我國(guó)破產(chǎn)管理人選任制度的完善路徑

劉學(xué)民

（河北醫(yī)科大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院，河北 石家莊 050017）

我國(guó)破產(chǎn)管理人選任制度的完善路徑

劉學(xué)民

（河北醫(yī)科大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院，河北 石家莊 050017）

我國(guó)現(xiàn)有破產(chǎn)管理人制度具有框架性，管理人選任制度的一些問(wèn)題還需要明確化。破產(chǎn)清算事務(wù)所擔(dān)任管理人時(shí)，其在管理人名冊(cè)編制程序中存在資料提交義務(wù)虛置的問(wèn)題，破產(chǎn)清算事務(wù)所與其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的義務(wù)不平等，需要盡快建立其行業(yè)自律和行政管理體制；人民法院指定個(gè)人擔(dān)任管理人時(shí)，在程序上應(yīng)當(dāng)與《律師法》相銜接；清算組制度的歷史走向應(yīng)進(jìn)一步予以明確，首先要有效地防其弊、興其利，其次可以參考國(guó)外立法例，逐步把清算組制度改革為公共管理人制度。

管理人選任；破產(chǎn)清算事務(wù)所；個(gè)人管理人；清算組；公共管理人

目前我國(guó)的破產(chǎn)管理人（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“管理人”）制度主要以2006年頒布的新《企業(yè)破產(chǎn)法》和以下兩個(gè)司法解釋為制度框架，即最高人民法院2007年4月12日頒布的《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指定管理人規(guī)定》）和《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件確定管理人報(bào)酬的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理人報(bào)酬規(guī)定》）。從我國(guó)《破產(chǎn)法》和相關(guān)司法解釋來(lái)看，我國(guó)的管理人主要從社會(huì)中介機(jī)構(gòu)及其執(zhí)業(yè)人員、清算組三類(lèi)主體中產(chǎn)生。但是三類(lèi)主體擔(dān)任管理人的順位是不一樣的，在這個(gè)問(wèn)題上我國(guó)管理人選任制度有以下兩個(gè)特點(diǎn)：一是“以機(jī)構(gòu)為原則、以個(gè)人為例外”，二是“以社會(huì)中介機(jī)構(gòu)/個(gè)人為原則、以清算組為例外”。具體來(lái)說(shuō)，原則上管理人應(yīng)該由律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或者清算組擔(dān)任，①參見(jiàn)《破產(chǎn)法》第24條。在這個(gè)前提下，對(duì)一些事實(shí)清楚、債權(quán)債務(wù)關(guān)系簡(jiǎn)單、債務(wù)人財(cái)產(chǎn)相對(duì)集中的企業(yè)破產(chǎn)案件，也可以由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)中的個(gè)人擔(dān)任管理人；②參見(jiàn)《指定管理人規(guī)定》第17條。原則上管理人應(yīng)該由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或者在其中執(zhí)業(yè)的個(gè)人擔(dān)任，在一些特殊情況下，也可以由符合條件的清算組擔(dān)任。①參見(jiàn)《指定管理人規(guī)定》第16條和第18條。管理人選任制度的靈活性可以最大限度地適應(yīng)破產(chǎn)企業(yè)的不同情況，但是，一些問(wèn)題上的規(guī)范缺失也不容忽視。本文以《破產(chǎn)法》和兩個(gè)司法解釋的具體適用為視角，擬從下面幾個(gè)方面就管理人選任制度的完善問(wèn)題展開(kāi)討論。

一、破產(chǎn)清算事務(wù)所擔(dān)任管理人：資料提交義務(wù)的虛置

關(guān)于管理人的資格，各國(guó)有不同的規(guī)定。有些國(guó)家規(guī)定管理人只能是自然人，例如英國(guó)《破產(chǎn)法》規(guī)定，只有自然人才能出任管理人，法人組織不能充當(dāng)；［1］德國(guó)《破產(chǎn)法》規(guī)定，管理人必須由有專(zhuān)業(yè)知識(shí)的自然人擔(dān)任；［2］此外，俄羅斯《聯(lián)邦支付不能（破產(chǎn)）法》也規(guī)定，只有符合一定資格要求的俄羅斯聯(lián)邦公民才可以成為仲裁管理人。但是，也有一些國(guó)家規(guī)定法人也能擔(dān)任管理人，例如日本和美國(guó)。［3］按照我國(guó)《破產(chǎn)法》，管理人原則上由依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任。之所以作如此規(guī)定，或許是立法者出于對(duì)管理人工作的繁重性、破產(chǎn)法律關(guān)系的復(fù)雜性和管理人法律責(zé)任的嚴(yán)重性的考慮，認(rèn)為個(gè)人往往不適宜擔(dān)任大部分破產(chǎn)案件的管理人。

我國(guó)實(shí)行管理人名冊(cè)制度，最高人民法院的《指定管理人規(guī)定》對(duì)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)申請(qǐng)編入管理人名冊(cè)所需要提供的資料作了具體規(guī)定?，F(xiàn)在的問(wèn)題是，在《破產(chǎn)法》明文列舉的三種社會(huì)中介機(jī)構(gòu)（嚴(yán)格來(lái)講，并沒(méi)有絕對(duì)排除其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)）中，相對(duì)于律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所而言，破產(chǎn)清算事務(wù)所需要提交的具體資料很不明確，有明顯的義務(wù)虛置化的缺陷。

首先，《指定管理人規(guī)定》第7條第2項(xiàng)規(guī)定，破產(chǎn)清算事務(wù)所申請(qǐng)編入管理人名冊(cè)的，需要提供“本單位專(zhuān)職從業(yè)人員的法律或者注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格證書(shū)，或者經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)歷的證明材料”。破產(chǎn)清算事務(wù)所中的從業(yè)人員包括法律專(zhuān)業(yè)人員、會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)人員、經(jīng)營(yíng)管理專(zhuān)業(yè)人員等，根據(jù)此條規(guī)定，法律專(zhuān)業(yè)人員、會(huì)計(jì)專(zhuān)業(yè)人員如果取得了國(guó)家承認(rèn)的專(zhuān)業(yè)資格（例如法律職業(yè)證書(shū)等），當(dāng)然可以提供相應(yīng)的法定資格證書(shū)，②但是嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，破產(chǎn)清算事務(wù)所中取得法律職業(yè)資格和注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格的人員不能以律師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師的身份執(zhí)業(yè)，而只能以該資格證書(shū)證明自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，因?yàn)槲覈?guó)《律師法》和《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》規(guī)定，律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師必須在律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所中執(zhí)業(yè)。參見(jiàn)左永剛：《清算事務(wù)所“叫好不叫座”》，載《財(cái)會(huì)信報(bào)》2007年7月16日第A07版。但是，經(jīng)營(yíng)管理專(zhuān)業(yè)人員需要提供的“經(jīng)營(yíng)管理經(jīng)歷的證明材料”到底是指什么材料呢？哪個(gè)部門(mén)可以出具這種證明材料？這個(gè)問(wèn)題司法解釋沒(méi)有明確規(guī)定，現(xiàn)實(shí)中目前也無(wú)統(tǒng)一的做法，很多時(shí)候只能由經(jīng)營(yíng)管理人員自行提供工作履歷表之類(lèi)的材料。顯然，這種證明材料的公信力是難以保證的，與提供法律職業(yè)資格和注冊(cè)會(huì)計(jì)師資格比較起來(lái)，這種證明材料的出具具有很大的隨意性。

其次，《指定管理人規(guī)定》第7條第5項(xiàng)規(guī)定，破產(chǎn)清算事務(wù)所應(yīng)該提供“行業(yè)自律組織對(duì)所提供材料真實(shí)性以及有無(wú)被行政處罰或者紀(jì)律處分情況的證明，或者申請(qǐng)人就上述情況所作的真實(shí)性聲明”。然而現(xiàn)實(shí)情況是，目前破產(chǎn)清算事務(wù)所行業(yè)還沒(méi)有建立起正式的行業(yè)自律組織，也沒(méi)有相應(yīng)的行政管理部門(mén)，因此，實(shí)際上沒(méi)有人出具該條規(guī)定的行業(yè)自律組織的材料真實(shí)性證明和行政處罰、紀(jì)律處分情況證明，破產(chǎn)清算事務(wù)所只要自己聲明自己所提供的上述資料和情況真實(shí)即可。顯然，這種義務(wù)相對(duì)于其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，未免過(guò)于寬松。

可見(jiàn)，這些關(guān)于破產(chǎn)清算事務(wù)所資料提交義務(wù)的規(guī)定不甚明確，義務(wù)呈虛置狀態(tài)，使得破產(chǎn)清算事務(wù)所在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)與律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)處于不合理的優(yōu)勢(shì)地位，后者提供的很多資料需要經(jīng)過(guò)行業(yè)協(xié)會(huì)甚至行政機(jī)關(guān)的證明，而破產(chǎn)清算事務(wù)所卻可以免除這一義務(wù)。

造成上述這些問(wèn)題的原因在于破產(chǎn)清算事務(wù)所行業(yè)發(fā)展的不完善性。破產(chǎn)清算事務(wù)所行業(yè)的發(fā)展尚處于起步階段，在名稱(chēng)、組織形式等很多方面都不統(tǒng)一，而且，目前既沒(méi)有統(tǒng)一的管理辦法和管理機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行行政規(guī)范，也沒(méi)有正式的行業(yè)自律組織來(lái)進(jìn)行自我規(guī)范。相對(duì)于比較成熟的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所管理體系，破產(chǎn)清算事務(wù)所管理體系還顯得過(guò)于雜亂，現(xiàn)實(shí)中的破產(chǎn)清算事務(wù)所也良莠不齊。從各地人民法院紛紛公布的管理人名冊(cè)來(lái)看，有的列有破產(chǎn)清算事務(wù)所，有的卻沒(méi)有列出破產(chǎn)清算事務(wù)所。③大部分人民法院公布的管理人名冊(cè)都包含律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所三類(lèi)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，例如四川省高級(jí)人民法院關(guān)于企業(yè)破產(chǎn)案件管理人初審名冊(cè)的公告等。其中一個(gè)特別的例子是天津市高級(jí)人民法院第一批企業(yè)破產(chǎn)案件管理人名冊(cè)，列于其中的全部都是破產(chǎn)清算事務(wù)所。相反，浙江省高級(jí)人民法院第一批《浙江省人民法院破產(chǎn)案件管理人名冊(cè)》中，卻沒(méi)有列入破產(chǎn)清算事務(wù)所，河南省高級(jí)人民法院管理人名冊(cè)公告中的開(kāi)封市中級(jí)人民法院轄區(qū)也沒(méi)有破產(chǎn)清算事務(wù)所。之所以會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象，與各地破產(chǎn)清算事務(wù)所的發(fā)展?fàn)顩r不一、破產(chǎn)清算事務(wù)所的水平良莠不齊應(yīng)該有很大的關(guān)系。當(dāng)然，在新《破產(chǎn)法》實(shí)施之時(shí)或者之前，確實(shí)有一些破產(chǎn)清算事務(wù)所已經(jīng)在破產(chǎn)清算、公司重組等實(shí)務(wù)中發(fā)揮了很大作用，也積累了很豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，正是考慮到這一點(diǎn)，《破產(chǎn)法》把破產(chǎn)清算事務(wù)所也列為管理人的選任范圍。但是，發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀本身即表明了破產(chǎn)清算事務(wù)所的發(fā)展滯后，如何完善破產(chǎn)清算事務(wù)所的管理體制，保證《指定管理人規(guī)定》相關(guān)條款得以切實(shí)實(shí)施，使破產(chǎn)清算事務(wù)所與律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)處于平等的競(jìng)爭(zhēng)地位，是整個(gè)管理人行業(yè)良性發(fā)展的前提和關(guān)鍵。《破產(chǎn)法》明確地把破產(chǎn)清算事務(wù)所列入管理人的選任范圍，給了發(fā)展初期的破產(chǎn)清算事務(wù)所一個(gè)正名的機(jī)會(huì)，但是破產(chǎn)清算事務(wù)所的健康發(fā)展除了《破產(chǎn)法》的承認(rèn)之外，還需要相關(guān)管理體系的不斷完善。

管理人管理體系的完善不僅僅是指行政管理制度的完善，也包括行業(yè)自律組織的構(gòu)建。管理人管理體系的作用不僅僅是約束破產(chǎn)清算事務(wù)的違法行為、不當(dāng)行為，也包括為破產(chǎn)清算事務(wù)的良性發(fā)展提供更好的制度保障和政策支持，拓展更廣闊的社會(huì)空間和發(fā)展前景。實(shí)際上，完善的管理體系也是很多破產(chǎn)清算事務(wù)所迫切需要的，因?yàn)橹贫然氖袌?chǎng)準(zhǔn)入條件和規(guī)范化的行為規(guī)則可以促進(jìn)整個(gè)行業(yè)生存現(xiàn)狀的改善，并進(jìn)而形成積極的行業(yè)形象和良好的行業(yè)聲譽(yù)，不斷提高破產(chǎn)清算事務(wù)所的社會(huì)認(rèn)知度。總之，為了改變破產(chǎn)清算事務(wù)所資料提交義務(wù)虛化的現(xiàn)狀，促進(jìn)破產(chǎn)清算事務(wù)所與律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)管理人行業(yè)的健康有序發(fā)展，需要完善具體制度的規(guī)范設(shè)計(jì)，盡快建立起破產(chǎn)清算事務(wù)所的行業(yè)自律和行政管理體制。

二、個(gè)人擔(dān)任管理人：銜接規(guī)范的缺失

在破產(chǎn)法中規(guī)定個(gè)人可以擔(dān)任管理人是很多國(guó)家的做法。我國(guó)《破產(chǎn)法》規(guī)定人民法院可以指定個(gè)人為管理人，也是出于提高工作效率、降低破產(chǎn)成本、增加債權(quán)人受償額的考慮。誠(chéng)然，在一些事實(shí)比較清楚、債權(quán)債務(wù)關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單、債務(wù)人財(cái)產(chǎn)相對(duì)集中的企業(yè)破產(chǎn)案件中，如果個(gè)人完全可以勝任管理人，就沒(méi)有必要一定要指定社會(huì)中介機(jī)構(gòu)。為了保證個(gè)人管理人的任職資格，《破產(chǎn)法》規(guī)定這時(shí)的個(gè)人應(yīng)該是在社會(huì)中介機(jī)構(gòu)中執(zhí)業(yè)的個(gè)人，即應(yīng)該是律師或者注冊(cè)會(huì)計(jì)師；隨后頒布的《指定管理人規(guī)定》進(jìn)而要求這些律師或者注冊(cè)會(huì)計(jì)師必須編入管理人名冊(cè)，接受法院的資格審查，以保證個(gè)人管理人的專(zhuān)業(yè)水平。但是，由個(gè)人擔(dān)任管理人，不應(yīng)該忽視《破產(chǎn)法》與其他法律的配套、銜接問(wèn)題。

個(gè)人擔(dān)任管理人面臨的最大問(wèn)題不是個(gè)人的適任資格界定問(wèn)題，而是選任程序問(wèn)題。我國(guó)沒(méi)有實(shí)行個(gè)人開(kāi)業(yè)制度，律師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師不能以個(gè)人身份執(zhí)業(yè)，必須加入律師事務(wù)所或者會(huì)計(jì)師事務(wù)所，并由后者統(tǒng)一接受委托，即必須實(shí)行統(tǒng)一收案制度。①《律師法》第25條第1款規(guī)定：“律師承辦業(yè)務(wù)，由律師事務(wù)所統(tǒng)一接受委托，與委托人簽訂書(shū)面委托合同，按照國(guó)家規(guī)定統(tǒng)一收取費(fèi)用并如實(shí)入賬?！薄蹲?cè)會(huì)計(jì)師法》第16條第1款規(guī)定：“注冊(cè)會(huì)計(jì)師承辦業(yè)務(wù)，由其所在的會(huì)計(jì)師事務(wù)所統(tǒng)一受理并與委托人簽訂委托合同?！奔热宦蓭熀蜁?huì)計(jì)師不能以個(gè)人身份承辦業(yè)務(wù)，那么法院如何指定個(gè)人擔(dān)任管理人？這里存在著《破產(chǎn)法》與其他法律如何銜接的問(wèn)題。有學(xué)者曾經(jīng)提到一種觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該按照后法優(yōu)先的原則，《破產(chǎn)法》優(yōu)先適用。［4］誠(chéng)然，我們可以在修訂《律師法》時(shí)在統(tǒng)一收案制度的條款后面增加一個(gè)但書(shū)，即原則上執(zhí)行統(tǒng)一收案制度，律師個(gè)人不能執(zhí)業(yè)，但其他法律有特殊規(guī)定的除外。這樣，上述問(wèn)題便可以迎刃而解。但是，《律師法》已經(jīng)于2007年10月28日進(jìn)行了修訂并已經(jīng)施行，新《律師法》并沒(méi)有在禁止律師個(gè)人開(kāi)業(yè)方面有任何松動(dòng)。新《律師法》雖然允許律師個(gè)人設(shè)立律師事務(wù)所，②參見(jiàn)《律師法》第16條。但是這不同于允許律師個(gè)人執(zhí)業(yè)。因?yàn)閭€(gè)人律師事務(wù)所仍然是律師執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)，其需要以律師事務(wù)所的名義開(kāi)展業(yè)務(wù)，有自己的財(cái)產(chǎn)，聘用一定數(shù)量的律師。［5］新《律師法》的出臺(tái)，不僅使《律師法》成為后法，使優(yōu)先適用《破產(chǎn)法》的觀點(diǎn)失去理論價(jià)值，也使得在《律師法》中就律師個(gè)人單獨(dú)承辦破產(chǎn)業(yè)務(wù)進(jìn)行但書(shū)規(guī)定的設(shè)想失去現(xiàn)實(shí)意義。《破產(chǎn)法》與《律師法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》的立法現(xiàn)狀在短時(shí)期內(nèi)應(yīng)該是難以改變的，在這種情況下，如何厘清人民法院在指定個(gè)人擔(dān)任管理人時(shí)的法律關(guān)系？

《律師法》與《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》規(guī)定統(tǒng)一收案制度的目的主要是加強(qiáng)對(duì)律師和注冊(cè)會(huì)計(jì)師執(zhí)業(yè)行為的管理，但實(shí)際上統(tǒng)一收案制度并沒(méi)有禁止律師一個(gè)人辦理業(yè)務(wù)（當(dāng)然，注冊(cè)會(huì)計(jì)師一個(gè)人辦理業(yè)務(wù)在實(shí)踐中可能會(huì)遇到法律障礙，因?yàn)樯婕暗阶?cè)會(huì)計(jì)師出具報(bào)告時(shí)的復(fù)核問(wèn)題，注冊(cè)會(huì)計(jì)師不可能單獨(dú)執(zhí)業(yè)），在實(shí)踐中很多簡(jiǎn)單的業(yè)務(wù)也都是由一個(gè)律師辦理的。因此，在一些簡(jiǎn)單的企業(yè)破產(chǎn)案件中，也可以由一個(gè)律師辦理，這時(shí)要注意的是在選任程序上要符合《律師法》的要求。具體來(lái)說(shuō)，法院依據(jù)《指定管理人規(guī)定》確定個(gè)人管理人人選后，可以將選定結(jié)果通知該律師所屬的律師事務(wù)所，然后由該律師事務(wù)所以自己的名義承辦該破產(chǎn)案件。同時(shí)，律師事務(wù)所不能違反法院的人選通知，必須指派通知中的特定律師來(lái)承辦該項(xiàng)破產(chǎn)業(yè)務(wù)，不得指派他人。這種程序的建立可以由最高人民法院聯(lián)合律師業(yè)主管部門(mén)，以聯(lián)合發(fā)布有關(guān)規(guī)定的形式予以確定。

三、清算組擔(dān)任管理人：制度走向的迷茫

清算組是舊《破產(chǎn)法》中規(guī)定的制度，盡管其備受非議，新《破產(chǎn)法》仍然規(guī)定了管理人可以由清算組擔(dān)任。有學(xué)者認(rèn)為，這實(shí)際上是“使舊體制的弊端全部延續(xù)到新法之中，但對(duì)問(wèn)題的解決方法卻未作規(guī)定”。［1］此言可謂不無(wú)道理。從官方的觀點(diǎn)來(lái)看，清算組的保留是為了處理政策性破產(chǎn)問(wèn)題，“國(guó)有企業(yè)的破產(chǎn)涉及國(guó)有資產(chǎn)處置、職工安置等復(fù)雜問(wèn)題，需要由政府有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組擔(dān)任管理人”，“目前按照國(guó)務(wù)院關(guān)于對(duì)部分國(guó)有企業(yè)實(shí)施政策性破產(chǎn)的規(guī)定，在本法施行后還需要繼續(xù)實(shí)行一段時(shí)間”。［6］雖然清算組制度存在一些弊端，但是現(xiàn)在新《破產(chǎn)法》已經(jīng)頒布實(shí)施，短期內(nèi)顯然不可能再次修改，清算組的存在將會(huì)延續(xù)一定的時(shí)期。況且，針對(duì)清算組擔(dān)任管理人的情況，最高人民法院的《指定管理人規(guī)定》又作了相關(guān)的細(xì)化規(guī)定，更加明確了清算組的歷史延續(xù)。那么，清算組制度應(yīng)該何去何從？

筆者認(rèn)為，在清算組制度的制度走向問(wèn)題上，應(yīng)該采取兩個(gè)步驟的處理方式。

第一步，應(yīng)該承認(rèn)清算組制度在當(dāng)前破產(chǎn)法律制度過(guò)渡時(shí)期的一定的合理性，要在尊重立法的前提下，努力解決清算組制度的適用問(wèn)題，即如何更好地完善清算組制度，如何更好地防弊興利，在努力防止清算組制度的弊端的同時(shí)，盡可能地發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。第二步，在條件具備時(shí)，應(yīng)該參考國(guó)外立法例，逐步把清算組制度改革為公共管理人制度或者官方管理人制度。

最高人民法院的《指定管理人規(guī)定》和其他司法解釋關(guān)于清算組的相關(guān)詳細(xì)規(guī)定，可以在一定程度上限制清算組的弊端。首先，關(guān)于清算組制度適用范圍的限制。該規(guī)定第18條對(duì)指定清算組擔(dān)任管理人的情形作了明確規(guī)定，即僅限于以下四種特殊情況：破產(chǎn)申請(qǐng)受理前根據(jù)有關(guān)規(guī)定已經(jīng)成立清算組而且符合第19條的；審理《破產(chǎn)法》第133條規(guī)定的政策性破產(chǎn)案件的；有關(guān)法律規(guī)定企業(yè)破產(chǎn)時(shí)成立清算組的；人民法院認(rèn)為可以指定清算組為管理人的其他情形。其次，關(guān)于清算組組成成員的限制。該規(guī)定第19條對(duì)清算組的組成作了規(guī)定，即人民法院可以從政府有關(guān)部門(mén)、編入管理人名冊(cè)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、金融資產(chǎn)管理公司中指定清算組成員，人民銀行及金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以按照有關(guān)法律和行政法規(guī)的規(guī)定派人參加清算組。第三，關(guān)于排除清算組適用的情形的規(guī)定。第23條和第24條就清算組成員和清算組成員的派出人員與本案有利害關(guān)系的情形作了規(guī)定，按照《破產(chǎn)法》，與本案有利害關(guān)系的，不得擔(dān)任管理人。第四，關(guān)于清算組成員更換制度的規(guī)定。第33條第2款和第34條第2款就人民法院可以根據(jù)債權(quán)人會(huì)議的申請(qǐng)或者依職權(quán)逕行決定更換清算組成員和清算組成員的派出人員的特定情形作了規(guī)定。第五，關(guān)于盡量限制清算組擔(dān)任管理人的規(guī)定。為了進(jìn)一步限制清算組擔(dān)任管理人，避免人民法院在實(shí)踐中過(guò)多地指定清算組為管理人，最高人民法院又在2007年4月25日頒布的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法〉施行時(shí)尚未審結(jié)的企業(yè)破產(chǎn)案件適用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》中的第3條規(guī)定：“已經(jīng)成立清算組的，企業(yè)破產(chǎn)法施行后，人民法院可以指定該清算組為管理人?！薄吧形闯闪⑶逅憬M的，人民法院應(yīng)當(dāng)依照企業(yè)破產(chǎn)法和《最高人民法院關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件指定管理人的規(guī)定》及時(shí)指定管理人?！?/p>

此外，在適用《破產(chǎn)法》和相關(guān)司法解釋的過(guò)程中，要嚴(yán)格遵守上述規(guī)定，從嚴(yán)掌握上述規(guī)定的含義。人民法院應(yīng)該盡量采用市場(chǎng)化、專(zhuān)業(yè)化的非清算組管理人，盡可能指定律師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)擔(dān)任管理人，不得隨意濫用清算組制度。審判實(shí)務(wù)界有人認(rèn)為，《破產(chǎn)法》施行后，受理破產(chǎn)申請(qǐng)前發(fā)現(xiàn)已經(jīng)成立清算組的，人民法院如果指定該清算組為管理人，要嚴(yán)格進(jìn)行審查，不僅要遵守《指定管理人規(guī)定》第19條的規(guī)定，審查其是否符合清算組的人員組成要求，同時(shí)也要審查清算組成員和清算組成員的派出人員與本案是否有利害關(guān)系。不符合這兩方面要求的，人民法院可以指導(dǎo)其進(jìn)行調(diào)整，拒不調(diào)整的，人民法院可以另從管理人名冊(cè)中指定。同時(shí)，根據(jù)《商業(yè)銀行法》和《保險(xiǎn)法》成立的清算組也應(yīng)當(dāng)符合清算組人員組成的規(guī)定和沒(méi)有利害關(guān)系的規(guī)定這兩方面的要求。此外，人民法院應(yīng)該從嚴(yán)把握《指定管理人規(guī)定》第18條第4項(xiàng)“人民法院認(rèn)為可以指定清算組為管理人的其他情形”，只能將其限定在兩類(lèi)案件，即無(wú)產(chǎn)可破的案件和歷史遺留問(wèn)題多、協(xié)調(diào)任務(wù)重、存在穩(wěn)定隱患的破產(chǎn)案件。［7］依筆者看來(lái)，所謂歷史遺留問(wèn)題多、協(xié)調(diào)任務(wù)重、存在穩(wěn)定隱患的破產(chǎn)案件，大多是歷史比較長(zhǎng)的國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)案件，基本上可以納入《指定管理人規(guī)定》第18條第2項(xiàng)的范圍，因此，這里的“其他情形”在實(shí)踐中應(yīng)該主要限定于“無(wú)產(chǎn)可破”的案件。

人民法院在指定清算組擔(dān)任管理人時(shí)，除了應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照上述司法解釋的規(guī)定執(zhí)行，并在具體審理過(guò)程中從嚴(yán)掌握之外，還應(yīng)該發(fā)揮清算組的優(yōu)勢(shì)。首先，由于清算組中的政府部門(mén)派出的工作人員不收取報(bào)酬，①參見(jiàn)《管理人報(bào)酬規(guī)定》第15條?？梢怨?jié)約清算成本，提高債權(quán)人受償水平；其次，清算組還具有便于協(xié)調(diào)的優(yōu)勢(shì)，利于解決比較復(fù)雜的破產(chǎn)案件。

清算組制度積弊甚久，雖然可以采取防弊興利的措施，但是清算組制度仍然具有濃重的行政色彩，不能適應(yīng)新《破產(chǎn)法》制度的總體風(fēng)格和發(fā)展趨勢(shì)。為了進(jìn)一步完善我國(guó)的破產(chǎn)法律制度，可以考慮逐步把清算組制度改革為我國(guó)的公共管理人制度或官方管理人制度。公共管理人制度是國(guó)外的立法例，其重要作用之一是可以承辦破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)數(shù)量極少、報(bào)酬較少、私人管理人不愿承辦的破產(chǎn)案件，即所謂的“無(wú)產(chǎn)可破”的案件。例如，英國(guó)由國(guó)家設(shè)立破產(chǎn)署，在其下設(shè)立國(guó)家管理人，對(duì)于不能夠贏利的案件交給國(guó)家管理人處理，贏利的案件可交給私人的中介機(jī)構(gòu)辦理。［8］根據(jù)最高人民法院《管理人報(bào)酬規(guī)定》的規(guī)定，我國(guó)管理人的報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)采用標(biāo)的額標(biāo)準(zhǔn)，即按照債務(wù)人最終清償?shù)呢?cái)產(chǎn)價(jià)值總額確定管理人的報(bào)酬，管理人的報(bào)酬多少直接與破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)的多少掛鉤。人民法院一般采取隨機(jī)方式指定管理人。在這種制度下，債務(wù)人財(cái)產(chǎn)豐厚的案件的管理人自然可以獲得較優(yōu)報(bào)酬，但是債務(wù)人財(cái)產(chǎn)所剩無(wú)幾的案件的管理人則要抱怨天時(shí)不順、運(yùn)氣不佳，付出諸多精力卻所獲甚微，這時(shí)管理人工作起來(lái)也會(huì)勉為其難。長(zhǎng)此以往，恐怕會(huì)降低一部分管理人的積極性，從而也給管理人行業(yè)的專(zhuān)業(yè)化發(fā)展帶來(lái)不利影響。在這個(gè)問(wèn)題上，有必要借鑒英國(guó)的做法，采取官方管理人與私人管理人相結(jié)合的制度，對(duì)于私人管理人獲利較少的案件可以由官方管理人辦理。

我國(guó)的清算組制度與國(guó)外的公共管理人制度具有某種程度的相似性，例如，在清算組的人員構(gòu)成上主要是各個(gè)政府部門(mén)派人參與，在管理報(bào)酬上大部分清算組成員（政府部門(mén)派出的工作人員）也不收取報(bào)酬，在適用的范圍上清算組也主要處理無(wú)產(chǎn)可破案件、政策性破產(chǎn)案件等一些特殊的破產(chǎn)案件。清算組制度的這些特點(diǎn)為其進(jìn)一步改革提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也為我國(guó)公共管理人制度的建立預(yù)設(shè)了制度前提。清算組制度較之于公共管理人制度，所缺少的是后者的成熟性與權(quán)威性，而這些都可以通過(guò)實(shí)踐和理論的不斷發(fā)展予以補(bǔ)正?？傊?，為了我國(guó)管理人行業(yè)的健康發(fā)展，明確界定不同管理人的適用范圍，促進(jìn)管理人行業(yè)的專(zhuān)業(yè)化，促進(jìn)特殊案件管理人的特定化、規(guī)范化，應(yīng)該把逐步建立英國(guó)式的官方管理人與私人管理人相結(jié)合的二元體制作為我國(guó)管理人的發(fā)展方向之一，而清算組制度則可以通過(guò)改革不斷予以完善，成為官方管理人制度構(gòu)建前的一種過(guò)渡機(jī)制。

四、結(jié)語(yǔ)

《破產(chǎn)法》及其相關(guān)司法解釋的頒布實(shí)施不意味著破產(chǎn)法律制度的最終確立，相反，它意味著法制完善之路的開(kāi)始。就破產(chǎn)管理人選任制度來(lái)說(shuō)，應(yīng)該完善管理人名冊(cè)編制制度，避免申請(qǐng)人（主要是破產(chǎn)清算事務(wù)所）資料提交義務(wù)的虛置化，逐步建立完善的破產(chǎn)清算事務(wù)所行業(yè)自律和行政管理體制，促進(jìn)破產(chǎn)清算事務(wù)所與律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的公平競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)整個(gè)管理人行業(yè)的健康有序發(fā)展；人民法院在指定個(gè)人擔(dān)任管理人時(shí)，在程序上應(yīng)與《律師法》相銜接，建立相關(guān)的協(xié)調(diào)機(jī)制，避免法律之間的沖突與齟齬；對(duì)于《破產(chǎn)法》保留的清算組制度，應(yīng)該明確其制度走向，首先要解決清算組制度的適用問(wèn)題，有效地防其弊、興其利，其次可以參考國(guó)外立法例，逐步把清算組制度改革為公共管理人制度。上述這些問(wèn)題都需要隨著實(shí)踐和理論的不斷發(fā)展，逐步予以解決，從而不斷完善管理人制度，以便于更好地發(fā)揮管理人制度在破產(chǎn)程序中的作用。

［1］王欣新.論新破產(chǎn)法中管理人制度的設(shè)置思路[J].法學(xué)雜志,2004(5):34-37.

［2］李曙光,賀丹.破產(chǎn)法立法若干重大問(wèn)題的國(guó)際比較[J].政法論壇(中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)),2004(5):59-71.

［3］孫建立.國(guó)外破產(chǎn)管理人制度比較[J].中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師,2007(6):88-91.

［4］王欣新.新《破產(chǎn)法》透析(上)[EB/OL].http://www.civillaw.com.cn/article/default.asp?id=29781,2007-11-02.

［5］李峰,梁靜,丁娟.律師制度改革熱點(diǎn)問(wèn)題研究[M].北京:人民法院出版社,2004.

［6］蔣黔貴.全國(guó)人大法律委員會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法（草案）》修改情況的匯報(bào)[J].全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)公報(bào),2006(7):579-583.

［7］李季寧.管理人制度相關(guān)問(wèn)題探析[J].法律適用,2007(10):12-15.

［8］王婧.清算事務(wù)所擔(dān)任管理人不存在法律障礙——專(zhuān)訪(fǎng)破產(chǎn)法起草小組成員、中國(guó)人民大學(xué)教授王欣新 [N].法制日?qǐng)?bào),2007-07-08(010).

【責(zé)任編校：王 歡】

On Improvement of Bankruptcy Trustee Appointment System in China

Liu Xuemin
(Hebei Medical University,Shijiazhuang 050017,China)

The bankruptcy trustee system in China is structural,and some specific questions about bankruptcy trustee appointment system should be defined.In the design procedure of bankruptcy trustee register,the date submission obligation of bankruptcy liquidation office is nominal.The obligation is unfair for bankruptcy liquidation offices and other professional agencies.So we should establish the self-discipline construction and administration system of bankruptcy liquidation offices.The people's court should consider and abide by the Lawyer Law when the personal bankruptcy trustee is appointed.We should prevent the disadvantages of liquidation team and promote its advantages,and then reform the liquidation team system and transform it to public administrator system.

bankruptcy trustee appointment;bankruptcy liquidation office;personal administrator;liquidation team;public administrator

D922.291

A

1673 2391（2010）05006305

20100412

劉學(xué)民（1982），男，河北任丘人，法學(xué)碩士，河北醫(yī)科大學(xué)基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)院助教，主要研究方向?yàn)槊裆谭ā?/p>