涉外治安案件處置的要點

楊 崗

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

涉外治安案件處置的要點

楊 崗

（中國人民公安大學(xué)，北京 100038）

與普通治安案件不同,涉外治安案件查處除了涉及保障公民合法權(quán)益外,還涉及外國人國籍國的外交保護(hù)與監(jiān)督,涉及我國與他國的外交關(guān)系,涉及我國遵守國際條約和尊重國際慣例的守信度。在處置涉外治安案件時,應(yīng)從以下一些要點進(jìn)行思考:管轄類別、處置程序、實際操作、相關(guān)原則。

涉外治安案件；處置

涉外治安案件，是指公安機關(guān)依法查處的具有涉外因素的違反治安管理的案件，這里僅指涉外行政性案件。所謂涉外因素，是指我國公安機關(guān)查處的案件，涉及外國、外國人（自然人及法人）或國際組織等國際因素。發(fā)生在中國境內(nèi)的涉外治安案件主要有以下三種形態(tài)：一，違法主體為外國人的案件。這是較為常見的涉外案件，隨著入境來華外國人的大量增加，以外國人為違法主體的涉外案件不斷發(fā)生。二，侵害對象為外國人的案件。外國人在我國逗留、旅行、經(jīng)商、留學(xué)、就業(yè)等其合法權(quán)益受到我國的法律保護(hù)，發(fā)生侵害外國人合法權(quán)益的案件時，要依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。三，違法行為地或違法結(jié)果地在中國境內(nèi)的案件。

違法行為地和違法結(jié)果地涉及案件管轄問題，凡在我國境內(nèi)發(fā)生的具有涉外因素的案件，都應(yīng)當(dāng)置于我國法律管轄范圍內(nèi)。

由于入境來華的外國人逐年增多,有些地方成為了外國人居住、活動的聚集區(qū),有些地方出現(xiàn)了中外公民混居的狀況,極易發(fā)生涉外治安案件。由于涉外治安案件存在著違法主體的復(fù)雜性、國家管轄的雙重性、處置程序的特殊性、法律依據(jù)的多元性等特點,為了確保公安機關(guān)及時、公正、妥善查處涉外治安案件,公安機關(guān)在涉外治安案件的查處過程中,除了按照普通治安案件查處規(guī)范處置外,還應(yīng)該注意以下一些要點。

一、明確管轄類別

從公安機關(guān)管轄角度劃分，主要有以下幾種，專屬管轄案件，共同管轄案件，和協(xié)助管轄案件。

專屬管轄案件是指某類涉外行政案件只能由某一部門的主管機關(guān)處置，從我國現(xiàn)行法律規(guī)定來看，由公安機關(guān)主管的涉外行政案件主要有以下幾類：違反出入境管理的案件,違反治安管理的案件，違反槍支管理的案件，違反交通管理的案件，外國人組織或參與游行示威的案件，外國人死亡案件，其他由公安機關(guān)主管的案件。

共同管轄案件是指某類涉外行政案件，有公安機關(guān)和其他行政機關(guān)共同主管的案件。根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，由公安機關(guān)和其他行政機關(guān)共同負(fù)責(zé)的涉外行政案件主要有以下幾點：違反外國記者管理的案件，違反外國人宗教管理的案件，違反文物管理的案件，違反外匯管理的案件，違反野生動物管理的案件，違反勞動管理的案件。

協(xié)助管轄案件是指某類涉外行政案件。由公安機關(guān)配合其他行政機關(guān)實施管轄的案件。例如艾滋病監(jiān)測管理的若干規(guī)定，該規(guī)定第七條同時規(guī)定：“外國人在中國拘留期間，如被發(fā)現(xiàn)屬本規(guī)定第二條第（一）項、第（二）項所指人員，當(dāng)?shù)匦l(wèi)生行政部門可提請公安部門令其立即出境?！睆奈覈F(xiàn)行法律規(guī)定看，需要公安機關(guān)配合其他行政部門管轄的涉外案件主要有以下幾類：違反艾滋病監(jiān)測管理的案件。違反稅收征收的案件。違反軍事設(shè)施管理的案件。

在對涉外治安案件進(jìn)行處理時，必須清楚公安機關(guān)的職責(zé)所在，明白其角色定位，即在案件處置中是擔(dān)當(dāng)?shù)闹鞴?、共管角色、還是協(xié)同角色。只有這樣，才能有法可依，處理案件才能有理有據(jù)，不至造成權(quán)責(zé)不對等，從而引起案件的處置不當(dāng)，使當(dāng)事人的合法權(quán)益受到傷害或者是沒有追究到當(dāng)事人的某些責(zé)任。

二、注意處置程序

涉外治安案件的處置程序主要有兩種，一般處置程序和特殊處置程序。一般處置程序指公安機關(guān)對某些違法行為的處理采取法律確定的普通應(yīng)用的處置方法，這些方法完全適用于涉外案件的處置。

在這里需要注意的是特殊處置程序，指公安機關(guān)在涉外案件的處理過程中對某些重大案件的查處或某些特定措施的適用，采取法律規(guī)定的特殊處置程序，它不同與國內(nèi)的特定處置程序。主要有內(nèi)部協(xié)調(diào)和外部協(xié)調(diào)程序。由于涉外案件的特殊性，為提高我國公安機關(guān)的執(zhí)法水平，保證案件的合理合法，減少或避免不必要的外交紛爭，我國公安機關(guān)對涉外案件的處理設(shè)定了嚴(yán)格的內(nèi)部處置程序，主要包括案件的呈報、抄報、通報三種。它是一種特定的內(nèi)部協(xié)調(diào)制度。在對外國人予以行政拘留處罰時，除了依照法定程序處罰外，還應(yīng)將有關(guān)案件情況、處理情況和對外口徑等及時呈報上級機關(guān)，并同時通報當(dāng)?shù)氐耐馐虏块T。

外部協(xié)調(diào)程序是指公安機關(guān)在涉外案件的處置過程中，在對外國人采取限制人身自由措施時，將處置的情況及時通知有關(guān)國家的外交、領(lǐng)事機關(guān)的步驟。按照國際法的雙重管轄原則，外國人在中國除了接受中國的法律管轄外，還必須接受本國政府的管轄，這是屬地管轄和屬人管轄的具體反映。而一國政府對旅居國外本國公民實施管轄，主要通過本國駐外國的外交和領(lǐng)事機關(guān)來進(jìn)行，通常體現(xiàn)為外交和領(lǐng)事保護(hù)。

三、實際操作步驟

根據(jù)當(dāng)前處理涉外治安案件的實踐，一般分為三個步驟：

第一階段，及時趕赴發(fā)案現(xiàn)場，進(jìn)行勘查、訪問和現(xiàn)場處置。應(yīng)選派外語能力強的干警解決語言文字問題，認(rèn)真查驗外國人的身份證件，區(qū)分是一般外國人還是享有外交特權(quán)與豁免權(quán)的外國人。同時通過外管部門提供有關(guān)檔案材料，獲取其基本情況。對于尚未停止違法行為的，可以采取適當(dāng)措施制止其行為的繼續(xù);抓緊時間開展調(diào)查訪問，及時詢問報案人、知情人，詳細(xì)了解案件發(fā)生的原因、時間、地點、具體經(jīng)過、后果等案件情況；最后進(jìn)行現(xiàn)場處理。涉外案件的發(fā)生，往往會導(dǎo)致圍觀，出現(xiàn)混亂，如不及時處置，很可能造成事態(tài)擴(kuò)大，故應(yīng)果斷及時采取隔離措施，穩(wěn)定當(dāng)事人情緒，及時疏散圍觀群眾，恢復(fù)現(xiàn)場秩序，同時注意及時拍照、錄音和錄像。

第二階段，深入調(diào)查，獲取證據(jù)。常言道“外事無小事”，涉外治安案件的復(fù)雜性和特殊性決定了調(diào)查取證工作要謹(jǐn)慎小心。應(yīng)選派思想覺悟高、紀(jì)律性強、精通公安業(yè)務(wù)和具有一定外事工作知識以及較高法律知識的辦案人員。調(diào)查時應(yīng)注意策略和方法，選擇合理的時機、恰當(dāng)?shù)牡攸c進(jìn)行調(diào)查，盡量不擴(kuò)大影響面。講究文明禮貌，言談應(yīng)有邏輯性，不授人以柄。尊重外國人的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，否則可能造成對方的反感或誤解，從而發(fā)生外交交涉，不利于迅速及時查清案件事實;多數(shù)外國人不了解我國的法律及政策，所以調(diào)查時應(yīng)首先講明我國有關(guān)的法律規(guī)定、如我國法律不僅保護(hù)中國人而且也保護(hù)在中國的外國人的合法權(quán)益，每個人都有作證的義務(wù)等，使被侵害的外國人深信我們的法律能保護(hù)其權(quán)利，使違法的外國人去掉蠻橫的態(tài)度和僥幸心理;調(diào)查的同時還可利用現(xiàn)代的音像技術(shù)手段進(jìn)行錄音、錄像和拍照。如新虹橋警署查處的一起擾亂公共秩序的案件，違法人員為韓國籍男子，在虹橋賓館酒吧內(nèi)酒后鬧事，酒醒后拒不承認(rèn)自己的違法行為，當(dāng)我公安人員出示了案發(fā)當(dāng)日酒吧內(nèi)的監(jiān)控錄像后，該男子心服口服，馬上接受了處罰。

第三階段，裁決。涉外治安案件調(diào)查結(jié)束后，應(yīng)當(dāng)審查案件事實是否清楚，證據(jù)是否確鑿充分，然后確定案件性質(zhì)，決定處罰的種類和幅度。警告、罰款由縣市公安局、公安分局或相當(dāng)于縣一級的公安機關(guān)裁決;拘留由縣一級公安機關(guān)裁決，但必須報地、市公安處、局審批，并報省、自治區(qū)、直轄市公安廳、局再向公安部備案。對外國人的處罰，實際工作中大都是警告與罰款并處，治安拘留情況極少。在裁決的同時，應(yīng)注意我國與該外國人所在國的關(guān)系，考慮各方面的國際因素，選擇恰當(dāng)?shù)牟脹Q時間。

四、遵循相關(guān)原則

由于涉外治安案件的特殊性，查處時還應(yīng)考慮到一系列國際法中的原則。

首先應(yīng)維護(hù)國家的主權(quán)。國家的主權(quán)是一個國家獨立自主處理對內(nèi)、對外事務(wù)的最高權(quán)利。它表現(xiàn)在國家對內(nèi)的一切事或物均有排他的管轄權(quán)，任何國家不得以任何理由加以干涉。因此，外國人在我國必須遵守我國的法律、法令，其一切違法活動必須接受我國的司法管轄，包括對外國人無行為能力或限制行為能力的確定應(yīng)當(dāng)依照我國的法律，不能以當(dāng)事人的本國法來確定，所以，對具有違法行為的外國人，應(yīng)堅決依法予以處理，決不姑息遷就、妥協(xié)退讓。但是，也應(yīng)防止不做具體分析，不講政策，不依法辦事，對外國人濫加處罰的行為，這同樣會妨害我國的尊嚴(yán)和法律的嚴(yán)肅性。

第二是同等原則。就是在涉外治安案件的查處過程中，外國人享有與我國公民同等的權(quán)利和義務(wù)，不得予以限制和歧視，這是國際交往中的互惠原則，目的是發(fā)展各國之間的友好往來。

第三是對等原則。就是各國在處理擾亂社會治安案件中應(yīng)平等對待他國在本國境內(nèi)的公民，這是各國進(jìn)行交涉的又一基本準(zhǔn)則。因此，外國警察機關(guān)在處理涉及中華人民共和國公民的治安案件中，對我國公民的權(quán)利予以限制或增加義務(wù)時，我國將對我國境內(nèi)的該國公民予以同樣的限制或增加相應(yīng)的義務(wù)。但這不是某個人或某個單位隨意規(guī)定的，而是由國家權(quán)力機關(guān)統(tǒng)一規(guī)定。因此，在查處涉外治安案件時，不能根據(jù)個人的感情好惡隨意對外國人的權(quán)利予以限制或增加義務(wù)，否則會造成不良的國際影響和外交上的被動。

第四，應(yīng)遵守國際條約和國際慣例。在國內(nèi)法和國際條約、協(xié)定發(fā)生矛盾時，應(yīng)當(dāng)適用國際公約、條約、協(xié)定的規(guī)定，絕不能以國內(nèi)法已有規(guī)定為由，拒絕履行國際義務(wù)，損害國家的國際信義，但我國聲明保留的條款除外，因為聲明保留的條款是我國為自身的利益或其它原因不承認(rèn)的條款，因而當(dāng)國內(nèi)法與國際公約中我國聲明保留的條款相抵觸時，適用國內(nèi)法。國際慣例是國家間的默契協(xié)議，它是長期以來各國在交往中形成的具有拘束力并反復(fù)適用的一種習(xí)慣性規(guī)范，它的特點是不成文的，國際慣例也是國際法的表現(xiàn)形式，所以在查處過程中，應(yīng)當(dāng)自覺遵守國際慣例。

最后是司法豁免權(quán)原則。它是指一國或國際組織派駐他國的外交代表，免受駐在國的刑事、民事和行政管轄。但他仍負(fù)有遵守我國法律、法規(guī)的義務(wù)。所以，享有外交、領(lǐng)事特權(quán)與豁免權(quán)的外國人違反了治安管理法規(guī)，同樣應(yīng)當(dāng)予以查證，隨后將有關(guān)材料、證據(jù)和建議處理意見報地、市公安機關(guān)和政府批準(zhǔn)后再報公安部，由公安部會同外交部作出處理決定，并由外交部出面通過外交途徑處理。實踐工作中，在調(diào)查取證或現(xiàn)場處置時，必須查驗外國人的身份證件，以確定其是否享有外交、領(lǐng)事特權(quán)和豁免權(quán)，得到肯定后，還應(yīng)確定該外國人的外交、領(lǐng)事等級和身份，因為不同的外交、領(lǐng)事等級和身份，其享受的外交、領(lǐng)事特權(quán)和豁免權(quán)的范圍是不同的，對于拒絕出示證件或不聲明身份的，可以按一般外國人對待。如果沒有證件證明，而本人聲明是外交人員，必須通過公安部會同外交部查明該人身份。在處理享有外交、領(lǐng)事特權(quán)和豁免權(quán)的外國人的違法案件時，不得扣留該外國人的身份證件，如護(hù)照、外交證件等;不得隨意扣留隨身攜帶的物品(違禁品除外)和交通工具。

總之，處置涉外治安案件時，一定要堅持實事求是，一切從實際出發(fā)，既考慮對個別案件的處理，又考慮到國家對外政策和外交斗爭的需要，從國家整體利益出發(fā)，在具體問題上堅持靈活性與原則性相結(jié)合，既放開手腳，又積極審慎，審時度勢，抓住戰(zhàn)機，及時迅速地查處。

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［5］慕平.建立社會治安管理長效機制的思考[J].前線,2002(8).

［6］The Public Security Of China[M].the Law Book Company Limited,1992.265.

【責(zé)任編校：鄭曉薇】

Essentials Consideration on Treatment of Public Security Cases involving Foreign Elements

Yang Gang
（Chinese People's Public Security University,Beijing 100038,China）

Different fromdealing with ordinary public security cases, the investigation and treatment of public security cases involving foreign elements relate not only to the protection of legal interests and rights of the citizens, but to the diplomatic protection and supervision of the foreign country to which a foreigner belongs, to the diplomatic relationship between China and other countries, and to the trustworthiness of China in obeying the international treatments and respecting the nternationalpractice. While investigating and treating public security cases involving foreign elements, we should pay attentionto items such as jurisdiction classification, treatment procedure, actual manipulation and related principles.

public security cases involving foreign elements;treatment

D035.34

A

1673 2391（2010）05009103

20100510

楊崗，中國人民公安大學(xué)，涉外警務(wù)專業(yè)研究生。