構(gòu)建協(xié)作型檢警關(guān)系
——基于強化檢察機關(guān)偵查監(jiān)督的現(xiàn)實思考

黃繼坤,肖南鋒,喻建平

(1.清華大學 法學院,北京 100084;

2.恩施州人民檢察院,湖北 恩施 445000)

一、我國檢警關(guān)系存在的主要問題及原因分析

我國檢警關(guān)系主要是指人民檢察院與公安機關(guān)之間在刑事訴訟活動中因履行各自職能而發(fā)生的關(guān)系。我國《憲法》第129條規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家法律監(jiān)督機關(guān)?！钡?31條進一步規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉?！薄缎淌略V訟法》第7條規(guī)定：“人民法院、人民檢察院和公安機關(guān)進行刑事訴訟，應當分工負責，互相配合，互相制約，以保證準確有效地執(zhí)行法律。”根據(jù)上述規(guī)定，我國檢警關(guān)系表現(xiàn)在兩方面，一是分工負責、相互配合、相互制約關(guān)系；二是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。雖然我國的檢警關(guān)系制度從總體上看是符合國情的，但是隨著國家經(jīng)濟、政治、文化的高速發(fā)展，檢警關(guān)系表現(xiàn)出了很多問題。

(一)從制度的構(gòu)建理論上看，檢察權(quán)(即公訴權(quán)與監(jiān)督權(quán))與偵查權(quán)相互制約設(shè)置不合理

首先，在刑事訴訟中，存在三方面的主體，控方(公訴方或者自訴方)、辯方(被告人及辯護人)、審判方。由于人民檢察院與公安機關(guān)共同執(zhí)行刑事訴訟的控訴職能，因此，偵查權(quán)不僅不具有獨立性，相反應該服務(wù)于公訴權(quán)，換言之，公訴權(quán)與偵查權(quán)之間應該是主從關(guān)系。既然偵控關(guān)系本質(zhì)上是一種主從關(guān)系，那么行使控訴職能的檢察院當然就可以監(jiān)督、制約行使偵查職能的警察機關(guān)，而警察機關(guān)卻不能反向制約檢察院，否則就將導致訴訟關(guān)系錯位，訴訟機制沖突。[1]

其次，在刑事訴訟中，檢察機關(guān)與公安機關(guān)作為控方，收集證明犯罪嫌疑人有罪證據(jù)，并對其提起訴訟，要求審判機關(guān)追究其刑事責任，使其得到應有懲罰，是控方職責所在。而證明被告人無罪、罪輕是辯方責任。因此，檢察機關(guān)、公安機關(guān)為了達到訴訟目的，往往會忽視被告人無罪、罪輕的證據(jù)。但是按照法律規(guī)定，人民檢察院同時又被賦予了法律監(jiān)督者的地位，要求其對公安機關(guān)、人民法院進行監(jiān)督，以維護被追訴人的利益，這種設(shè)置無形中在檢察權(quán)運行中會有矛盾之處、錯位之感。

最后，在這種制度的構(gòu)架上，檢察機關(guān)與公安機關(guān)的分工明確，雖然也規(guī)定了彼此應該相互配合，但是卻沒有構(gòu)建良好的協(xié)作機制。一方面，檢察機關(guān)只能通過當事人的申訴、控告，通過行使批準逮捕權(quán)、審查起訴等方式對公安機關(guān)進行監(jiān)督或制約，同時又難以深入到公安機關(guān)的偵查活動中，不能對公安機關(guān)的偵查活動進行有效指導，造成偵查與公訴相脫節(jié)，公安機關(guān)取得的證據(jù)往往與檢察院提起公訴對證據(jù)的要求存在差異。其結(jié)果是檢察院既不能起到監(jiān)督公安機關(guān)的作用，又不能很好履行公訴職能。另一方面，這種構(gòu)架還造成了資源浪費。從目前中國的司法現(xiàn)實來看，將人民檢察院與公安機關(guān)進行比較，人民檢察院的優(yōu)勢在于法律理解透徹、高超的訴訟技巧，而公安機關(guān)的優(yōu)勢在于擁有一流的刑偵人員、先進的刑偵設(shè)備、豐富的刑偵經(jīng)驗。檢察院一時難以偵破的貪污腐敗案件，對于公安機關(guān)而言，也許就容易得多。因此，檢察機關(guān)與公安機關(guān)應該形成一種合力而不是彼此牽制。

(二)在具體的制度設(shè)計上過于原則，導致檢察機關(guān)對公安機關(guān)的監(jiān)督流于形式

第一，憲法與刑事訴訟法明確規(guī)定人民檢察院是國家專門法律監(jiān)督機關(guān)，明確了人民檢察院對于公安機關(guān)的監(jiān)督權(quán)，但是卻局限于原則性的規(guī)定，缺乏具體的實施細則。雖然《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》對于檢察院如何實行偵查監(jiān)督作出了一些規(guī)定，但是它只是檢察機關(guān)內(nèi)部的規(guī)范性文件，在效力上大打折扣，更何況對于偵查監(jiān)督在監(jiān)督的范圍、手段、法律后果等方面缺乏具體而系統(tǒng)的規(guī)定。在司法實踐中，由于公安機關(guān)可以獨立決定立案、偵查、撤案以及采取刑事拘留、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、追捕等強制措施，法律沒有規(guī)定檢察機關(guān)的知情權(quán)，雖然規(guī)定檢察機關(guān)有實行法律監(jiān)督的職責，公安機關(guān)也有相與配合的義務(wù)，但這種規(guī)定過于空泛，如何從職權(quán)、義務(wù)的搭配上保證各種監(jiān)督的實現(xiàn)沒有具體規(guī)定。因此，檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查活動和立案活動很難實現(xiàn)全面監(jiān)督。檢察機關(guān)有關(guān)了解公安機關(guān)受案、立案、破案、撤案的數(shù)據(jù)和情況的要求大多遭到拒絕，要開展立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督，通常只能通過被害人的控告以及在移送審查的案件材料中發(fā)現(xiàn)線索，而在對偵查、立案監(jiān)督線索進行調(diào)查過程中，又要依賴于公安機關(guān)的配合，如果公安機關(guān)不配合，檢察機關(guān)也毫無辦法。[2]

第二，《刑事訴訟法》只規(guī)定了檢察機關(guān)對公安機關(guān)的偵查活動的監(jiān)督權(quán)，而未規(guī)定公安機關(guān)不接受監(jiān)督應當承擔的責任，導致人民檢察院對公安機關(guān)進行監(jiān)督缺乏強制執(zhí)行力而流于形式。例如，根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)在偵查活動中有違法行為的，只能向公安機關(guān)發(fā)出《違法糾正通知書》或者檢察建議，構(gòu)成犯罪的，追究刑事責任。由于法律并沒有規(guī)定拒絕接受應該受到的制裁，在違法行為不構(gòu)成犯罪的情形下，如果公安機關(guān)不接受或者拒不改正，檢察機關(guān)對此別無他法。再如，在立案監(jiān)督上，即使檢察機關(guān)發(fā)出《立案通知書》，如果公安機關(guān)堅持不立案的，公安機關(guān)并不因此而承擔懲罰性后果。

第三，檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督活動表現(xiàn)為事后監(jiān)督，滯后被動。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，檢察機關(guān)只有在審查批準逮捕、審查起訴時才有機會對偵查機關(guān)的偵查活動進行監(jiān)督，對于偵查機關(guān)的違法行為，很難發(fā)現(xiàn)；等到發(fā)現(xiàn)時，侵犯被追訴人權(quán)益的行為往往已經(jīng)發(fā)生，要求公安機關(guān)糾正，往往于事無補。這種被動式的事后監(jiān)督方式不能防患于未然，實踐中表現(xiàn)出來的問題很大。而且，只有在審查起訴時，才能發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)提供的證據(jù)不符合起訴要求，當檢察機關(guān)提出補充偵查的意見時，往往會引發(fā)公安機關(guān)的抵觸情緒；更為嚴重的是，由于時過境遷，很多證據(jù)往往已經(jīng)湮滅而無法收集，造成檢察機關(guān)在公訴時的被動局面。

二、外國檢警關(guān)系制度的考察及借鑒意義

國家的檢警關(guān)系與采取何種訴訟模式密切相關(guān)，現(xiàn)代法治國家主要采用兩種訴訟模式，一種是大陸法系的職權(quán)主義訴訟模式，另一種是英美法系當事人主義訴訟模式，在這兩種訴訟模式下，一般而言，分別實行“檢警一體”與“檢警分離”的檢警關(guān)系制度。

大陸法系國家檢警關(guān)系通常被稱為“檢警一體化”模式，在這種模式下，大多數(shù)或者全部刑事案件由檢察機關(guān)代表國家提起公訴，檢察機關(guān)依職權(quán)主動追究犯罪，偵查機關(guān)擁有廣泛的偵查手段。偵查是公訴的必要準備階段，整個審前程序都是庭審的準備階段，因此承擔公訴職責的檢察機關(guān)，擁有偵查權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)是其履行公訴職責的必要條件。為此，各國檢察機關(guān)都不同程度地享有偵查權(quán)或偵查監(jiān)督權(quán)。檢察機關(guān)是偵查機關(guān)的指揮機關(guān)和監(jiān)督機關(guān)，直接領(lǐng)導警察機關(guān)進行偵查。法國職權(quán)主義的訴訟模式?jīng)Q定了檢察權(quán)在刑事訴訟中具有十分重要的影響，因此檢察官對訴訟活動擁有十分廣泛的權(quán)力。刑事案件的偵查權(quán)和指揮偵查權(quán)主要由檢察官來行使。法國現(xiàn)行刑事訴訟法典規(guī)定，刑事案件的偵查權(quán)由司法警察(官)、檢察官、預審法官，當然還有其他授權(quán)行使司法警察職權(quán)的人員也可以實行偵查權(quán)。法典第38條規(guī)定，“司法警官和司法警察受檢察長的指揮”與“監(jiān)督”；法典第41條“共和國檢察官有權(quán)指揮所在法院管轄區(qū)范圍內(nèi)的司法警官或者司法警察的一切活動”，“共和國檢察官享有法律授予司法警察的一切權(quán)力和特權(quán)?！迸c法國檢察機關(guān)一樣，德國檢察機關(guān)依法享有對刑事案件的偵查權(quán)和偵查監(jiān)督權(quán)?！兜聡淌略V訟法》第161條明確規(guī)定：“檢察官可以向一切公共機關(guān)收集情報，除了宣誓下的詢問外，可以進行各種偵查，或者交付警察機關(guān)及其他人員偵查。警察機關(guān)及其他人必須執(zhí)行檢察官的委托或者命令。”《德國刑事訴訟法》還規(guī)定，刑事案件的偵查權(quán)由檢察機關(guān)和警察機關(guān)共同行使，檢察官領(lǐng)導和指揮警察進行偵查。檢察機關(guān)在刑事偵查活動中居于支配地位，并且對警察機關(guān)的偵查工作進行監(jiān)督。

在英美法系國家，一般實行“檢警分離”的檢察制度。但是具體考察來看，也不盡然。英國是實行“檢警分離”的典型代表。英國檢察機關(guān)的職能是從警察機構(gòu)分離出來的，皇家檢察署與警察機關(guān)之間機構(gòu)獨立、職能獨立，由皇家檢察署行使起訴權(quán)，警察機關(guān)行使偵查權(quán)，警察機關(guān)不受皇家檢察署監(jiān)督，警察機關(guān)的偵查活動也無須征求皇家檢察署的意見[注]但是為了獲得法律問題的咨詢意見，警察在偵查的任何階段都可以將案件提交皇家檢察署。。偵查結(jié)束后，由檢察機關(guān)決定是否提起訴訟。英國檢察機關(guān)的職能相對簡單，基本上只是作為公訴機關(guān)出現(xiàn)，既不擁有偵查權(quán)，也不享有法律監(jiān)督權(quán)。其與警方的關(guān)系，可以總結(jié)為一種建議與合作的關(guān)系[3]34-35。這主要是因為二者追求的訴訟目標一致，檢察官就會提前就刑事訴訟中可能出現(xiàn)的問題向警方提出意見，同時與之保持密切的合作關(guān)系。[注]但是，近年來，英國是檢察制度改革中，檢察機關(guān)開始逐漸承擔部分偵查職能。參見何家弘：《從它山到本土——刑事司法考究》，中國法制出版社2008年版，第234頁。

與英國偵查權(quán)由警察機構(gòu)獨享不同，美國刑事案件的主要偵查活動由美國聯(lián)邦調(diào)查局負責，該局及其地方機構(gòu)除了維護社會治安活動外，也對涉及聯(lián)邦政府及聯(lián)邦刑法的重要案件進行偵查。而聯(lián)邦調(diào)查局由司法部長即總檢察長管轄，因此，總檢察長有權(quán)調(diào)動與指揮全國的聯(lián)邦調(diào)查局及其分支機構(gòu)的活動。同時，負責案件起訴準備的檢察官有權(quán)對偵查案件的警察進行指揮與發(fā)布命令[4]。因此，美國檢察機關(guān)的基本職能就是刑事案件的偵查、指揮偵查和起訴。美國檢察機關(guān)的偵查職能表現(xiàn)在三個方面：第一是由檢察官領(lǐng)導或協(xié)同警察或執(zhí)法人員對犯罪案件進行偵查；第二是由檢察官對官員腐敗類等犯罪案件直接進行偵查；第三是由聯(lián)邦檢察長(即司法部長)針對高級官員的犯罪案件任命特別檢察官或獨立檢察官進行偵查[3]18。美國檢察機關(guān)享有一定的偵查職能，偵查既可以與警察協(xié)作完成，也可以獨立完成。檢察官可以直接立案偵查或調(diào)查，對政府官員的職務(wù)犯罪行為的處理都是通過檢察官的偵查來完成。但是在當事人主義訴訟模式下，他們不享有法律監(jiān)督權(quán)，既不能監(jiān)督法庭審判活動，也不能監(jiān)督警察機關(guān)。

現(xiàn)代法治國家，在檢警關(guān)系設(shè)置上，必須考慮兩方面的內(nèi)容，一是要有效追究犯罪，二是要切實保障被追訴人的基本人權(quán)。前者體現(xiàn)的是效率價值，后者體現(xiàn)的是正義價值。前者要求偵查權(quán)高速有效運行，以懲治犯罪，維護秩序；后者要求偵查權(quán)受到監(jiān)督與制約，以防止偵查權(quán)過分膨脹。從效率與正義價值上看，“檢警一體”模式有利于加強控訴職能，提高辦案效率，卻不利于保護被追訴人的基本權(quán)益；“檢警分離”模式使權(quán)力相互制約成為可能，但是由于權(quán)力分散，不能有效打擊和控制犯罪，甚至造成訴訟拖延，效率低下。因此，兩大法系國家的檢查制度各有利弊。從近年來的發(fā)展來看，兩大法系的檢警關(guān)系模式開始相互借鑒、融合。一方面，英美法系國家檢察機關(guān)在偵查活動中加強了對警察影響和指控。例如：英國在1988年4月根據(jù)《1987年刑事審判法》成立了“嚴重詐騙案件偵查局”，規(guī)定了對涉案金額巨大、案情復雜的嚴重詐騙案件，由檢察官直接領(lǐng)導偵查。另一方面，大陸法系國家檢察機關(guān)的偵查指揮權(quán)有弱化的趨勢，檢察官更多的是為警察的偵查活動提供證據(jù)方面的指導和咨詢。[5]

透視各國檢警關(guān)系制度，可以發(fā)現(xiàn)一些基本規(guī)律。

第一，檢察機關(guān)與警察機關(guān)之間必須相互配合，以保證實現(xiàn)控訴犯罪的職能。不論采取何種偵訴模式，檢察機關(guān)與警察機關(guān)一致?lián)摽卦V犯罪的職責，處于與被追訴人對立的地位，這種訴訟地位決定了二機關(guān)必須相互合作，共同實現(xiàn)控訴犯罪的目的。

第二，檢察權(quán)必須有效監(jiān)督偵查權(quán)?！皺z察官，乃因?qū)Ψü倥c警察的不信任而誕生”[6]94。“創(chuàng)設(shè)檢察官制度的主要目的，乃廢除當時的糾問制度，以確立訴訟上的權(quán)力分立原則”[6]6?！皠?chuàng)設(shè)檢察官的另外一項重要功能，在于以一受嚴格法律訓練及法律拘束之公正客觀的官署，控制警察活動的合法性，擺脫警察國家的夢魘”[6]7。因此，檢察權(quán)必須有效監(jiān)督偵查權(quán)，否則就違背了設(shè)立檢察權(quán)的初衷。檢察權(quán)監(jiān)督偵查權(quán)的目的在于防止偵查權(quán)濫用，以保護人權(quán)。

第三，公訴權(quán)指導偵查權(quán)。公訴權(quán)是檢察權(quán)的重要內(nèi)容。在刑事訴訟中，檢察機關(guān)是控方核心，偵查機關(guān)依附檢察機關(guān)而存在，所有的偵查行為都是為公訴服務(wù)的，公訴處于檢警關(guān)系的中心位置。因此，檢察機關(guān)必須提前介入到偵查活動中，不僅僅是為了監(jiān)督偵查活動是否依法進行，更重要的是要為控訴的順利進行提供支撐。為此，檢察機關(guān)有必要對偵查活動提供法律咨詢意見，并從證據(jù)角度，對偵查活動進行指導，以獲得真實、合法、有效的指控犯罪的證據(jù)材料，為懲罰犯罪、保護權(quán)益、維護秩序打下堅實基礎(chǔ)。

三、構(gòu)建我國協(xié)作型檢警關(guān)系的思考

對外國檢查關(guān)系制度進行考察的目的無非為完善我國檢警關(guān)系制度提供理論支撐與事實依據(jù)。為了解決我國檢警關(guān)系制度存在的問題，理論界與實務(wù)界均進行了有益探討。

在理論上，影響最大、爭議最廣的是“檢警一體化說”。 陳興良教授指出：“公安機關(guān)的行政職能與司法職能應當分離，這就是治安警察與刑事司法警察的分立，將刑事司法警察從公安機關(guān)中剝離出來，按照檢警一體化的原則，受檢察機關(guān)節(jié)制。”[7]陳衛(wèi)東教授等認為：整個刑事訴訟法的運行狀態(tài)與立法者所預期達到的價值目標總是相距甚遠。究其原因，從根本上乃與我國憲法和刑事訴訟法對有關(guān)偵查機關(guān)及檢察機關(guān)相互關(guān)系的原則性制度設(shè)計上存在某些缺陷關(guān)系甚大。應該構(gòu)建偵、檢一體化刑事司法模式。確立檢察官在偵查階段的主導核心地位，并增強檢察機關(guān)對偵查程序的監(jiān)控力度，使偵查機關(guān)的所有訴訟行為，特別是調(diào)查、取證行為，必須服從檢察機關(guān)的領(lǐng)導、指揮和監(jiān)督，從而使檢察官真正成為影響偵查、公訴程序進程的核心力量。[8]

“檢警一體化說”顯然是不符合我國國情的。第一，大陸法系實行“檢警一體化”的國家也在反思自身的制度設(shè)計，我們不應該套用別國正在反思的制度。檢警關(guān)系制度的具體構(gòu)建與該國的政治制度、歷史文化傳統(tǒng)密切相關(guān)。在大陸法系國家，檢察權(quán)與偵查權(quán)同為行政權(quán)，檢警一體有其合理性；而我國偵查權(quán)屬于行政權(quán)，檢察權(quán)與審判權(quán)同為司法權(quán)，更何況檢察權(quán)的本質(zhì)屬性是法律監(jiān)督權(quán)，因此，套用“檢警一體”制度與我國的政治制度不符。而且，源自我國古代的“御史”制度的檢察制度有其歷史傳統(tǒng)，自然有其合理性。第二，我國實行“檢警一體”不利于保護人權(quán)。我國刑事訴訟實行的線性追訴結(jié)構(gòu)，公檢法被稱之為廣義上的司法機關(guān)，三機關(guān)分工配合，共同承擔懲罰犯罪、保護人民的職責。與大陸法系職權(quán)主義、英美法系當事人主義的三角形追訴模式存在很大差別。在這一線性結(jié)構(gòu)中，存在的最大的問題，就是被追訴人的權(quán)利保護問題，如刑訊逼供屢禁不止，就與對被追訴人權(quán)利保護不夠有關(guān)。公安機關(guān)的權(quán)力本來就極其之大，如果再實行檢警一體，控方權(quán)力就會急劇膨脹，使本來就如履薄冰的辯護方處境更加危險。是故，“檢警一體”或許提高了偵查機關(guān)的偵查效率，有助于實現(xiàn)控訴犯罪目的，但是卻無助于保護被追訴人權(quán)利，實不足取。第三，實行檢警一體后的檢察機關(guān)權(quán)力空前龐大，檢察權(quán)是監(jiān)督權(quán)力的權(quán)力，但是檢察權(quán)又該受到什么監(jiān)督呢？要知道，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力， 這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止?！薄耙乐篂E用權(quán)力， 就必須以權(quán)力約束權(quán)力”[9]。在大陸法系國家，之所以能夠?qū)嵭袡z警一體制度而不至于擔心檢察權(quán)膨脹得不到控制的一個主要原因在于其審前程序中存在審判權(quán)對檢察權(quán)與偵查權(quán)的制約，如逮捕、扣押等都需要法官的同意或批準，而且辯護律師享有很大權(quán)利為被追訴人提供幫助，從而減少了檢察機關(guān)、警察機關(guān)濫用權(quán)力的機會。因此，從權(quán)力平衡的角度結(jié)合我國實際看，也不宜實行“檢警一體”化的檢警關(guān)系制度。

“檢察指導偵查模式”為實務(wù)界所提倡。有人指出，“檢察指導偵查在檢察機關(guān)與偵查機關(guān)之間建立了以指導與被指導為主要內(nèi)容的職權(quán)職責關(guān)系。檢察機關(guān)對偵查機關(guān)偵查活動擁有指導權(quán)，偵查機關(guān)有接受檢察機關(guān)指導的義務(wù)。就具體內(nèi)容而言，檢察機關(guān)對偵查機關(guān)的指導權(quán)由建議權(quán)、控制權(quán)、制裁權(quán)三部分組成?！盵10]242建議權(quán)“就是檢察機關(guān)在證據(jù)收集、提取、固定、運用及取證方向、法律適用方面主動提出意見、建議的權(quán)力?！盵10]243程序控制權(quán)“就是檢察機關(guān)根據(jù)偵查機關(guān)的申請對影響案件發(fā)展方向，涉及人身、財產(chǎn)權(quán)益的偵查行為進行審查并作為決定的行為?！盵10]244“檢察機關(guān)對法定重大訴訟行為享有決定權(quán)構(gòu)成了檢察權(quán)對偵查權(quán)控制的核心內(nèi)容?！盵10]245“在檢察指導偵查模式中，為了保證檢察機關(guān)對偵查機關(guān)偵查活動指導權(quán)的實現(xiàn)，檢察機關(guān)擁有對偵查機關(guān)的制裁權(quán)?！盵10]248關(guān)于如何構(gòu)建“檢察指導偵查”檢警關(guān)系制度的論述眾多，并且該說論證最為充分?！皺z察指導偵查模式”發(fā)端于實務(wù)界，自有其合理成分，不至于有“檢警一體化說”與中國水土不服之缺陷。對于該說認為檢察機關(guān)應該擁有偵查建議權(quán)、制裁權(quán)的觀點，是可取的，但是認為檢察機關(guān)對偵查機關(guān)應該具有程序制裁權(quán)的觀點，則是值得商榷的。在我國，如果檢察機關(guān)具有對程序的控制權(quán)，雖然削弱了公安機關(guān)權(quán)力，有利于預防公安機關(guān)因權(quán)力過于膨脹而侵犯人權(quán)，但是這是建立在公安機關(guān)不能正確行使權(quán)利的假定條件之下的。這種程序控制權(quán)的設(shè)置，有可能造成偵查過程中的效率低下。更何況，并不能保證檢察機關(guān)一定能正確行使而不濫用程序控制權(quán)。

按照檢警關(guān)系的一般理論，我國檢警關(guān)系制度雖然某些方面需要改進、完善，但是其構(gòu)建其實是相對合理的，譬如，它符合了彼此分工、相互配合的基本要求，遵循了檢察權(quán)是制約權(quán)力的權(quán)力的基本規(guī)則。為了解決我國檢警關(guān)系制度在實踐中表現(xiàn)出來的突出問題，最有效、甚至是一勞永逸的辦法當然是通過立法直接規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)事前介入偵查活動，對公安機關(guān)的偵查活動進行法律上的指導、取證上的幫助，并建立一種備案制的立案監(jiān)督制度；明確規(guī)定公安機關(guān)不接受檢察監(jiān)督應該承擔的懲罰性法律后果。但是這種構(gòu)建，需要經(jīng)過長期的司法實踐、精細的理論論證之后方能得以實現(xiàn)。在立法沒有修改、在檢察機關(guān)構(gòu)建“檢察指導偵查”模式效果不明顯、甚至屢屢碰壁的情況下，為了強化偵查監(jiān)督，切實履行檢察機關(guān)法律監(jiān)督職責，不妨在不招致偵查權(quán)特別反對、反感的情況下，走一條檢察權(quán)與偵查權(quán)協(xié)作的道路，即構(gòu)建“檢警協(xié)作型模式”。

具體而言，“檢警協(xié)作模式”應該包括以下內(nèi)容：

第一，建立檢警協(xié)作信息平臺。所有的刑事報案、舉報、控告、犯罪嫌疑人的自首以及司法機關(guān)自己發(fā)現(xiàn)的刑事案件，都錄入該信心平臺，并完整記載處理該案件的全部過程，如是否作為刑事案件立案、偵查經(jīng)過、是否提起公訴、法院審判情況等。該信息平臺主要意義在于為立案監(jiān)督、公安機關(guān)是否違法撤銷案件進行監(jiān)督提供線索。

第二，建立協(xié)作辦案機制。二機關(guān)相互委派聯(lián)絡(luò)員，適時溝通、協(xié)調(diào)；建立定期聯(lián)席協(xié)商制度，檢察機關(guān)與公安機關(guān)的各辦案具體部門召開聯(lián)席會議，就辦案中的普遍性問題和疑難個案進行討論交流，并達成共識；建立個案指導偵查機制，對于疑難、重大、復雜案件，檢察機關(guān)要派人親赴現(xiàn)場，并適時開展指導偵查取證工作；建立檢警調(diào)研機制，定期對退補案件和不起訴案件進行調(diào)研分析，從證據(jù)標準的把握上引導偵查，以刑事審判要求對待偵查中的證據(jù)收集工作[注]實踐調(diào)研表明，上述機制有助于促進檢警協(xié)作、強化偵查監(jiān)督。見：北京市海淀區(qū)人民檢察院“檢警關(guān)系課題組”：《檢警關(guān)系現(xiàn)狀與問題的調(diào)查分析》，載《人民檢察》2006年第11期(下)。。這種協(xié)作辦案機制的建立，在一定程度上有助于削減公安機關(guān)反制約檢察機關(guān)所帶來的消極影響；有助于檢察機關(guān)與公安機關(guān)在偵查中形成合力而提高效率；同時也有助于改變檢察機關(guān)事后監(jiān)督之被動局面。

第三，建立委托偵查制度。由于社會分工日益發(fā)展，檢察機關(guān)與公安機關(guān)各有優(yōu)勢，檢察機關(guān)法律水平強于公安機關(guān)、而公安機關(guān)刑偵水平高于檢察機關(guān)，我國檢察機關(guān)享有國家工作人員職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但是缺乏高水平的刑偵人員和技術(shù)設(shè)備，難以應對日益猖獗的腐敗犯罪，因此，可以借鑒大陸法系國家、俄羅斯檢警關(guān)系制度，在職務(wù)犯罪領(lǐng)域建立委托偵查制度，但是由檢察指揮偵查，且由檢察機關(guān)承擔法律后果。委托偵查制度有助于發(fā)揮二機關(guān)各自優(yōu)勢，實現(xiàn)資源優(yōu)化配置。