建國(guó)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷

劉喜堂

(國(guó)家民政部社會(huì)救助司,北京100721)

建國(guó)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程與制度變遷

劉喜堂

(國(guó)家民政部社會(huì)救助司,北京100721)

建國(guó)六十年來(lái),我國(guó)的社會(huì)救助由早期的臨時(shí)性緊急生活救助,發(fā)展為以農(nóng)村為主、城鄉(xiāng)分野的定期定量救助,再到改革開(kāi)放以后以城鄉(xiāng)低保為核心的新型社會(huì)救助體系。改革開(kāi)放以后,為適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的變遷,我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)救助制度逐步發(fā)展為以最低生活保障、農(nóng)村五保供養(yǎng)為核心,以醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等專項(xiàng)救助為輔助,以臨時(shí)救助、社會(huì)幫扶為補(bǔ)充的覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系。我國(guó)這樣一個(gè)新型社會(huì)救助體系,不僅大大提升了社會(huì)救助的政治地位,強(qiáng)化了政府責(zé)任,而且從根本上改變了中國(guó)社會(huì)保障制度的理念,實(shí)現(xiàn)了從人性關(guān)愛(ài)到維護(hù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變,凸顯了政府在維護(hù)公民基本生活安全方面的責(zé)任。在保障的功能上已經(jīng)開(kāi)始從“生存保障”向“生活保障”轉(zhuǎn)變,在保障困難群眾基本生活權(quán)益、維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用,成為我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分。

社會(huì)救助;社會(huì)保障體系;制度變遷;政府責(zé)任

社會(huì)救助是指由政府承擔(dān)責(zé)任,為城鄉(xiāng)貧困家庭提供物質(zhì)幫助,使這些家庭能夠抵御生存危機(jī),從而維持他們基本生活的一種社會(huì)保障制度。我國(guó)社會(huì)救助制度模式的選擇及其發(fā)展,既與特定時(shí)期的社會(huì)條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r有關(guān),也受到經(jīng)濟(jì)體制、用工方式以及社會(huì)保障制度的制約。建國(guó)初期的社會(huì)救助主要通過(guò)緊急救助的形式,為戰(zhàn)后大量貧民提供臨時(shí)性救助,幫助他們渡過(guò)難關(guān)。進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期后,單位體制成為我國(guó)最主要、最基本的社會(huì)組織方式,社會(huì)救助的主體轉(zhuǎn)變?yōu)楣吕喜?、無(wú)單位人員以及一些具有特殊社會(huì)身份的困難人員,拾遺補(bǔ)缺的作用明顯。改革開(kāi)放前期,我國(guó)的社會(huì)救助先是恢復(fù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的救助模式,維持城鄉(xiāng)分野的救助格局,并在救助范圍、救助方式、救助資金投入等方面有所發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),逐步構(gòu)建了以低保救助、五保供養(yǎng)為核心,以專項(xiàng)救助為輔助,覆蓋城鄉(xiāng)的新型社會(huì)救助體系,初步實(shí)現(xiàn)了新型社會(huì)救助制度的定型化、規(guī)范化和體系化,實(shí)現(xiàn)了濟(jì)貧理念由“救濟(jì)”向“救助”的轉(zhuǎn)變,為今后我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

一、建國(guó)初期到社會(huì)主義改造時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)(1949年—1955年)

由于連年戰(zhàn)亂,民生凋敝,建國(guó)初期的社會(huì)經(jīng)濟(jì)面臨崩潰。新生的人民政權(quán)在積極發(fā)展生產(chǎn)、強(qiáng)化社會(huì)調(diào)控能力的同時(shí),迫切需要安撫貧民,解決他們最為緊迫的生存問(wèn)題,維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定。加之從1949年到1952年接連發(fā)生全國(guó)性的水、旱、風(fēng)暴等自然災(zāi)害,造成這一時(shí)期城鄉(xiāng)貧困人口眾多,需要救濟(jì)的人群包括災(zāi)民、難民、貧民、散兵游勇、失業(yè)人員和無(wú)依無(wú)靠的孤老殘幼等十余種。據(jù)統(tǒng)計(jì),1949年底全國(guó)有災(zāi)民4550多萬(wàn)人、數(shù)百萬(wàn)孤老病殘人員,全國(guó)急需救濟(jì)的群眾總數(shù)在5000萬(wàn)人以上,占當(dāng)時(shí)全國(guó)總?cè)丝诘?0%。①此外,大量失業(yè)人員生活也陷入困境。據(jù)1950年9月底的不完全統(tǒng)計(jì),“全國(guó)失業(yè)工人共有1220231人,失業(yè)知識(shí)分子188261人,共計(jì)1408492人。此外,尚有半失業(yè)者255769人,將失業(yè)者120472人”②。解決這部分群眾的生活困難,保障他們的基本生活,對(duì)解放戰(zhàn)爭(zhēng)的徹底勝利和新生人民政權(quán)的鞏固具有重要意義。

新成立的中央政府對(duì)困難群眾救濟(jì)工作十分重視。1950年4月,中央人民政府組織召開(kāi)中國(guó)人民救濟(jì)代表會(huì)議,會(huì)議確定了“在政府領(lǐng)導(dǎo)下,以人民自救自助為基礎(chǔ)開(kāi)展人民大眾的救濟(jì)福利事業(yè)”的基本救濟(jì)原則。會(huì)后成立中國(guó)人民救濟(jì)總會(huì),并確立救災(zāi)救濟(jì)的工作方針是“在自力更生原則下,動(dòng)員與組織人民實(shí)行勞動(dòng)互助,實(shí)行自救、自助、助人”。1950年7月,第一次全國(guó)民政會(huì)議將救災(zāi)救濟(jì)確定為內(nèi)務(wù)部的重點(diǎn)工作之一,并設(shè)立社會(huì)司主管全國(guó)社會(huì)救濟(jì)工作。1953年7月,內(nèi)務(wù)部增設(shè)救濟(jì)司,主管農(nóng)村救災(zāi)和社會(huì)救濟(jì)事務(wù)。各級(jí)政府也相應(yīng)設(shè)立了專門(mén)的職能機(jī)構(gòu),社會(huì)救濟(jì)工作隨之在全國(guó)范圍內(nèi)廣泛展開(kāi)。這一時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)具有明顯的突擊性緊急救助特征,針對(duì)不同人群采取不同救助政策,主要救濟(jì)形式:一是為困難群眾發(fā)放救濟(jì)款物。1950年到1954年,國(guó)家共發(fā)放10億元農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)款,同時(shí)還發(fā)放了大量的救濟(jì)物資。針對(duì)城市無(wú)依無(wú)靠的孤老病殘人員以及其他生活困難人員,主要通過(guò)經(jīng)常性救濟(jì)或臨時(shí)性救濟(jì)方式保障其基本生活。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從1954年到1957年國(guó)家共支出城市社會(huì)救濟(jì)費(fèi)1億多元,救濟(jì)了1000多萬(wàn)人。③二是發(fā)動(dòng)慈善募捐,組織群眾互助互濟(jì)。通過(guò)開(kāi)展捐贈(zèng)“一把米”、“一件衣”、“一元錢(qián)”等群眾互助活動(dòng),維持困難群眾基本生活。1956年9月,內(nèi)政部謝覺(jué)哉部長(zhǎng)專門(mén)向中央提出募捐寒衣救濟(jì)災(zāi)民的請(qǐng)示,經(jīng)中央批準(zhǔn)后,部分省份在縣級(jí)以上機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)干部等中間開(kāi)展募捐工作,對(duì)化解自然災(zāi)害對(duì)農(nóng)村困難群眾的影響發(fā)揮了重要作用。一些地方還組織互助組、合作社等合作組織,展開(kāi)生產(chǎn)自救。三是通過(guò)遣散、教育、改造等方式,解決游民、娼妓等問(wèn)題。對(duì)于流散在大小城市的國(guó)民黨軍隊(duì)散兵游勇,除一小部分經(jīng)短期集訓(xùn)教育后安置到廠礦就業(yè)外,大部分發(fā)給路費(fèi)錢(qián)糧資遣回鄉(xiāng)。全國(guó)共資遣俘虜和散兵游勇約400萬(wàn)人。④對(duì)一般流氓分子和娼妓則采取教育和救濟(jì)相結(jié)合的方式,成立專門(mén)的生產(chǎn)教養(yǎng)院、婦女教養(yǎng)院和新人習(xí)藝所等機(jī)構(gòu)進(jìn)行教育改造。截止1953年11月,全國(guó)共創(chuàng)立920所生產(chǎn)教養(yǎng)院,收容改造妓女、乞丐、小偷、游民等44.8萬(wàn)人。⑤四是妥善安置農(nóng)村流入城市的難民、災(zāi)民和貧民。采取的安置措施主要是疏散、收容、遣送等。據(jù)南京、上海、武漢、廣州等8個(gè)城市的粗略統(tǒng)計(jì),到1950年底,共遣送回鄉(xiāng)110多萬(wàn)人。⑥這對(duì)于穩(wěn)定城市社會(huì)起到了重要作用。五是解決失業(yè)人員基本生活問(wèn)題。一方面,積極發(fā)展生產(chǎn),吸引就業(yè);另一方面,“以以工代賑為主,而以生產(chǎn)自救、轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練、還鄉(xiāng)生產(chǎn)、發(fā)給救濟(jì)金等為補(bǔ)助辦法”,⑦進(jìn)行救濟(jì)和安置。截止1950年9月底,“以工代賑78955人,生產(chǎn)自救74798人,還鄉(xiāng)生產(chǎn)62922人,發(fā)放救濟(jì)金405775人,轉(zhuǎn)業(yè)訓(xùn)練23157人,介紹就業(yè)81458人,共計(jì)726635人,即有半數(shù)以上的失業(yè)工人已經(jīng)得到救濟(jì)。

建國(guó)初期大規(guī)模的緊急救濟(jì),不僅使數(shù)千萬(wàn)挨凍受餓、掙扎在死亡線上的人員有吃有住有衣穿,擺脫了死亡威脅,而且對(duì)于妥善解決舊社會(huì)的遺留問(wèn)題,恢復(fù)發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì),鞏固新建立的人民政權(quán)起到了至關(guān)重要的作用。這一時(shí)期確立的社會(huì)救濟(jì)方針、原則和方式,成為我國(guó)社會(huì)救助制度的雛形,同時(shí)也為今后我國(guó)社會(huì)救助事業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

二、全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)(1957年—1977年)

1957年,隨著“三大”改造任務(wù)的基本完成,我國(guó)進(jìn)入全面建設(shè)社會(huì)主義時(shí)期。此時(shí),戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷已經(jīng)醫(yī)治,國(guó)民經(jīng)濟(jì)全面恢復(fù),公有制主導(dǎo)地位確立,人民的物質(zhì)生活有了明顯改善,城鄉(xiāng)困難人員大量減少,社會(huì)救濟(jì)的對(duì)象、內(nèi)容和方式都發(fā)生了新的變化,救助模式由緊急性救濟(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)常性救濟(jì),城鄉(xiāng)救濟(jì)也開(kāi)始呈現(xiàn)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征。

在農(nóng)村,五保供養(yǎng)制度初步建立,集體經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)始承擔(dān)社會(huì)救濟(jì)責(zé)任。1956年,一屆全國(guó)人大三次會(huì)議通過(guò)的《高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》中首次指出:“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社對(duì)于缺乏勞動(dòng)力或者完全喪失勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員,在生產(chǎn)上和生活上給以適當(dāng)?shù)陌才藕驼疹?保證他們的吃、穿和柴火的供應(yīng),保證年幼的受到教育和年老的死后安葬,使他們生養(yǎng)死葬都有依靠”;1958年12月,中共八屆中央委員會(huì)六次會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于人民公社若干問(wèn)題的決議》中提出,“要辦好敬老院,為那些無(wú)子女依靠的老年人(五保戶)提供一個(gè)較好的生活場(chǎng)所”。農(nóng)村人民公社體制建立后,貧困以及喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)戶,其生老病死都由生產(chǎn)隊(duì)負(fù)責(zé)。1960年4月,二屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過(guò)的《1956年到1967年全國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》,明確要求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要對(duì)缺乏勞動(dòng)力、生活沒(méi)有依靠的鰥寡孤獨(dú)社員在生活上給以適當(dāng)?shù)恼疹?使他們的生養(yǎng)死葬都有指靠。農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的建立和發(fā)展是這一時(shí)期最突出的制度創(chuàng)新。對(duì)其他農(nóng)村困難戶的救濟(jì),則主要采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為主、國(guó)家保障為輔的救濟(jì)方式。60年代初期,受自然災(zāi)害影響農(nóng)村貧困戶大增。國(guó)家一方面組織農(nóng)民生產(chǎn)自救,另一方面加大了農(nóng)村救濟(jì)力度。從1960年到1963年,國(guó)家共撥付農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)款和災(zāi)民生活救濟(jì)款23億元,超過(guò)了1950年到1959年農(nóng)村救災(zāi)救濟(jì)款的總和。

在城市,伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的實(shí)施,我國(guó)建立了一整套就業(yè)與社會(huì)保障一體化的單位保障制度。社會(huì)救助在整個(gè)國(guó)家社會(huì)保障體系中的作用大大削弱,主要發(fā)揮“拾遺補(bǔ)缺”的作用。從救助對(duì)象上看,主要可分為孤老病殘人員救濟(jì)和特殊人員救濟(jì)兩類;從救助形式上看,可分為定期定量救濟(jì)和臨時(shí)救濟(jì)兩種。孤老病殘人員是指無(wú)固定收入、無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力,基本生活發(fā)生困難,需要依靠國(guó)家和集體給予救濟(jì)的居民家庭,對(duì)他們的救助主要采取定期定量的經(jīng)常性救濟(jì)。此外,國(guó)家還對(duì)一些特殊救濟(jì)對(duì)象采取按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行定期定量救助的政策。在1953年召開(kāi)的第三次全國(guó)社會(huì)救濟(jì)工作會(huì)議上,內(nèi)務(wù)部公布了城市社會(huì)救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn):以戶為單位,按人口遞增,大城市每戶每月一般不超過(guò)5-12元,中小城市每戶每月一般不超過(guò)3 -9元。1956年內(nèi)務(wù)部提出應(yīng)以能夠維持基本生活為原則,不再規(guī)定統(tǒng)一的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。享受定期定量救濟(jì)的特殊救濟(jì)對(duì)象主要包括原國(guó)民黨起義投誠(chéng)人員、錯(cuò)判當(dāng)事人家屬、歸僑僑眷僑生、工商業(yè)者遺屬、特赦釋放戰(zhàn)犯、外逃回歸人員、摘帽右派人員、下鄉(xiāng)返城知青、麻風(fēng)病人、外國(guó)僑民、企業(yè)職工遺屬、因計(jì)劃生育手術(shù)事故造成死亡和喪失勞動(dòng)能力人員,等等。臨時(shí)救濟(jì)主要針對(duì)遭遇臨時(shí)性、突發(fā)性變故致使生活出現(xiàn)暫時(shí)困難的居民家庭,是一種非定期、非定量的生活救濟(jì)。60年代初期,國(guó)民經(jīng)濟(jì)再次出現(xiàn)嚴(yán)重困難,城市中生活困難需要救助的人數(shù)顯著增加。為應(yīng)對(duì)這一局面,政府通過(guò)生產(chǎn)自救、收容遣送、安置閑散勞動(dòng)力、增加財(cái)政投入等方法不斷加大社會(huì)救濟(jì)力度。據(jù)統(tǒng)計(jì),1961年全國(guó)城市救濟(jì)51.7萬(wàn)人次,1962年增加到266.8萬(wàn)人次,1963年進(jìn)一步上升到332.5萬(wàn)人次。⑧據(jù)北京、天津、廣州、包頭、安陽(yáng)等14個(gè)城市統(tǒng)計(jì),1961年平均每月救濟(jì)3.2萬(wàn)人,比1960年增加60.5%,1963年需要救濟(jì)的人數(shù)繼續(xù)上升,僅6月一個(gè)月就救濟(jì)24.1萬(wàn)人,比1962年同期增加1.2倍。⑨另?yè)?jù)沈陽(yáng)、天津、杭州、重慶等59個(gè)城市統(tǒng)計(jì),1963年上半年有21萬(wàn)人參加了生產(chǎn)自救,占可生產(chǎn)自救人數(shù)的50%。⑩

“文化大革命”期間,黨和國(guó)家的各項(xiàng)工作受到嚴(yán)重沖擊。1969年內(nèi)務(wù)部撤銷,各地民政部門(mén)也被沖垮,社會(huì)救濟(jì)一度處于混亂停滯狀態(tài),各項(xiàng)救濟(jì)政策無(wú)法全面落實(shí),很多按規(guī)定應(yīng)該享受救濟(jì)的人員得不到救濟(jì)。此時(shí)的農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)主要依托農(nóng)村人民公社開(kāi)展,城市社會(huì)救濟(jì)主要依靠企事業(yè)單位組織實(shí)施。

三、改革開(kāi)放前期的社會(huì)救濟(jì)制度(1978年—1992年)

黨的十一屆三中全會(huì)以后,我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期,同其他民政工作一樣,對(duì)困難群眾的社會(huì)救濟(jì)得到黨和政府的高度重視。1978年5月民政部正式恢復(fù)成立,在設(shè)置的7個(gè)司局級(jí)單位中,農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)司主管農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)工作,城市社會(huì)福利司主管城市社會(huì)救濟(jì)工作。各級(jí)民政部門(mén)也迅速建立了社會(huì)救濟(jì)專門(mén)工作機(jī)構(gòu),這為社會(huì)救濟(jì)各項(xiàng)政策的制定和實(shí)施提供了組織保障。1983年4月召開(kāi)的第八次全國(guó)民政會(huì)議明確新時(shí)期我國(guó)社會(huì)救濟(jì)工作的基本方針是“依靠群眾,依靠集體,生產(chǎn)自救,互助互濟(jì),輔之以國(guó)家必要的救濟(jì)和扶持”。

農(nóng)村貧困救濟(jì)是這一時(shí)期社會(huì)救濟(jì)工作的重點(diǎn)。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行,集體經(jīng)濟(jì)組織的統(tǒng)籌保障功能日益弱化,迫切需要政府改革救濟(jì)方式。針對(duì)改革開(kāi)放初期農(nóng)村貧困面較大的情況,農(nóng)村救濟(jì)采取的主要措施:一是探索定期定量救濟(jì)。救濟(jì)對(duì)象主要是農(nóng)村常年生活困難的特困戶、孤老病殘人員和精減退職老職工,一般按照一定周期(按季節(jié)或按月)給予固定數(shù)額的救濟(jì)金或救濟(jì)糧等實(shí)物,以保障其基本生活;對(duì)其他貧困人口,則通過(guò)災(zāi)民荒情救濟(jì)的方式給予臨時(shí)救濟(jì)。1985年農(nóng)村享受國(guó)家定期救濟(jì)的人數(shù)達(dá)到百余萬(wàn)人,臨時(shí)救濟(jì)的人數(shù)更多。二是繼續(xù)完善農(nóng)村五保供養(yǎng)救助。中央明確從村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌(即“三提五統(tǒng)”)經(jīng)費(fèi)中列支資金用于農(nóng)村五保供養(yǎng)。1985年起,全國(guó)逐步推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌解決五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)的辦法,以保證五保對(duì)象的基本生活來(lái)源。1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》,再次明確五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)由“村提留或鄉(xiāng)統(tǒng)籌”中列支。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),從1978年到1996年,農(nóng)村集體用于五保供養(yǎng)和貧困戶補(bǔ)助的資金總計(jì)達(dá)200多億元。三是通過(guò)開(kāi)發(fā)式扶貧改善農(nóng)村貧困狀況。針對(duì)農(nóng)村絕對(duì)貧困人口主要集中在“老、少、邊、窮”地區(qū)的現(xiàn)狀,國(guó)家開(kāi)展了有計(jì)劃、有組織、大規(guī)模的農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)。扶貧工作的深入開(kāi)展使農(nóng)村絕對(duì)貧困人口逐年減少,到1994年,我國(guó)農(nóng)村沒(méi)有解決溫飽的貧困人口由1978年的2.5億人減少到7000萬(wàn)人,貧困人口占農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘谋壤陆档?.6%左右,基本實(shí)現(xiàn)了到20世紀(jì)末解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的戰(zhàn)略目標(biāo)。

城市社會(huì)救助工作也得到快速恢復(fù)和發(fā)展。1979年11月,民政部召開(kāi)全國(guó)城市社會(huì)救濟(jì)福利工作會(huì)議,明確城鎮(zhèn)救濟(jì)對(duì)象主要是“無(wú)依無(wú)靠、無(wú)生活來(lái)源的孤老殘幼和無(wú)固定職業(yè)、無(wú)固定收入、生活有困難的居民。對(duì)中央明文規(guī)定給予救濟(jì)的人員,按規(guī)定辦理”。從救濟(jì)對(duì)象看,享受社會(huì)救濟(jì)的特殊人員范圍擴(kuò)大到“文革”受迫害人員、平反釋放人員、返城知青、臺(tái)胞臺(tái)屬以及寬大釋放的原國(guó)民黨縣團(tuán)級(jí)以下人員等,之后又將釋放托派頭子、錯(cuò)定成份人員、被解散文藝劇團(tuán)生活無(wú)著人員、高校畢業(yè)生有病人員、解除勞動(dòng)教養(yǎng)人員、刑事罪犯家屬等納入特殊救濟(jì)范圍。到20世紀(jì)80年代中期,全國(guó)特殊救濟(jì)對(duì)象大約有20多種。從救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)看,從80年代初開(kāi)始,各地民政部門(mén)在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上,根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲情況分別調(diào)整了定期救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。從資金投入看,國(guó)家不斷增加城市社會(huì)救濟(jì)費(fèi)的支出額度。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì), 1979年全國(guó)城市享受定期救濟(jì)的人數(shù)24萬(wàn)人,支出社會(huì)救濟(jì)費(fèi)1785萬(wàn)元,平均每人每年75元; 1989年全國(guó)城市享受定期救濟(jì)的人數(shù)為31萬(wàn)人,支出社會(huì)救濟(jì)費(fèi)8450萬(wàn)元,平均每人每年273元。1992年城鎮(zhèn)困難戶得到救濟(jì)和補(bǔ)助的人數(shù)是908萬(wàn)人,和1985年的376.9萬(wàn)人相比,增加了2.4倍多。

這一時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)工作雖然得到比較快的恢復(fù)和發(fā)展,但并未突破原有體制和框架,城鄉(xiāng)社會(huì)救濟(jì)分別按各自路徑發(fā)展。救助經(jīng)費(fèi)的投入缺乏必要的保障機(jī)制;救助工作的隨意性較大,救助對(duì)象認(rèn)定、救助標(biāo)準(zhǔn)和救助程序有待進(jìn)一步完善等。從總體上看,這一時(shí)期的社會(huì)救濟(jì)制度具有過(guò)渡性特征,無(wú)論是制度設(shè)計(jì)、具體操作,還是資金投入都與困難群眾的救助需求存在較大差距,城鄉(xiāng)貧困問(wèn)題依然十分突出。

四、居民最低生活保障與新型社會(huì)救助體系的確立與發(fā)展

居民最低生活保障是改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)政府在社會(huì)救助事業(yè)上最重大的制度創(chuàng)新,它突破了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)資源分散、效率不高、缺乏公平、水平較低等弱點(diǎn)?；诩彝ナ杖胝{(diào)查的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付救助模式不僅符合國(guó)際通行的社會(huì)救助理念,而且體現(xiàn)了政府在保障困難群眾基本生活問(wèn)題上所承擔(dān)的責(zé)任,滿足了我國(guó)建立健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的現(xiàn)實(shí)需要,為我國(guó)新型社會(huì)救助體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

(一)最低生活保障制度建立的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景

改革傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)政策,建立居民低保制度有著深刻的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景。一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立,導(dǎo)致大量失業(yè)下崗人員生活無(wú)著,城市貧困人口迅速增加。1986年我國(guó)登記失業(yè)人數(shù)264萬(wàn)人,1990年達(dá)到383萬(wàn)人,1996年上升到553萬(wàn)人,2001年劇升到680萬(wàn)人。另?yè)?jù)1998年3月勞動(dòng)和社會(huì)保障部等部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)下崗職工情況進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)查統(tǒng)計(jì),1998年第一季度國(guó)有企業(yè)下崗職工數(shù)量達(dá)到655.7萬(wàn)人。下崗失業(yè)人員劇增,從根本上改變了城市貧困群體的構(gòu)成。二是收入差距拉大,相對(duì)貧困問(wèn)題日益突出。據(jù)《1996年社會(huì)藍(lán)皮書(shū)》提供的數(shù)據(jù),東部地區(qū)城鎮(zhèn)居民收入比中、西部地區(qū)高40%以上;非國(guó)有制企業(yè)職工收入比國(guó)有制企業(yè)高1/3。1997年中國(guó)城鎮(zhèn)10%最高收入戶與5%最低收入戶家庭平均人均收入之比為4.71∶1?；嵯禂?shù)也由1978年的0.180上升到2000年的0.467。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院社會(huì)形勢(shì)課題組1998年對(duì)50個(gè)城市的抽樣調(diào)查顯示,貧富之間收入差距為9.6倍,比8年前擴(kuò)大了5倍。相對(duì)貧困問(wèn)題因收入差距的拉大日益突出,嚴(yán)重影響低收入家庭的生活質(zhì)量。三是傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)方式不能滿足困難群眾日益增長(zhǎng)的救助需求。據(jù)專家估算,20世紀(jì)90年代中期全國(guó)城市貧困人口的規(guī)模在1500萬(wàn)～3100萬(wàn)人之間,占城鎮(zhèn)人口總數(shù)的比重為4%～8%。而1992年,全國(guó)城鎮(zhèn)社會(huì)救濟(jì)費(fèi)用(包括臨時(shí)救濟(jì))總共才1.2億元,僅占當(dāng)年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.005%,不到國(guó)家財(cái)政收入的0.03%;得到國(guó)家定期定量救濟(jì)的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只有19萬(wàn)人,占城鎮(zhèn)人口的0.06%;救濟(jì)對(duì)象人均月救濟(jì)金額為38元,僅為當(dāng)年城市居民人均生活費(fèi)收入的25%。因此,傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度已不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)發(fā)展的需要,也無(wú)法維持困難居民最起碼的生活權(quán)益,居民低保制度正是在這樣的社會(huì)背景下,首先在城市產(chǎn)生,而后擴(kuò)大到農(nóng)村地區(qū)。

(二)最低生活保障制度的建立過(guò)程

居民最低生活保障制度最先在上海啟動(dòng)。經(jīng)市政府同意,1993年上海市民政局、財(cái)政局等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》,并于當(dāng)年6月1日開(kāi)始實(shí)行。這個(gè)通知的下發(fā)標(biāo)志著我國(guó)社會(huì)救濟(jì)制度改革拉開(kāi)了序幕。當(dāng)時(shí),上海市的低保標(biāo)準(zhǔn)為月人均120元,保障人口僅有7680人。對(duì)于家庭收入調(diào)查、資格認(rèn)定、標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算、資金發(fā)放等程序都還處于摸索中。民政部高度肯定上海市改革社會(huì)救助制度的經(jīng)驗(yàn),并積極推廣。1994年5月,第十次全國(guó)民政工作會(huì)議明確把“對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”列入“民政工作今后五年乃至本世紀(jì)末的發(fā)展目標(biāo)”,并部署在東南沿海地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。幾個(gè)月后,廈門(mén)市在全國(guó)率先發(fā)布《廈門(mén)市最低生活保障暫行辦法》。武漢、重慶、蘭州、沈陽(yáng)等城市也開(kāi)始著手調(diào)研并制定政策。隨后幾年,在民政部的努力推動(dòng)下,建立城市低保制度的地區(qū)越來(lái)越多。到1997年8月底,全國(guó)建立城市低保制度的城市總數(shù)已達(dá)206個(gè),占全國(guó)建制市的1/3。

1997年9月2日,《國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)[1997]29號(hào))下發(fā)。這個(gè)通知是從1997年初開(kāi)始,在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上起草的。期間李鵬總理作過(guò)兩次重要指示,他在八屆人大五次會(huì)議上指出:“現(xiàn)在全國(guó)有100多個(gè)城市建立了最低生活保障制度,這是保障居民基本生活需要的重要措施,也是符合中國(guó)國(guó)情的一種社會(huì)保障方法,要逐步加以完善”。同時(shí),建立城市低保制度也寫(xiě)進(jìn)了《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》,成為“九五”期間國(guó)家重點(diǎn)推進(jìn)的一項(xiàng)工作。國(guó)務(wù)院的這個(gè)通知不僅規(guī)定了城市低保制度的救助范圍、救助標(biāo)準(zhǔn)、救助資金來(lái)源等政策界限,而且明確提出在全國(guó)建立這一制度的時(shí)限要求,即在1999年底之前,全國(guó)所有城市和縣政府所在地的城鎮(zhèn),都要建立這一制度。在此后兩年里,各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和民政部門(mén)對(duì)這項(xiàng)工作高度重視,積極推進(jìn),有效地保證城市低保制度的不斷推廣。至1999年9月底,全國(guó)所有667個(gè)城市、1638個(gè)縣政府所在地的鎮(zhèn),全部建立了城市低保制度。

1999年9月28日,國(guó)務(wù)院正式頒布《城市居民最低生活保障條例》。條例的頒布和實(shí)施,標(biāo)志著我國(guó)城市低保制度正式走上法制化軌道,也標(biāo)志著這項(xiàng)工作取得突破性重大進(jìn)展。城市低保工作在經(jīng)歷了各地的探索創(chuàng)新和完善推廣后,終于進(jìn)入全面實(shí)施和規(guī)范管理的新階段。從1999年起,中央財(cái)政開(kāi)始對(duì)中西部地區(qū)和老工業(yè)基地實(shí)施城市低保資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付,當(dāng)年安排4億元,這一舉措緩解了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)低保金緊張的局面,有力促進(jìn)“應(yīng)保盡?！蹦繕?biāo)的實(shí)現(xiàn)。2001年11月,國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障的通知》(國(guó)辦發(fā)〔2001〕187號(hào)),明確要求“盡快把所有符合條件的城鎮(zhèn)貧苦人口納入最低生活保障范圍”。至2002年第三季度,全國(guó)享受城市低保的人數(shù)達(dá)到1960萬(wàn),占當(dāng)時(shí)全國(guó)非農(nóng)業(yè)人口總數(shù)的5.6%,基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保的目標(biāo)。

在啟動(dòng)城市低保的同時(shí),農(nóng)村低保制度也開(kāi)始在一些地區(qū)探索建立。1996年12月,民政部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》(民辦發(fā)〔1996〕28號(hào)),明確提出“凡開(kāi)展農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的地方,都應(yīng)該把建立最低生活保障制度作為重點(diǎn),即使標(biāo)準(zhǔn)低一點(diǎn),也要把這項(xiàng)制度建立起來(lái)?！?996至1997年間,吉林、廣西、甘肅、河南、青海等省先后以省政府名義出臺(tái)相關(guān)文件,規(guī)定資金主要從村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌中列支,推進(jìn)農(nóng)村低保工作。2001年,農(nóng)村低保建制縣市曾達(dá)到2037個(gè)。到2002年,全國(guó)絕大多數(shù)省份都不同程度地實(shí)施了農(nóng)村低保,全國(guó)救助對(duì)象達(dá)到404萬(wàn)人,年支出資金13.6億元,其中地方政府投入9.53億元,農(nóng)村集體投入4.07億元。對(duì)于尚無(wú)法建立農(nóng)村低保制度的地區(qū),2003年4月,民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村特困戶救濟(jì)工作的通知》(民辦發(fā)〔2003〕6號(hào)),要求按“政府救濟(jì)、社會(huì)互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則,繼續(xù)實(shí)行農(nóng)村特困戶救助制度,即對(duì)達(dá)不到“五?！睏l件但生活極為困難的鰥寡孤獨(dú)人員、喪失勞動(dòng)能力的重殘家庭及患有大病而又缺乏自救能力的困難家庭,按照一定數(shù)額的資金或?qū)嵨飿?biāo)準(zhǔn),定期發(fā)放救濟(jì)物資。2006年10月,中共中央十六屆六中全會(huì)第一次提出在全國(guó)“逐步建立農(nóng)村最低生活保障制度”的要求。當(dāng)年5月23日,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議專題研究農(nóng)村最低生活保障問(wèn)題;6月26日,國(guó)務(wù)院召開(kāi)“在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度工作會(huì)議”,研究完善有關(guān)政策措施,對(duì)在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度進(jìn)行部署;7月11日,國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》(國(guó)發(fā)〔2007〕19號(hào)),對(duì)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)、救助對(duì)象、規(guī)范管理、資金落實(shí)等內(nèi)容作出了明確規(guī)定,要求在年內(nèi)全面建立農(nóng)村低保制度并保證低保金按時(shí)足額發(fā)放到戶。中央財(cái)政當(dāng)年安排30億元農(nóng)村低保專項(xiàng)補(bǔ)助資金。至此,農(nóng)村低保進(jìn)入全面實(shí)施的新階段。到2007年9月底,全國(guó)31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市),2777個(gè)涉農(nóng)縣(市、區(qū))已全部建立農(nóng)村低保制度。

(三)最低生活保障制度的主要內(nèi)容及實(shí)施情況

最低生活保障是一種直接的現(xiàn)金救助制度。凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的,均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得現(xiàn)金救助及其他物質(zhì)幫助的權(quán)利。

從救助對(duì)象看,城市低保主要針對(duì)持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民,農(nóng)村低保對(duì)象主要是因病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等原因造成生活常年困難的農(nóng)村居民。從救助標(biāo)準(zhǔn)看,城市低保標(biāo)準(zhǔn)主要“按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費(fèi)用,并適當(dāng)考慮水電燃煤(燃?xì)?費(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定”。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)主要“按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費(fèi)用確定”。

從救助程序看,城鄉(xiāng)低保大體一致,主要包括困難居民提出申請(qǐng)、社區(qū)居委會(huì)(村委會(huì))初審、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道辦事處)復(fù)核、縣級(jí)民政部門(mén)審批等程序。從救助金發(fā)放看,城市低保一般由縣級(jí)民政部門(mén)委托銀行、信用社或郵政儲(chǔ)蓄按月發(fā)放,農(nóng)村低保一般按季或半年由金融機(jī)構(gòu)或民政部門(mén)直接發(fā)放。在具體實(shí)施中,各地還建立了社區(qū)評(píng)議、三榜公示、動(dòng)態(tài)管理、分類施保、就業(yè)連動(dòng)等制度,進(jìn)一步強(qiáng)化低保救助的制度績(jī)效。

城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度的建立,從根本上修正了傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度的缺陷,為城鄉(xiāng)社會(huì)救助的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)。同時(shí),隨著救助人數(shù)不斷擴(kuò)大,救助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高,救助資金逐年增加,救助程序日益規(guī)范,困難群眾的基本生活得到了保障。從救助人數(shù)看,城市低保救助人數(shù)從2000年的403萬(wàn)人增加到2009年的2347.7萬(wàn)人,農(nóng)村低保對(duì)象從2002年的407.8萬(wàn)人增加到2009年的4759萬(wàn)人。

從資金投入看,中央財(cái)政在城鄉(xiāng)低保制度中日益承擔(dān)主要責(zé)任。1999～2009年間城市低保資金的投入比例中,地方財(cái)政投入的比重從1999年的74.03%下降到2009年的32.6%,而中央財(cái)政資金的投入比例從1999年的26.0%迅速增加到2009年的67.4%。預(yù)計(jì)2010年中央財(cái)政共投入364億元城市低保補(bǔ)助資金。農(nóng)村低保也呈現(xiàn)出相同的發(fā)展趨勢(shì)。2007年中央財(cái)政首次在農(nóng)村低保中投入30億元,2008年為90億元,2009年達(dá)到216億元,占當(dāng)年全部資金支出的59.5%;預(yù)計(jì)2010年達(dá)到275億元。

從低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平看,也呈現(xiàn)出明顯的上升態(tài)勢(shì)。其中城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)從2003年的149元增加到2009年年底的228元,人均月救助水平從2003年的58元提高到2008年的165元。農(nóng)村低保救助水平則相對(duì)較低。2009年全國(guó)平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1210元,月人均補(bǔ)助64元。

目前城鄉(xiāng)低保工作存在的主要問(wèn)題:一是家庭收入難以核實(shí),一定程度上影響了低保救助對(duì)象的準(zhǔn)確界定,另外,戶籍管理制度改革也對(duì)低保對(duì)象的認(rèn)定形成沖擊;二是低保標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低,無(wú)法滿足低保家庭的發(fā)展需求,迫切需要制定操作性較強(qiáng)的測(cè)算辦法;三是特殊困難低保對(duì)象享受到的差異化救助不足,其基本生活難以維持;四是基層政府沒(méi)有合理安排低保行政成本,這為基層低保的規(guī)范化管理形成障礙。

(四)新型社會(huì)救助體系建設(shè)及其完善

城鄉(xiāng)低保制度的實(shí)施初步解決了困難家庭吃飯、穿衣等日常生活問(wèn)題,但仍無(wú)法滿足他們?cè)诰歪t(yī)、就學(xué)以及住房方面的專門(mén)需求。為此,民政部適時(shí)提出以低保為核心建設(shè)新型社會(huì)救助體系,在城鄉(xiāng)低保之外,努力推動(dòng)五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助、臨時(shí)救助等救助制度的發(fā)展,著力為困難群眾打造一張能夠保障其基本生活的社會(huì)安全網(wǎng)。

——新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度。為適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革形勢(shì),切實(shí)保障五保對(duì)象的合法權(quán)益,新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》于2006年3月實(shí)施。新條例把農(nóng)村五保供養(yǎng)資金納入財(cái)政預(yù)算,規(guī)定五保供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)不得低于當(dāng)?shù)卮迕衿骄钏?并將五保供養(yǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃,從而建立起以財(cái)政供養(yǎng)為基礎(chǔ)的新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村五保由農(nóng)村集體供養(yǎng)向國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的根本性轉(zhuǎn)型。到2009年底,全國(guó)農(nóng)村五保共供養(yǎng)554萬(wàn)人,集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)人均年2587元,分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)人均年1843元,全年共支出資金91億元。

——城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度。2003年11月,民政部、衛(wèi)生部、財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見(jiàn)》(民發(fā)[2003]158號(hào)),揭開(kāi)了醫(yī)療救助制度建設(shè)的序幕。2005年3月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)民政部、財(cái)政部等《關(guān)于建立城市醫(yī)療救助制度試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2005]10號(hào)),計(jì)劃用2年時(shí)間進(jìn)行試點(diǎn),之后再用2—3年時(shí)間在全國(guó)建立起管理制度化、操作規(guī)范化的城市醫(yī)療救助制度。城鄉(xiāng)醫(yī)療救助主要采取兩種方法:一是資助城鄉(xiāng)低保對(duì)象及其他特殊困難群眾參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療或城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn);二是對(duì)新農(nóng)合或城鎮(zhèn)醫(yī)保報(bào)銷后,自付醫(yī)療費(fèi)仍然困難的家庭,民政部門(mén)給予報(bào)銷部分費(fèi)用的二次救助。截至2009年底,全國(guó)城鄉(xiāng)醫(yī)療救助當(dāng)年救助7253萬(wàn)人次,人次均門(mén)診救助161元,人次均住院救助1564元,支出資金80.5億元。

——廉租住房救助制度。廉租住房是一種低租金或免租金的保障性住房,是住房救助的主要形式。1999年4月,建設(shè)部發(fā)布《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》,初步規(guī)范、明確了城鎮(zhèn)廉租住房的來(lái)源、供給、管理、審批和監(jiān)督等有關(guān)問(wèn)題。2003年12月,建設(shè)部、財(cái)政部、民政部等聯(lián)合發(fā)布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》,進(jìn)一步明確和細(xì)化了城鎮(zhèn)廉租住房制度的操作程序。這一時(shí)期的廉租住房主要提供給城鎮(zhèn)低保家庭。為徹底解決城市低收入家庭住房困難,國(guó)務(wù)院于2007年8月發(fā)布《關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》,將住房救助的范圍擴(kuò)大到城市低收入家庭,將住房救助的形式由單純的實(shí)物配租擴(kuò)大到發(fā)放租賃補(bǔ)貼和實(shí)物配租相結(jié)合。2008年10月,民政部等部委又聯(lián)合發(fā)布《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》(民發(fā)〔2008〕156號(hào)),從而為住房救助的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。2009年,全國(guó)新開(kāi)工和改建廉租住房206萬(wàn)套,建成65萬(wàn)套,發(fā)放租賃補(bǔ)貼337萬(wàn)元。

——教育救助制度。教育救助主要是指國(guó)家對(duì)義務(wù)教育階段的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生提供必要的學(xué)習(xí)、生活幫助;對(duì)家庭經(jīng)濟(jì)困難的寄宿生補(bǔ)助生活費(fèi)。同時(shí),各級(jí)政府還按照有關(guān)規(guī)定,對(duì)接受普通高中教育、普通高等教育和職業(yè)教育的家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生,通過(guò)減免學(xué)費(fèi)、發(fā)放助學(xué)金、提供助學(xué)貸款、發(fā)放特殊困難補(bǔ)助、組織勤工助學(xué)等形式給予救助。2008年,全國(guó)義務(wù)教育階段有近1.78億城鄉(xiāng)學(xué)生享受免學(xué)雜費(fèi)政策,近1.5億農(nóng)村學(xué)生享受國(guó)家免費(fèi)教科書(shū),1100萬(wàn)家庭經(jīng)濟(jì)困難寄宿生享受生活補(bǔ)助。

——臨時(shí)救助制度。臨時(shí)救助旨在解決低收入家庭遇到的臨時(shí)性、突發(fā)性困難。2007年6月,民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全臨時(shí)救助制度的通知》(民發(fā)〔2007〕92號(hào)),對(duì)臨時(shí)救助的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、程序等進(jìn)行了規(guī)范。目前,北京、天津、內(nèi)蒙古、黑龍江、浙江、江蘇、江西、湖南、湖北、重慶、陜西等省(區(qū)、市)已建立這項(xiàng)制度,臨時(shí)救助正發(fā)展為新型社會(huì)救助體系的重要內(nèi)容。

五、我國(guó)社會(huì)救助制度變遷的基本特征及評(píng)估

縱觀60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助發(fā)展歷程,可以發(fā)現(xiàn)其制度變遷有著自己的顯著特征。這些特征既受制于歷史情境,又體現(xiàn)了其內(nèi)在規(guī)律性;既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的產(chǎn)物,又促使黨和政府更客觀地認(rèn)知社會(huì)、認(rèn)知弱勢(shì)群體、認(rèn)知社會(huì)救助。一是從救災(zāi)救濟(jì)一體到救災(zāi)、救助分離。從建國(guó)初期開(kāi)始的相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期,我國(guó)的社會(huì)救助都是附屬于救災(zāi)工作開(kāi)展的,有災(zāi)才有救濟(jì)。新型社會(huì)救助體系則將救災(zāi)視為救助工作的一部分,凸現(xiàn)了救助工作的常態(tài)化、定型化和規(guī)范化。二是從無(wú)標(biāo)準(zhǔn)救助到有標(biāo)準(zhǔn)救助。傳統(tǒng)社會(huì)救助雖然按照救助人群的社會(huì)身份制定了一些救助標(biāo)準(zhǔn),但隨意性很大,直接決定于政府財(cái)政狀況或者領(lǐng)導(dǎo)人、具體承辦人的認(rèn)識(shí)。新型社會(huì)救助制度在建制過(guò)程中,都把標(biāo)準(zhǔn)視為制度的靈魂,努力建立救助標(biāo)準(zhǔn)與維持救助對(duì)象基本生活之間的關(guān)聯(lián),體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)救助制度的科學(xué)內(nèi)涵。三是從依據(jù)身份救助到依據(jù)貧困程度救助。新型社會(huì)救助制度確立之前,傳統(tǒng)救濟(jì)水平的確定主要依據(jù)社會(huì)身份。不同社會(huì)身份的人,即使家庭困難程度一樣,享受到的救助待遇也不一樣。新型社會(huì)救助制度摒棄了按社會(huì)身份確定救助對(duì)象和救助水平的作法,將判定救助對(duì)象和救助水平的標(biāo)準(zhǔn)放到救助對(duì)象的貧困程度上,使救助政策更加公平、合理。四是從隨意性救助到規(guī)范性救助。傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)在管理上大都缺乏嚴(yán)格規(guī)定,沒(méi)有相應(yīng)的操作程序作約束,工作人員的自由裁量權(quán)較大。新型社會(huì)救助制度則以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募彝ナ杖胝{(diào)查為基礎(chǔ),在救助對(duì)象認(rèn)定、救助申請(qǐng)審批、救助金發(fā)放、動(dòng)態(tài)管理以及申訴核查等方面都有一套嚴(yán)格、規(guī)范的操作程序,從而杜絕隨意性,體現(xiàn)規(guī)范性。五是從零散救助到系統(tǒng)救助。傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)項(xiàng)目多因人而設(shè)、因事而設(shè),缺乏救助的連續(xù)性和穩(wěn)定性。新型社會(huì)救助體系建立后,傳統(tǒng)的分散救助項(xiàng)目逐步被整合為基本生活救助、專項(xiàng)救助以及臨時(shí)救助三大類。其中基本生活救助包括城市低保、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保等,專項(xiàng)救助包括醫(yī)療救助、住房救助、教育救助等,臨時(shí)救助主要針對(duì)遇到突發(fā)性、臨時(shí)性困難的人群。救助的制度化程度和項(xiàng)目設(shè)定的規(guī)范化程度明顯提高,救助資源的綜合利用水平隨之大大提高。

通過(guò)對(duì)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助制度變遷歷史的考察可以發(fā)現(xiàn),傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)發(fā)展為新型社會(huì)救助體系,是我國(guó)社會(huì)保障制度適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然結(jié)果。它所取得的成就主要可歸結(jié)為三個(gè)方面:首先是理念上的突破。中國(guó)傳統(tǒng)的社會(huì)保障比較強(qiáng)調(diào)家庭或者單位的責(zé)任,政府承擔(dān)責(zé)任的主要是災(zāi)荒等緊急狀態(tài)下的救濟(jì)。這種救濟(jì)更多是從慈善、關(guān)愛(ài)的角度出發(fā),體現(xiàn)的是君主“體恤”臣民的善舉,以及社會(huì)成員之間互助共濟(jì)的倫理道德。以低保為主體的新型社會(huì)救助在繼承傳統(tǒng)美德的基礎(chǔ)上,更加注重憲法賦予公民“在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下,有從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利”,強(qiáng)調(diào)從維護(hù)公民基本權(quán)利的角度來(lái)看待、開(kāi)展社會(huì)救助工作。從“救濟(jì)”到“救助”,一字之差,不僅大大提升了社會(huì)救助的政治地位,強(qiáng)化了政府責(zé)任,而且從根本上改變了中國(guó)社會(huì)保障制度的理念,實(shí)現(xiàn)了從人性關(guān)愛(ài)到維護(hù)權(quán)利的轉(zhuǎn)變。其次是制度設(shè)計(jì)上的突破。新中國(guó)成立后,與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),單位保障成為中國(guó)社會(huì)保障的主要形式。當(dāng)代西方國(guó)家的社會(huì)保障,其內(nèi)涵是指國(guó)家和社會(huì)通過(guò)國(guó)民收入的再分配,對(duì)社會(huì)成員特別是生活有特殊困難的社會(huì)成員的基本生活權(quán)利給予保障的社會(huì)安全制度。新型社會(huì)救助體系的建立和實(shí)施,凸顯了政府在維護(hù)公民基本生活安全方面的責(zé)任,改變了過(guò)去強(qiáng)調(diào)家庭保障和單位保障的做法,符合當(dāng)今世界社會(huì)保障的發(fā)展潮流和趨勢(shì),與社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利一起,構(gòu)成了中國(guó)特色社會(huì)保障制度的主體。第三是內(nèi)容上的突破。傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度以救濟(jì)生存為主要目的,在內(nèi)容上大都體現(xiàn)為實(shí)物救助,如衣被、糧食、生活用品等。從本質(zhì)上講,低保救助是一種收入救助,或者說(shuō)是收入保障,與傳統(tǒng)的實(shí)物救助有著本質(zhì)的區(qū)別。最低生活保障雖然也強(qiáng)調(diào)“最低生活水平”,但由于其收入保障的性質(zhì),在保障的功能上已經(jīng)開(kāi)始從“生存保障”向“生活保障”轉(zhuǎn)變,這是對(duì)傳統(tǒng)社會(huì)救助的重大突破。受創(chuàng)設(shè)時(shí)間以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的限制,當(dāng)代中國(guó)新型社會(huì)救助體系還存在著一些問(wèn)題,主要表現(xiàn)在:社會(huì)救助的制度設(shè)計(jì)未能打破城鄉(xiāng)分割的藩籬,農(nóng)村居民享受的社會(huì)救助水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市居民;社會(huì)救助的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制有待進(jìn)一步完善;以人工觀察為主的財(cái)產(chǎn)、收入認(rèn)定方法以及戶籍管理制度改革,影響了社會(huì)救助對(duì)象的識(shí)別的科學(xué)性;救助項(xiàng)目之間的銜接有待加強(qiáng),以體現(xiàn)對(duì)老年人、殘疾人、兒童等特殊困難對(duì)象的照顧;缺乏社會(huì)組織的廣泛參與,社會(huì)救助僅限于現(xiàn)金或?qū)嵨锞戎?救助服務(wù)的內(nèi)涵亟需拓展,等等。這些問(wèn)題需要通過(guò)進(jìn)一步完善制度,逐步推進(jìn)社會(huì)救助的法制化、科學(xué)化、項(xiàng)目化、專業(yè)化以及信息化加以解決。

總之,新型社會(huì)救助體系的建立是對(duì)建國(guó)60年來(lái)我國(guó)社會(huì)救助制度的繼續(xù)和發(fā)展。這一制度變遷,不僅深刻改變了我國(guó)反貧困的政策模式,為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ),而且使社會(huì)救助發(fā)展為我國(guó)一項(xiàng)基本的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策,成為平衡貧富差距、維護(hù)社會(huì)公平、拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求的重要手段。

注釋

②《中共中央關(guān)于失業(yè)救濟(jì)問(wèn)題的總結(jié)及指示》(1950年11月21日)。

④⑤⑥孟昭華、謝志武、傅陽(yáng):《中國(guó)民政思想史》,北京:中國(guó)社會(huì)出版社,2000年,第596頁(yè),第596頁(yè),第597頁(yè)。

⑦《政務(wù)院關(guān)于救濟(jì)失業(yè)工人的指示》(1950年6月17日)。

⑨于長(zhǎng)泉:《救災(zāi)與社會(huì)救濟(jì)工作》,北京:中國(guó)社會(huì)出版社,1996年,第128頁(yè)。

責(zé)任編輯 王敬堯

2010-04-14