管理以及環(huán)境保護、資源保護等活動,剩余的一部分作為國家財政收入,另一部分分給資源所在地的地方政府。政府通過在資源開采企業(yè)開辦初期及生產(chǎn)后期適當對權(quán)利金延期支付、減少或取消,使之成為企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)節(jié)杠桿。除權(quán)利金外,有些國家油氣資源有償使用稅費制度還包括耗竭補貼等項目。

國外油氣資源有償使用稅費制度經(jīng)過幾百年的變遷,理論依據(jù)成熟,稅種設(shè)置科學。國內(nèi)油氣資源有償使用稅費制度與其有很多相似之處,主要體現(xiàn)是:資源稅、資源補償費、礦區(qū)使用費在一定程度上相當于國外權(quán)利金制度中的基礎(chǔ)權(quán)利金,石油特別收益金類似于國外的超額權(quán)利金,礦業(yè)權(quán)價款相當于國外的一次性權(quán)利金,礦業(yè)權(quán)使用費相當于國外的最低權(quán)利金。但是,盡管如此,國內(nèi)油氣資源有償使用稅費制度中存在的稅費功能交叉、重復(fù)、矛盾之處仍需進一步理順。筆者認為,油氣資源有償使用稅費制度應(yīng)該是一個完整體系,無論采用哪種制度形式,最終都應(yīng)充分體現(xiàn)國家作為資源所有者應(yīng)得的權(quán)利,同時兼顧制度的執(zhí)行成本和對油氣企業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的影響。各項制度之間應(yīng)保持一種協(xié)調(diào)的、相得益彰的互動關(guān)系,一項制度的設(shè)計必然牽涉到另一項制度的設(shè)計。因此,目前國內(nèi)的油氣資源稅改革絕不應(yīng)當孤立地進行,在此過程中,油氣企業(yè)的國際競爭能力和自身實際負擔能力應(yīng)該充分考量,其他資源有償使用稅費制度亦應(yīng)做出相應(yīng)的調(diào)整與完善,最終使我國油氣企業(yè)資源稅費的負擔水平處于合理范圍內(nèi)。

二、資源稅改革對油氣企業(yè)資源稅費負擔水平的影響

資源稅是為了體現(xiàn)國家權(quán)益、促進資源合理開采利用、調(diào)節(jié)資源級差收入而對資源產(chǎn)品征收的一種稅。1993年11月,國務(wù)院通過了《中華人民共和國資源稅暫行條例》,對原油、天然氣、鹽等7類資源產(chǎn)品從量定額征收資源稅(在此之前只對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收),并規(guī)定了幅度稅額,其中原油8～30元/噸,天然氣2～15元/噸。2010年6月1日起,中央政府在新疆地區(qū)推行油氣資源稅試點改革,由“從量計征”改為“從價計征”,稅率為5%,國內(nèi)大型油氣企業(yè)主要是中石油、中石化應(yīng)繳資源稅額將大幅增加。本文以中石油為例來說明資源稅改革對國內(nèi)油氣企業(yè)資源稅費負擔水平的影響。

中石油是一家集油氣勘探開發(fā)、煉油化工、油品銷售、油氣儲運、石油貿(mào)易、工程技術(shù)服務(wù)和石油裝備制造于一體的綜合性能源公司。2009年,中石油繳納的主要稅費項有:(1)增值稅:按應(yīng)納稅額計算,應(yīng)納稅額為應(yīng)納稅銷售額乘以適用稅率扣除當期允許抵扣的進項稅額后的余額。其中,石化產(chǎn)品增值稅稅率為17%,天然氣、液化氣增值稅率為13%。(2)營業(yè)稅:按輸油輸氣勞務(wù)收入計算繳納,稅率為3%。(3)消費稅:汽油、柴油從量計繳,汽油每升1.0元,柴油每升0.8元。(4)企業(yè)所得稅:按應(yīng)納稅所得額計算繳納,稅率為25%、15%。(5)資源稅:從量計征,原油每噸14～30元,天然氣每千立方米7～15元。(6)礦產(chǎn)資源補償費:按石油、天然氣銷售收入的1%計繳。(7)石油特別收益金:對原油價格超過40美元/桶公司所獲得的超額收入按比例計繳。(8)城市維護建設(shè)稅:按實際繳納流轉(zhuǎn)稅額的1%、5%或7%計繳。(9)教育費附加:按實際繳納流轉(zhuǎn)稅額的3%計繳。2006～2009年間,中石油繳納的資源稅占銷售收入的比重平均為0.47%;石油特別收益金占銷售收入的比重平均為4.86%,僅次于企業(yè)所得稅的負擔水平;礦產(chǎn)資源補償費占銷售收入的比重為1%。三種資源有償使用稅費占銷售收入的比重平均為6%左右。

2009年,中石油在新疆地區(qū)共生產(chǎn)原油1800萬噸、天然氣230億立方米,分別占其總產(chǎn)量的17.92%和35.36%。資源稅試點改革之前,新疆地區(qū)原油資源稅的征收標準為30元/噸,若按目前原油4000元/噸的平均價計算,從價5%的資源稅征收標準相當于200元/噸,是原水平的6～7倍。中石油每年在新疆地區(qū)要上繳36億元的原油資源稅。天然氣若按每立方米0.9元計算,中石油每年在新疆地區(qū)還要上繳10.35億元的天然氣資源稅。如果“從價計征”試點結(jié)束在全國推廣,中石油每年至少要繳納200億元的原油資源稅和29.25億元的天然氣資源稅。

筆者根據(jù)2005和2009年中石油銷售收入的平均增長速度粗略估計,2010年中石油的銷售收入為1250303億元。資源稅試點結(jié)束全面改革后,中石油繳納的資源稅占銷售收入的比重將為1.83%。因此,保守估計,2010年中石油應(yīng)繳納的資源稅、石油特別收益金及礦產(chǎn)資源補償費占銷售收入的比重在6%～8%之間。若再加上前期購買資源所產(chǎn)生的礦業(yè)權(quán)使用費等,中石油繳納的各項資源稅費占其銷售收入的比重在10%以上。而發(fā)達國家的權(quán)利金一般占銷售收入的10%左右[2]。資源稅改革在全國推廣后,國內(nèi)油氣企業(yè)資源稅費負擔水平將不會低于國外平均水平。

三、資源稅改革對油氣企業(yè)盈利能力的影響

2005～2006年,我國原油產(chǎn)量占世界原油總產(chǎn)量的比重分別為4.64%和4.69%;2009年,我國原油產(chǎn)量首超伊朗,居世界第四位。2005和2006年,我國天然氣產(chǎn)量占世界天然氣總產(chǎn)量的比重分別為1.79%和2.04%;2007年,我國天然氣產(chǎn)量已躍居世界第9位,至今每年仍以10%以上的速度增長。中石油目前是國內(nèi)最大的油氣生產(chǎn)商和供應(yīng)商,每年的油氣產(chǎn)量分別是中石化的3倍和6倍左右。其中2009年,中石油的原油產(chǎn)量占全國原油總產(chǎn)量的60.24%,天然氣產(chǎn)量占全國天然氣總產(chǎn)量的72.07%。

據(jù)測算,資源稅在新疆地區(qū)試點改革后,中石油的原油和天然氣將分別減利20億元和40億元左右,中石化將分別減利3.5億元和7億元左右。國泰君安研究報告指出[3],若由年初在新疆地區(qū)從價5%計征油氣資源稅,按原油價格80美元/桶計算,2010年中石油、中石化稅前利潤將分別較該機構(gòu)預(yù)測的下降2.21%和1.28%。國信證券研究報告認為,新疆地區(qū)油氣資源從價5%征收資源稅,在原油價格70美元/桶的情況下,中石油和中石化每股盈利將分別下降0.01元;如果新疆的經(jīng)驗推廣到全部省份,中石油每股盈利將下降0.12元,中石化每股盈利將下降0.05元。高盛的最新報告更為明確地指出,新疆地區(qū)從價5%計征油氣資源稅,2010～2012年間,中石油每年每股盈利將減少4%,中石化每年每股盈利將減少1%～2%;如果資源稅費改革由新疆推向全國,2012年,中石油每股盈利將減少17%,中石化將減少8%。兩大油氣生產(chǎn)商的盈利能力均將受到明顯沖擊。

2009年,我國共生產(chǎn)原油1.89億噸,凈進口原油卻高達1.99億噸,原油進口依存度首次超過50%的警戒線,達到51.29%。中石油、中石化是保障我國油氣生產(chǎn)供應(yīng)的主力軍,擔負著重大的國家戰(zhàn)略責任。國內(nèi)大型油氣生產(chǎn)商只有具備足夠的實力和再發(fā)展能力,才能保障油氣資源的安全,才能實施海外收購。資源稅改革后,如果不對油氣資源有償使用制度中的其他稅費做出相應(yīng)的調(diào)整,油氣企業(yè)的負擔水平必然加重,國際競爭能力和未來發(fā)展必然受到影響。

四、調(diào)整和完善油氣資源有償使用稅費結(jié)構(gòu)、體系

資源稅改革給國內(nèi)油氣企業(yè)的發(fā)展帶來不小的負面影響,因此,調(diào)整和完善國內(nèi)油氣資源有償使用稅費結(jié)構(gòu)、體系,使油氣企業(yè)資源稅費負擔水平處于合理的范圍內(nèi),對于增強油氣企業(yè)的國際競爭能力十分有益和必要。

(一)石油特別收益金起征點的設(shè)計應(yīng)具有彈性特征

我國石油特別收益金制度自2006年3月26日開始實施,是對石油公司銷售國產(chǎn)原油因價格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收,與燃油附加費一樣由財政部負責執(zhí)行,是一種行政收費。按照《石油特別收益金征收管理辦法》的規(guī)定,石油特別收益金實行五級超額累進,從價定率計征,按月計算,按季繳納;征收比率按石油公司銷售原油的月加權(quán)平均價格確定,起征點為40美元/桶,超過60美元/桶按40%計征。但是隨著國際油價的不斷上升,以及人民幣升值以及原油開采成本上升等影響因素,當時規(guī)定的起征點已不符合目前的新形勢。2005～2009年,W TI、Brent和中石油的原油平均實現(xiàn)價格均遠高于40美元/桶的起征點,2008年中石油的原油平均實現(xiàn)價格更是達到87.55美元/桶的歷史高位,2009年原油價格雖有所回落,但2010年一季度W TI原油平均價格又上升到76.78美元/桶。筆者認為,基于原油價格的經(jīng)常性波動,石油特別收益金起征點的設(shè)計應(yīng)具有彈性特征:在原油價格大幅下跌時,調(diào)低收益金的起征點;在原有價格大幅上漲時,調(diào)高收益金的起征點。由此實現(xiàn)政府與石油公司利潤風險共擔,企業(yè)在豐年不多收,在虧年不少收。摩根大通最近發(fā)表的研究報告指出,在資源稅改革的同時,若把石油特別收益金起征點由每桶40美元調(diào)高至每桶55美元,可抵消改革對油氣企業(yè)的負面影響。

(二)針對一體化石油公司的外銷原油部分征收特別收益金

由于國內(nèi)原油價格隨國際市場上升,而國內(nèi)成品油限價,煉油企業(yè)加工自產(chǎn)原油已出現(xiàn)嚴重虧損,在此基礎(chǔ)上對上下游一體化的石油公司仍按其銷售的全部原油征收石油特別收益金顯然是不合理的。以中石油為例,該公司生產(chǎn)的原油大部分銷售給其所屬的內(nèi)部煉油廠煉制。2009年,公司國內(nèi)油田生產(chǎn)銷售的原油約75.4%銷售給內(nèi)部煉油廠,只有24.6%的原油銷售給公司外部。雖然公司上游企業(yè)增收,但下游加工企業(yè)卻等額增虧,公司整體效益不但沒有因為原油價格上升而增加,反而因為特別收益金的增加而大幅度減少。按100美元/桶的原油價格和中石化4000萬噸的原油年銷售量測算,中石化每年將繳納特別收益金在300億元以上。油價每再上升1美元/桶,中石化就將增加虧損7.7億元/年。這種影響對于中石油來說,將超過700億元,大幅度降低了兩大石油公司的盈利水平。因此,應(yīng)只對石油公司外銷原油部分征收特別收益金。

(三)適時由超額權(quán)利金行使石油特別收益金的級差調(diào)節(jié)功能

征收石油特別收益金相當于外生地增加了石油公司的成本,將對資源的開采產(chǎn)生扭曲。因此,政府如果對石油公司銷售國產(chǎn)原油征收過高的石油特別收益金,應(yīng)該考慮其對于資源開采投資的負激勵。石油公司為了降低風險,很可能會將投資轉(zhuǎn)移到稅率更低、利潤率更高的其他產(chǎn)油區(qū)。因此,出于效率的目的,該政策應(yīng)考慮更為科學合理的設(shè)計。假如原油價格上漲的趨勢長期不變,所有參與者對于價格趨勢產(chǎn)生了理性的預(yù)期,這時收入分配調(diào)節(jié)的手段可轉(zhuǎn)為對其征收“超額權(quán)利金”,以調(diào)節(jié)不同企業(yè)的收益水平,公平企業(yè)競爭。

(四)合并資源稅、礦產(chǎn)資源補償費與礦區(qū)使用費,改為征收基礎(chǔ)權(quán)利金

資源稅、礦產(chǎn)資源補償費與礦區(qū)使用費本質(zhì)都體現(xiàn)了所有者的經(jīng)濟權(quán)益,應(yīng)合并資源稅、礦產(chǎn)資源補償費和礦區(qū)使用費,改為征收基礎(chǔ)權(quán)利金。合并后的基礎(chǔ)權(quán)利金由國土資源主管部門會同財政部門征收,統(tǒng)一名稱,統(tǒng)一管理辦法,與國際上通行的油氣資源有償開采制度接軌,保證國家從油氣資源開采中得到公平合理的補償,維護國家作為油氣資源所有者的權(quán)益。根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展情況和油氣資源豐度不同,制定不同的基礎(chǔ)權(quán)利金標準,并根據(jù)開采階段的不同采用不同的稅率。

(五)建立油氣資源耗竭補貼制度

耗竭補貼與權(quán)利金基礎(chǔ)相同,即油氣資源是一種不可再生的可耗竭資源。其不同點在于,權(quán)利金是補償給資源所有人(一般是國家),而耗竭補貼是補償給礦權(quán)經(jīng)營者,以鼓勵他們更積極地從事油氣資源勘察開發(fā)工作,相當于一種負權(quán)利金。我國多數(shù)油氣企業(yè)是在計劃經(jīng)濟體制下由國家通過重點項目的集中投資形成的,沒有建立油氣資源耗竭補貼制度[4]。一些油氣資源接近枯竭的地區(qū)因為沒有積累足夠的資金,面臨著巨大的發(fā)展壓力,而國家也不得不投入大量的人力、物力、財力幫助資源枯竭地區(qū)尋找接替資源。因此,建立油氣資源耗竭補貼制度,每個納稅年度從凈利潤中扣除一部分給礦權(quán)經(jīng)營者,形成企業(yè)的專項基金,可以用于接替資源的尋找,也可以用于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的轉(zhuǎn)產(chǎn)投入。

[1]James Otto,Craig Andrew s,Fred Cawood et al.M ining Royalties:A Global Study of Their Impact on Investors,Government,and Civil Society[M].Washington,DC:The World Bank,2006:70.

[2]郭云濤.關(guān)于煤炭成本的調(diào)研報告[J].經(jīng)濟管理,2006(15).

[3]周文淵.國泰君安:資源稅改革對石油上游行業(yè)影響中性[N].中國證券報,2010-05-24(5).

[4]高凌江,李廣舜.完善我國石油天然氣資源稅費制度的建議[J].當代財經(jīng),2008(5).

On Im proving the Taxes(Fees)of Oil-gas Resource paid use System in China

L I Xin,et al
(Xi’an Jiaotong University,Xi’an 710061,China)

It is useful and necessary to adjust and imp rove the compensation fo r the use of domestic oil and gas resources tax structure system so as to make the level of tax burden on oil and gas enterp rise resources in a reasonable range and enhance the international competitiveness.However,oil-gas resource tax refo rm was executed isolated,and other taxes(fees)of oil-gas resource paid use system did not adjusted accordingly.To resolve the tax system of paid use of oil and gas resources issues,system of subsidies on oil and gas resources dep letion m ust be established,special oil income levy threshold to be designed should be of flexiblity,special gain levy payment and basic p remium should be collected on the part of crude oil exported.

oil-gas resource;oil-gas resource tax refo rm;oil-gas company;taxes(Fees)of oil-gas resource paid use system

810.422

A

1000-2359(2010)06-0107-04

李鑫(1972-),男,河南安陽人,西安交通大學經(jīng)濟與金融學院博士研究生,高級經(jīng)濟師,主要從事應(yīng)用經(jīng)濟學研究。

西安交通大學“985工程”二期重點項目(07200701)

2010-09-13

[責任編輯 孫景峰]