穿黃北區(qū)工程代建制建設(shè)管理模式分析

劉傳武，羅建軍

（1.南水北調(diào)東線穿黃工程北區(qū)建管局，山東聊城 252000；2.水利部海河水利委員會(huì)，天津 300170）

穿黃工程是南水北調(diào)東線一期工程的關(guān)鍵控制性項(xiàng)目，由南水北調(diào)東線干線公司和海委組建建管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織建設(shè)。穿黃北區(qū)工程實(shí)行受項(xiàng)目法人委托由海委組建的穿黃工程北區(qū)建設(shè)管理局（以下簡(jiǎn)稱穿黃北區(qū)建管局）代建的特殊的代建制模式。通過(guò)兩年多的實(shí)踐，取得了較好的成效，但也存在一些問(wèn)題。下面結(jié)合工作實(shí)踐加以分析，旨在參考。

1 南水北調(diào)項(xiàng)目現(xiàn)行的建設(shè)管理模式

南水北調(diào)工程項(xiàng)目作為當(dāng)今世界上最大的調(diào)水工程，萬(wàn)眾矚目。從項(xiàng)目管理的角度來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)復(fù)雜的項(xiàng)目群，其工程線長(zhǎng)、點(diǎn)多、面廣、單項(xiàng)工程繁多,工程參與方眾多。由于項(xiàng)目單元工程眾多，在工程建設(shè)層面上，從項(xiàng)目業(yè)主的角度分析，現(xiàn)行建設(shè)管理模式劃分為：直管、委托和代建制3種管理模式。

1.1 直管建設(shè)管理模式

對(duì)于南水北調(diào)項(xiàng)目中關(guān)鍵性、控制性的樞紐工程或?。ㄊ校┻吔绻こ?，項(xiàng)目法人直接外派機(jī)構(gòu)，在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)成立建設(shè)管理部?，F(xiàn)場(chǎng)的建設(shè)管理部?jī)H是項(xiàng)目法人的分支機(jī)構(gòu)，無(wú)權(quán)簽定相關(guān)合同，工程變更和現(xiàn)場(chǎng)簽證的最終確認(rèn)權(quán)在項(xiàng)目法人處，建設(shè)資金的撥付均需要通過(guò)項(xiàng)目法人。

1.2 委托管理模式

由于南水北調(diào)項(xiàng)目較多，項(xiàng)目法人無(wú)法一一顧及，除控制性、樞紐性工程之外，一些渠（河）道工程由項(xiàng)目法人以合同方式委托地方政府指定或組建的建設(shè)管理機(jī)構(gòu)組織建設(shè)。這些建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的性質(zhì)屬于事業(yè)單位，大多由當(dāng)?shù)厮麖d（局）抽調(diào)人員組成。在這種模式之下，項(xiàng)目法人與建設(shè)管理單位之間簽定委托合同，項(xiàng)目建設(shè)管理單位受項(xiàng)目法人的委托承擔(dān)委托項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后建設(shè)實(shí)施階段全過(guò)程的建設(shè)管理。項(xiàng)目建設(shè)管理單位依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定以及簽訂的委托合同，獨(dú)立進(jìn)行委托項(xiàng)目的建設(shè)管理并承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，同時(shí)接受依法進(jìn)行的行政監(jiān)督。

1.3 代建制管理模式

南水北調(diào)工程作為政府投資項(xiàng)目，目前也在多個(gè)單項(xiàng)工程中試行代建制。代建單位與項(xiàng)目法人之間簽訂代建合同。代建單位僅管理一個(gè)工程標(biāo)段，經(jīng)過(guò)招投標(biāo)產(chǎn)生各標(biāo)的監(jiān)理單位、設(shè)計(jì)單位、施工總包單位和大宗材料供應(yīng)單位，各標(biāo)的監(jiān)理單位和設(shè)計(jì)單位與項(xiàng)目法人簽訂合同，施工單位和物資供應(yīng)單位與代建單位之間簽訂合同。

2 穿黃北區(qū)工程代建制建設(shè)管理模式的具體做法

穿黃工程是南水北調(diào)東線一期工程的關(guān)鍵控制性項(xiàng)目。穿黃隧洞工程是在過(guò)去穿黃探洞的基礎(chǔ)上，以其為上導(dǎo)洞向下擴(kuò)挖。穿黃探洞工程自1986年4月開挖，1988年1月主體工程完成，至今已有20余年，先后經(jīng)歷了穿黃探洞加固工程、穿黃探洞防汛加固工程、穿黃探洞維護(hù)工程、位山穿黃探洞應(yīng)急加固工程等階段，期間一直由海委作為建設(shè)單位進(jìn)行建設(shè)管理。根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于南水北調(diào)東線一期工程穿黃河工程可行性研究報(bào)告的批復(fù)》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2006]276號(hào)）以及《關(guān)于南水北調(diào)東線第一期工程穿黃河工程初步設(shè)計(jì)報(bào)告的批復(fù)》（水總[2007]123號(hào)）文件精神，2007年9月16日南水北調(diào)東線山東干線有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱山東干線公司）與海委簽訂了建設(shè)管理委托協(xié)議，明確穿黃北區(qū)工程實(shí)行受項(xiàng)目法人委托由海委組建的穿黃北區(qū)建管局代建的特殊的代建制模式。

2.1 委托項(xiàng)目及內(nèi)容

委托項(xiàng)目：南水北調(diào)東線第一期工程穿黃北區(qū)工程。

建設(shè)內(nèi)容：《關(guān)于南水北調(diào)東線第一期工程穿黃河工程初步設(shè)計(jì)的批復(fù)》（水總〔2007〕123號(hào)）中部分工程建設(shè)內(nèi)容，主要包括：黃河以南1.6 km灘地埋管、隧洞主體工程及黃河以北穿引黃渠工程、出口閘、北岸交通工程等。

2.2 委托形式及時(shí)限要求

山東干線公司委托穿黃北區(qū)建管局作為委托項(xiàng)目實(shí)施階段的建設(shè)管理責(zé)任主體。穿黃北區(qū)建管局依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和委托協(xié)議對(duì)山東干線公司負(fù)責(zé)，承擔(dān)委托項(xiàng)目在初步設(shè)計(jì)批復(fù)后至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收移交且質(zhì)量保證期結(jié)束為止的建設(shè)管理工作，并對(duì)委托項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、投資及安全負(fù)直接責(zé)任。

2.3 雙方權(quán)利與義務(wù)

在委托協(xié)議中，明確了雙方的義務(wù)，其中山東干線公司負(fù)責(zé)籌措工程建設(shè)資金，對(duì)統(tǒng)籌考慮的通訊、監(jiān)測(cè)、監(jiān)控等設(shè)施（備）以及其他材料進(jìn)行統(tǒng)一招標(biāo)，負(fù)責(zé)施工圖設(shè)計(jì)委托工作，負(fù)責(zé)招標(biāo)、開工、驗(yàn)收程序的辦理和履行相關(guān)手續(xù)、征地移民等工作；穿黃北區(qū)建管局負(fù)責(zé)按協(xié)議約定獨(dú)立進(jìn)行委托項(xiàng)目的建設(shè)管理，組織委托項(xiàng)目的工程監(jiān)理、施工及設(shè)備材料采購(gòu)的招標(biāo)，并與中標(biāo)人簽訂協(xié)議，審核和支付委托項(xiàng)目的工程價(jià)款、竣工結(jié)算等工作。委托協(xié)議還對(duì)雙方各自權(quán)利進(jìn)行了明確。

2.4 責(zé)任目標(biāo)

在委托協(xié)議中，明確了委托項(xiàng)目工程投資、進(jìn)度、質(zhì)量、安全生產(chǎn)、文明施工等方面的責(zé)任目標(biāo)。

2.5 建設(shè)資金管理、撥付與結(jié)算

國(guó)家投資計(jì)劃下達(dá)、資金到位后，山東干線公司扣除征地移民補(bǔ)償費(fèi)用、相應(yīng)設(shè)計(jì)費(fèi)用后，剩余資金按委托項(xiàng)目分?jǐn)偙壤虼S北區(qū)建管局撥付首付款。工程開工后，山東干線公司以季度作為資金撥付周期，向穿黃北區(qū)建管局預(yù)撥付建設(shè)資金。當(dāng)撥付的資金總額達(dá)到委托管理項(xiàng)目靜態(tài)投資的95%時(shí)，停止撥付建設(shè)資金，待委托項(xiàng)目完工移交后的3個(gè)月內(nèi)撥付剩余資金。

2.6 預(yù)備費(fèi)的使用

工程項(xiàng)目預(yù)備費(fèi)按雙方各自負(fù)責(zé)管理的建安工程投資比例分?jǐn)偸褂?。工程?xiàng)目預(yù)備費(fèi)的使用，執(zhí)行南水北調(diào)工程建設(shè)投資計(jì)劃管理的有關(guān)辦法并經(jīng)山東干線公司同意。

3 穿黃北區(qū)工程代建制建設(shè)管理模式取得的成效

自2007年9月簽訂委托建設(shè)管理合同以來(lái)，穿黃北區(qū)建管局已對(duì)穿黃北區(qū)工程進(jìn)行建設(shè)管理兩年多，通過(guò)實(shí)踐取得了較好的成效。

3.1 建管隊(duì)伍經(jīng)驗(yàn)豐富，提高了管理水平

穿黃工程是海委第一次進(jìn)行代建項(xiàng)目的建設(shè)管理工作。穿黃北區(qū)建管局下設(shè)辦公室、計(jì)劃合同處、財(cái)務(wù)資產(chǎn)處、施工質(zhì)量處4個(gè)部門，共12人，均具有大學(xué)本科學(xué)歷或高級(jí)職稱；其中，業(yè)務(wù)骨干多年來(lái)一直從事水利工程建設(shè)管理工作，具有豐富的項(xiàng)目建設(shè)管理知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，熟悉整個(gè)建設(shè)流程，大大提高了項(xiàng)目管理水平。

3.2 建立了代建制建設(shè)管理項(xiàng)目管理規(guī)章制度

穿黃北區(qū)建管局利用豐富建管經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合現(xiàn)代管理理論和方法，借鑒目前國(guó)內(nèi)先進(jìn)管理模式及經(jīng)驗(yàn)，建章立制，建立完善了管理體系、管理制度和工作程序，規(guī)范操作，科學(xué)管理，有章可循，廉潔高效。

3.3 協(xié)議雙方，責(zé)、權(quán)、利做到了相對(duì)統(tǒng)一

穿黃北區(qū)工程通過(guò)委托建設(shè)管理協(xié)議將山東干線公司與穿黃北區(qū)建管局聯(lián)系在一起，明確了雙方的責(zé)、權(quán)、利。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，協(xié)議雙方各司其責(zé)，責(zé)、權(quán)、利做到了相對(duì)統(tǒng)一。

3.4 解放了業(yè)主，提高了投資和建設(shè)項(xiàng)目的效率

通過(guò)代建制建設(shè)管理，一方面提高了項(xiàng)目管理水平；另一方面也解放了業(yè)主，使業(yè)主從工程項(xiàng)目具體建設(shè)管理工作中解脫出來(lái)，側(cè)重于監(jiān)督委托合同的執(zhí)行，騰出時(shí)間和精力做好其他工程項(xiàng)目前期工作，提高了投資和建設(shè)項(xiàng)目的效率。

3.5 有效遏制了腐敗行為的滋生

南水北調(diào)工程建設(shè)投資大、涉及面廣、工期長(zhǎng)，容易滋生腐敗行為。穿黃北區(qū)工程以委托建設(shè)管理協(xié)議的合同關(guān)系取代了原來(lái)的行政關(guān)系，以公開透明的程序管理代替了原來(lái)的內(nèi)部操作，從源頭上控制了腐敗的發(fā)生，遏制了工程腐敗。同時(shí)，在建設(shè)管理過(guò)程中，穿黃北區(qū)建管局一手抓工程建設(shè)管理，一手抓廉政建設(shè)，確保“工程安全、資金安全、干部安全”。

3.6 工程項(xiàng)目進(jìn)展較順利

經(jīng)參建各方共同努力，通過(guò)穿黃北區(qū)建管局與有關(guān)部門積極溝通、協(xié)調(diào)，科學(xué)調(diào)度，規(guī)范管理，取得了階段性成果。整體上講，工程進(jìn)展相對(duì)比較順利，相關(guān)部門對(duì)此給予肯定。

4 穿黃北區(qū)工程代建制建設(shè)管理模式存在的問(wèn)題

代建制建設(shè)管理模式在穿黃北區(qū)工程的實(shí)踐取得了較好的成效，但作為一種新模式也存在一些問(wèn)題，需要在今后工作中不斷進(jìn)行改進(jìn)和完善。

4.1 移民遷占問(wèn)題不能及時(shí)解決

根據(jù)委托建設(shè)管理協(xié)議，山東干線公司負(fù)責(zé)穿黃北區(qū)工程征地移民問(wèn)題。但在工程實(shí)施過(guò)程中，征地移民問(wèn)題不能及時(shí)解決，至今仍存在一些遺留問(wèn)題，嚴(yán)重影響了工程進(jìn)度。

4.2 設(shè)計(jì)服務(wù)及設(shè)計(jì)變更管理不足

由于是代建制建設(shè)管理，山東干線公司與設(shè)計(jì)單位簽訂合同，穿黃北區(qū)建管局負(fù)責(zé)初步設(shè)計(jì)批復(fù)后至項(xiàng)目竣工驗(yàn)收移交且質(zhì)量保證期結(jié)束為止的建設(shè)管理工作，設(shè)計(jì)文件、圖紙、技術(shù)要求、設(shè)代人員不能及時(shí)到位。另外，委托協(xié)議也未明確雙方對(duì)變更管理的審批權(quán)限以及相關(guān)要求，設(shè)計(jì)變更管理存在不足，設(shè)計(jì)變更不能及時(shí)提供，穿黃北區(qū)建管局與設(shè)計(jì)單位不存在合同關(guān)系，對(duì)設(shè)計(jì)單位無(wú)約束力，嚴(yán)重影響了工程按照基建程序正常建設(shè)。

4.3 行使代建職能，協(xié)調(diào)管理困難

穿黃北區(qū)工程涉及海委、黃委、山東省多個(gè)部門及山東聊城和泰安等多個(gè)地區(qū)，穿黃北區(qū)建管局在行使委托項(xiàng)目的建設(shè)管理職能時(shí)，由于身份難以被有關(guān)部門認(rèn)可，在與地方行政部門、有關(guān)單位的接洽中存在一定難度，協(xié)調(diào)管理困難，增加了代建制建設(shè)管理難度。

4.4 不確定因素多，影響工程正常建設(shè)

工程建設(shè)資金由委托方控制，移民遷占、設(shè)計(jì)變更、主要材料供應(yīng)等也由委托方負(fù)責(zé)。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，不確定因素較多，常受委托方工作牽制，影響工程正常建設(shè)。

5 幾點(diǎn)建議

代建制建設(shè)管理模式作為一種新的建設(shè)管理模式，既有成功之處又有不足之處。為不斷完善建管模式和做好代建建管工作，提出幾點(diǎn)建議。

5.1 增強(qiáng)法律觀念，依法合同管理

代建制建設(shè)管理雙方要嚴(yán)格按有關(guān)法律法規(guī)和委托建設(shè)管理協(xié)議執(zhí)行，增強(qiáng)履行協(xié)議的自覺(jué)性，增強(qiáng)法律觀念，依法合同管理，維護(hù)合同雙方的合法權(quán)益，防止因合同違規(guī)而造成不良影響。

5.2 處理好代建雙方關(guān)系

代建雙方是合同關(guān)系，雙方應(yīng)加強(qiáng)溝通，建立雙方互信機(jī)制。項(xiàng)目法人應(yīng)真正信任代建單位，將更多的精力集中到監(jiān)督、決策等問(wèn)題上；代建單位集中精力進(jìn)行工程建設(shè)管理，更好地履行代建職責(zé)。

5.3 加強(qiáng)各方協(xié)調(diào)，強(qiáng)化責(zé)任管理

加強(qiáng)各方協(xié)調(diào)，為工程建設(shè)爭(zhēng)取一個(gè)良好外部環(huán)境。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)參建各方的協(xié)調(diào)管理，確保工程的順利開展。項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，強(qiáng)化各方責(zé)任，各司其責(zé)。

5.4 增強(qiáng)大局意識(shí)，求同存異

在代建項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，代建雙方都要增強(qiáng)大局意識(shí)，加強(qiáng)聯(lián)系與溝通，對(duì)爭(zhēng)議問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商解決，求同存異，建立和諧關(guān)系，雙方齊心協(xié)力，共同把工程建設(shè)好。

南水北調(diào)工程實(shí)行代建制建設(shè)管理模式是深化我國(guó)投資體制改革的一種有益探索。隨著對(duì)新模式理解的不斷深入以及在工程實(shí)踐中不斷地總結(jié)和積累經(jīng)驗(yàn)，逐步地規(guī)范和完善，必將在我國(guó)水利事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。