從“意見表達(dá)”環(huán)節(jié)入手化解公共沖突——以重慶“出租車罷運事件”為例

朱玉芹,朱丹鳳

(1.西北師范大學(xué)政法學(xué)院,蘭州 730070;2.蕭縣徐雙樓初級中學(xué),安徽宿州 235263)

從“意見表達(dá)”環(huán)節(jié)入手化解公共沖突
——以重慶“出租車罷運事件”為例

朱玉芹1,朱丹鳳2

(1.西北師范大學(xué)政法學(xué)院,蘭州 730070;2.蕭縣徐雙樓初級中學(xué),安徽宿州 235263)

近年來,由于利益訴求表達(dá)不暢而導(dǎo)致的公共沖突事件頻繁發(fā)生,從“意見表達(dá)”環(huán)節(jié)入手滿足公民的利益訴求,是化解公共沖突事件的有效途徑。目前,我國公民在意見表達(dá)的過程中存在著體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制虛化以及體制外意見表達(dá)機(jī)制弱化的突出問題。因此,要想有效地化解公共沖突、保障公民的意見表達(dá)權(quán)就要構(gòu)建全方位的意見表達(dá)機(jī)制。

意見表達(dá);公共沖突;出租車罷運

縱觀近年公共沖突事件的發(fā)生與升級,無不與公民的意見表達(dá)權(quán)得不到有效保障,其意見無法真正地“接近”政府有關(guān)。調(diào)節(jié)利益分配、維持社會秩序是現(xiàn)代政府的基本職能,從某種層次上說,社會的發(fā)展過程就是化解公共沖突、維護(hù)公共利益的過程。然而,在現(xiàn)實生活中,公民在意見表達(dá)過程中經(jīng)常會受到各種因素的制約,這在一定程度上引發(fā)公民的不滿情緒,導(dǎo)致了公共沖突事件的出現(xiàn)。因此,不斷拓寬公民的意見表達(dá)渠道,保障公民參政議政的權(quán)利是化解公共沖突的有效條件。

一、意見表達(dá)與公共沖突化解的相關(guān)性分析

美國著名政治學(xué)者阿爾蒙德在《比較政治學(xué):體系、過程和政策》一書中指出,當(dāng)某個集團(tuán)或個人提出一項政治要求時,政治過程就開始了。這種提出要求的過程稱為利益表達(dá)。意見表達(dá)是政府過程的基礎(chǔ)和起始環(huán)節(jié),通過意見表達(dá),公民的需求就有可能通過政治體系進(jìn)入政府議程,從而作為政府決策的依據(jù)。政策科學(xué)家科布和艾爾德將政策議程劃分為兩個種類:公眾議程和政府議程[1]。公眾議程是公眾就他們所關(guān)心的問題向政府提出要求的過程。而政府議程是某些公共問題引起政府注意,從而納入政府決策的過程。可見,由普通問題上升到公眾議程和政府議程的過程就是意見表達(dá)。拉斯韋爾認(rèn)為公共政策是關(guān)于民主主義的學(xué)問,其深層次含義就是指公民可以通過公共討論給政府施加壓力來“接近”政府。現(xiàn)代政府若要真正地履行好政治統(tǒng)治、社會管理和公共服務(wù)的職能,有效地化解公共沖突,就要積極地回應(yīng)公民的需求,而只有經(jīng)過意見表達(dá)這一環(huán)節(jié),政府才能捕捉到公民的真正需求。意見表達(dá)也是政府決策實現(xiàn)民主化的基本保證。通過意見表達(dá),公民可以提出不同的利益訴求,并通過政治結(jié)構(gòu)和政治文化的過濾把不同的政治利益整合起來,從而把各種沖突消滅在萌芽狀態(tài)中?？梢?利益表達(dá)既可以緩解公民的緊張情緒,培養(yǎng)其參政議政的能力,也是實現(xiàn)公民和政府良性互動的要求,可以說,它在一定程度上起到了“整合器”的作用,有利于實現(xiàn)社會的穩(wěn)定。

意見表達(dá)也是政治輸入的基本方式。戴維·伊斯頓認(rèn)為,政府的輸入主要有兩項:要求和支持?！耙缶褪且庀虻谋磉_(dá),其內(nèi)容為:特定事物的權(quán)威性分配是否應(yīng)該由那些擔(dān)當(dāng)此責(zé)的人們作出”,“輸入一個系統(tǒng)的若干要求,會構(gòu)成施加于該系統(tǒng)基本變量的壓力的主要來源之一”[2]。意見表達(dá)就是公眾通過各種途徑向政府提出要求的過程。公民把其“意見”作為一種要求輸入到政府系統(tǒng)中去,政府系統(tǒng)則以公共政策的形式輸出,從而實現(xiàn)輸入和輸出的動態(tài)平衡。通過這種輸入—輸出機(jī)制的轉(zhuǎn)換,政府就獲得了公民的認(rèn)同和支持?！叭魏握谓y(tǒng)治的穩(wěn)固,都必須以民眾的認(rèn)同與支持為基礎(chǔ)……這種認(rèn)同以民眾對政治統(tǒng)治實際行為的認(rèn)同為基礎(chǔ),也就是說以被統(tǒng)治者對政權(quán)履行職能的效率、對公共利益的維護(hù)和民眾個人利益的滿足為基礎(chǔ),即以國家的政治產(chǎn)品滿足社會需要的程度為基礎(chǔ)?！盵3]鞏固政府的合法性基礎(chǔ)與化解公共沖突可以說是一個問題的兩個方面,公共沖突的化解是提升政府的合法性基礎(chǔ)的有效手段,同時,較高的政府合法性也有助于化解公共沖突。如果公民的意見表達(dá)渠道不暢,就有可能激發(fā)社會矛盾,引發(fā)公共沖突事件,從而削弱政府執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)?？梢?暢通公民的意見表達(dá)機(jī)制,滿足其參政議政的需要是鞏固政府的合法性基礎(chǔ)和化解公共沖突的有效條件。

重慶“出租車罷運事件”的爆發(fā)和處理就是對這一觀點的最好注釋。在事件爆發(fā)前夕,重慶的出租車司機(jī)曾經(jīng)試圖通過各種途徑反映存在的問題,但是他們發(fā)現(xiàn)很難找到暢通的“意見表達(dá)”通道,不滿情緒一觸即發(fā),終于釀成了這起公共沖突事件。但是,重慶市政府果斷應(yīng)對,通過座談會的形式傾聽出租車司機(jī)的意見,建立了暢通的利益表達(dá)渠道和談判協(xié)商機(jī)制,有效地化解了這起公共沖突事件。意見表達(dá)渠道不暢是這起公共沖突事件爆發(fā)的直接誘因,其解決也是靠暢通意見表達(dá)渠道來實現(xiàn)的。

二、意見表達(dá)的制約性因素及其對公共沖突化解的消極影響

不可否認(rèn),我國公民在意見表達(dá)過程中還存在著許多問題,給政府的公共沖突管理能力帶來了極大的挑戰(zhàn)。目前我國公民在意見表達(dá)過程中主要存在以下問題:

1.體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制虛化

我國憲法規(guī)定,公民有言論、出版、結(jié)社、游行和示威的自由,這就為公民意見表達(dá)提供了某種法律依據(jù)。然而,公民個人作為意見表達(dá)的主體直接“接近”政府并不是一種普遍性的事情,更多地是依靠體制內(nèi)的人大、政協(xié)、信訪、共青團(tuán)、婦聯(lián)、軍隊等組織及其組成人員以及體制外的利益團(tuán)體來參政議政。

在我國,體制內(nèi)的意見表達(dá)機(jī)制主要是指公民通過人大、政協(xié)、信訪部門、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、軍隊等屬于當(dāng)代中國政治制度基本組成部分的那些社會團(tuán)體和政治機(jī)構(gòu)及其組成人員來實現(xiàn)其利益訴求。通過這些制度化的意見表達(dá)機(jī)構(gòu)來參政議政是中國特色社會主義民主政治的突出特點,也是我國社會主義民主的優(yōu)勢所在。然而,這些體制內(nèi)的意見表達(dá)機(jī)制存在著虛化和弱化的趨勢。比如,人民代表作為國家民意機(jī)關(guān)的組成人員起著下情上達(dá)的重要作用。從應(yīng)然性角度說,人大代表應(yīng)該是群眾最正式、最信賴的利益代表人,但有研究表明,許多人大代表的提案和議案具有明顯的地域性、功利性甚至私人性[4]。由此可見,人大代表在履行職責(zé)的過程中并不必然代表公民的利益,有時甚至和公民的利益相矛盾。

信訪制度作為中國特色的意見表達(dá)渠道,是黨和政府了解社情民意、傾聽群眾心聲的重要途徑。但往往通過這種渠道反映問題卻收效甚微,對于反映的問題有的如泥牛入海,有的反饋不及時,導(dǎo)致下情無從上達(dá),人民群眾對信訪制度失去信任,轉(zhuǎn)而越級上訪,使矛盾向上集中。據(jù)調(diào)查,當(dāng)遇到動遷、矛盾沖突及民事糾紛、個人權(quán)益遭侵害等問題時,公眾尋求利益訴求渠道的情況為:找人大代表或政協(xié)委員的基本為 0,找基層黨組織的為 0.2%,找工、青、婦組織的不到1.5%,找市委的平均為 0.4%,找區(qū)委的平均為 1.1%,找政法干部及律師的平均為 2.75%,找街道的平均為 6.5%,找居委會的平均為 11.8%,其他則找不到溝通渠道[5]。由此可以看出,當(dāng)公民遇到問題時,通過體制內(nèi)的意見表達(dá)機(jī)構(gòu)來解決問題的極為稀少,他們寧愿向社區(qū)等體制外因素尋求幫助。其中原因是多方面的,從應(yīng)然角度看,作為一種制度性架構(gòu),體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是反映社情民意的主要通道,但是在實際生活中卻存在這樣一種窘境:體制性的意見表達(dá)機(jī)制往往由于其存在的“體制性遲鈍”,對公民的回應(yīng)性不強,這樣公民的意見就很難真正地“接近”政府;相反,通過體制外的意見表達(dá)機(jī)制,特別是某種極端的暴力方式易于使矛盾沖突公開化,引起政府和領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注,從而來解決問題。但是這種極端的問題解決方式是以社會秩序的動蕩不安為代價的。這種體制性的意見表達(dá)機(jī)制出現(xiàn)的功能萎縮,是公民意見表達(dá)不暢的根本矛盾所在,也是公共沖突事件頻繁發(fā)生的助推器。

在重慶“出租車罷運”事件爆發(fā)前夕,出租車司機(jī)多次上訪反映業(yè)已存在的“加氣難、黑車多、罰款多”問題,但沒有引起信訪部門的足夠重視。出租車司機(jī)是在通過信訪這些體制性的意見表達(dá)無果的情況下,才發(fā)動的這起罷工事件?？梢哉f,政府若真正地通過諸如工會、信訪機(jī)構(gòu)這些體制性表達(dá)機(jī)制吸納出租車司機(jī)的意見,就可以把矛盾消滅于無形之中,從而避免這起公共沖突事件的發(fā)生。

2.體制外意見表達(dá)機(jī)制弱化

體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制虛化,直接衍生大量的非制度化即體制外的意見表達(dá)行為,這種行為普遍存在于我國社會的各個階層之中,并通過各種利益團(tuán)體來發(fā)揮作用。

在我國,體制外意見表達(dá)機(jī)制主要是指公民通過某些利益團(tuán)體,利用廣播、電視、報紙以及網(wǎng)絡(luò)等渠道來反映公民的利益訴求。這里的利益團(tuán)體是指國家正式基本制度之外的,基于共同利益而結(jié)合起來的社會團(tuán)體。利益團(tuán)體雖然發(fā)揮某些意見表達(dá)功能,有一定的社會影響力,但卻不是中國政治制度的基本組成部分,是一種體制外的意見表達(dá)機(jī)制,它是對體制性意見表達(dá)機(jī)制的必要補充,在公民尋求利益訴求的過程中發(fā)揮著重要作用。

無可否認(rèn),由于社會階層的分化,我國目前已經(jīng)形成各種各樣的利益團(tuán)體。這些利益團(tuán)體通常都是在某些方面具有共同利益,通過組織起來影響政府決策的社會團(tuán)體,它們的主要功能就是反映其成員的利益訴求,使其進(jìn)入政府議程。利益團(tuán)體是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物,計劃經(jīng)濟(jì)的利益統(tǒng)合結(jié)構(gòu)無法提供多元化的利益格局。然而由于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還處于起步階段,特別是意識形態(tài)的影響,我國的利益團(tuán)體尚未大量出現(xiàn),社會上的許多弱勢群體根本沒有能力組織起來進(jìn)行利益訴求。同時,當(dāng)前中國利益表達(dá)組織發(fā)展的一個基本特征是不平衡。主要表現(xiàn)為弱勢階層和利益群體的利益表達(dá)組織發(fā)展滯后,強勢階層和利益群體的利益表達(dá)組織發(fā)展迅速,呈現(xiàn)出弱者組織化程度越低、自主性越弱而強者組織化程度越高、自主性越強的狀況[6]。特別由于我國政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡,利益團(tuán)體通常代表的是擁有一定政治和社會資源的強勢群體利益,而代表弱勢群體利益的社會團(tuán)體要么很難出現(xiàn),要么是先天能力不足,不能真正地起到意見表達(dá)和利益綜合的功能。一個利益團(tuán)體的意見表達(dá)能力是和其所擁有的資源和其組織化程度成正比的。強勢利益團(tuán)體由于擁有較多的政治和社會資源以及較高的組織化水平,就較容易代表成員“接近”政府,而一般性的利益團(tuán)體,特別是代表農(nóng)民、農(nóng)民工、下崗工人等社會弱勢群體的利益團(tuán)體,其組織化程度較低,擁有的資源稀少,利益表達(dá)渠道尤其不暢。

在重慶“出租車罷運事件”中,出租車司機(jī)雖然人數(shù)眾多,但由于擁有的資源稀少,組織化程度低下,他們在和出租車公司的利益博弈中明顯地處于不利地位?？v觀事件的發(fā)生,我們發(fā)現(xiàn),當(dāng)出租車司機(jī)希望能通過一個專業(yè)化的利益團(tuán)體來進(jìn)行利益訴求時,卻并不存在一個能夠代表其利益的出租車司機(jī)協(xié)會。當(dāng)體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制運行不暢,而體制外表達(dá)渠道又缺少的情況下,出租車司機(jī)只能通過這種極端的集體行動來進(jìn)行利益訴求。可見,如果存在專業(yè)性的出租車司機(jī)協(xié)會,我們相信,它就可以代表出租車司機(jī)的利益與出租車公司進(jìn)行交涉和溝通,并能夠設(shè)法“接近”政府。這樣,政府就可以采取適當(dāng)?shù)拇胧﹣砭徍兔?從而有效地化解這起公共沖突事件。

三、構(gòu)建多方位的公共沖突化解的意見表達(dá)機(jī)制

構(gòu)建暢通發(fā)達(dá)的意見表達(dá)機(jī)制是化解社會公共沖突、實現(xiàn)社會穩(wěn)定的客觀要求,也是中國政治發(fā)展的方向。

1.重塑體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制的權(quán)威

重塑體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制的權(quán)威就是要繼續(xù)發(fā)揮人大、政協(xié)、信訪部門、工會、共青團(tuán)、婦聯(lián)、軍隊等社會團(tuán)體和政治機(jī)構(gòu)及其組成人員在保障公民的意見表達(dá)權(quán)方面的重要作用,尤其要注重發(fā)揮人大和工會的意見表達(dá)功能。

在我國,人民代表是純政府學(xué)意義上的意見表達(dá)主體[7]77,構(gòu)建以人大代表為主體的意見表達(dá)體系是重塑體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制權(quán)威的根本途徑。這就需要改革現(xiàn)有的人大選舉制度,包括候選人提名制度和競爭性選舉制度等。這樣做的目的就是要優(yōu)化選民和代表的親密關(guān)系,保證選民和人大代表的委托—代理關(guān)系,暢通選民通過人大代表來影響政府決策從而進(jìn)行意見表達(dá)的渠道。同時,要大量增加農(nóng)村人大代表的數(shù)量,實行城鄉(xiāng)按相同人口比例來選舉人大代表。這將極大地增加農(nóng)村人大代表的基數(shù)和代表性,進(jìn)一步暢通農(nóng)村選民意見表達(dá)的機(jī)制,使人大會議和政府能夠聽取和收集到更多反映農(nóng)民訴求和權(quán)利保障的聲音、意見和建議。

在我國,作為聯(lián)系勞方和資方關(guān)系的紐帶,工會也發(fā)揮著利益表達(dá)的功能。根據(jù)中國工會章程規(guī)定,這個團(tuán)體的主要職能中有兩項屬于意見表達(dá)的范圍:一是代表職工參與國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會生活的管理和決策,加強對干部的民主監(jiān)督,代表職工同行政領(lǐng)導(dǎo)對話;二是代表和保護(hù)職工群體的具體利益,為群眾說話[7]82。工會若想真正地發(fā)揮作用,就要改變工會本身的結(jié)構(gòu)和運作狀況,使得工會主席能夠參與所有的重大決策,實現(xiàn)工會的相對獨立。

2.強化體制外意見表達(dá)機(jī)制的功能

體制內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制的不通暢,直接衍生了大量的體制外意見表達(dá)行為。通過一些利益團(tuán)體組織以及網(wǎng)絡(luò)、大眾傳媒等傳播手段來進(jìn)行意見表達(dá)是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)和建設(shè)公民社會的需要,也是加快社會主義民主政治建設(shè)的需要。實踐證明,沒有強大的利益團(tuán)體組織和合適的表達(dá)渠道,意見表達(dá)機(jī)制就會存在缺陷。

目前我國利益表達(dá)團(tuán)體存在的最大問題就是發(fā)展不平衡,因此要積極支持、扶持利益團(tuán)體的發(fā)展,特別要提高弱勢群體的組織化水平,保障他們的意見表達(dá)權(quán)。這樣就可以降低弱勢群體和強勢群體發(fā)生矛盾時實力過分懸殊的局面,使得弱勢群體的聲音不至于湮沒于強勢群體的要求之中。我們一方面需要引導(dǎo)弱勢群體通過合適的渠道合理地進(jìn)行意見表達(dá),同時也要防止強勢群體左右公共政策的情況出現(xiàn)。

通過網(wǎng)絡(luò)和報紙、雜志等大眾傳媒手段進(jìn)行意見表達(dá),是當(dāng)代社會減少、緩解乃至消融社會沖突的重要途徑。這些大眾傳媒具有信息傳播速度快、要求回應(yīng)迅速等特點,因此政府應(yīng)規(guī)范和引導(dǎo)這些大眾傳媒的發(fā)展,使得它們在滿足公民利益訴求、維護(hù)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮重要作用。

[1]詹姆斯·E.安德森.公共決策[M].北京:華夏出版社, 1990:69.

[2]戴維·伊斯頓.政治生活的系統(tǒng)分析[M].北京:華夏出版社,1999:41-43.

[3]龍?zhí)?王邦佐.經(jīng)濟(jì)增長與合法性的“政績困境”——兼論中國政治的合法性基礎(chǔ)[J].復(fù)旦學(xué)報,2005,(3).

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[7]朱光磊.當(dāng)代中國政府過程 [M].天津:天津人民出版社,2008.

[責(zé)任編輯:那青陽]

C913

A

1008-8520(2010)06-0048-03

2010-09-01

朱玉芹 (1982-),女,安徽宿州人,碩士研究生。

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