政府巨額投資與腐敗防治之法律思考

茍 鵬

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶400031）

政府巨額投資與腐敗防治之法律思考

茍 鵬

（西南政法大學(xué) 經(jīng)濟法學(xué)院，重慶400031）

政府巨額投資中存在的宏觀經(jīng)濟調(diào)控中政府角色定位、財政思想方面、法律規(guī)制失范等幾個方面的問題，這些都是滋生腐敗的根源。政府巨額投資中的腐敗防治應(yīng)從強化對政府投資的依法監(jiān)督、人大對政府投資監(jiān)督、社會對政府投資的監(jiān)督、對政府投資中腐敗犯罪的懲處力度等幾個方面著力進行。

政府巨額投資；宏觀調(diào)控；腐敗防治

2008年11月5日，為應(yīng)對國際金融危機，國務(wù)院召開常務(wù)會議，宣布在兩年內(nèi)投資四萬億元人民幣，拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長。其中，2008年第四季度先增加安排中央投資一千億元。隨后，各級政府也紛紛跟進，宣布各省、自治區(qū)、直轄市投資計劃，到11月26日止，各省地方固定資產(chǎn)投資計劃已達十八萬億。對中國政府的大力舉措，世界各國均給予高度贊賞，但國內(nèi)群眾卻表示擔(dān)憂。全國人大原副委員 長成思危在如何花這四萬億時，明確警示一要防止決策失誤，二要防止腐敗。至2009年11月，全國共組織了三次大的檢查，重點檢查資金使用中的違規(guī)腐敗情況。為什么中國巨大投資會引發(fā)腐敗憂慮，值得我們深思。

一 政府投資中存在的問題

（一）宏觀經(jīng)濟調(diào)控中政府角色定位問題

宏觀經(jīng)濟調(diào)控理論，是在20世紀(jì)30年代，由英國著名的經(jīng)濟學(xué)家凱恩斯提出并不斷完善。在西方國家，市場經(jīng)濟初期階段，英國古典經(jīng)濟學(xué)家亞當(dāng)·斯密1776年在《國富論》中弘揚市場“看不見的手”的作用，主張通過不受政府干預(yù)的自由市場機制的作用，保持經(jīng)濟的高效率，并成為自由資本主義的代名詞。但1929年至1933年爆發(fā)的世界經(jīng)濟危機，強烈沖擊自由競爭和自由經(jīng)營的理論，依靠市場“看不見的手”無法完成對市場經(jīng)濟的調(diào)節(jié)作用。1936年，凱恩斯發(fā)表《就業(yè)、利息和貨幣通論》，主張國家運用財政政策、金融政策對經(jīng)濟實行全面干預(yù)和調(diào)節(jié)，并改變以往個量分析方法為總量分析方法，從總體上研究資源的充分利用，并形成宏觀經(jīng)濟調(diào)控理論。在近70年的歷史中，宏觀調(diào)控理論在實行市場經(jīng)濟的國家廣泛推行和實踐，取得巨大成績，但對于如何正確運用國家權(quán)力即“看得見的手”進行經(jīng)濟干預(yù)的爭論也持續(xù)至今。

1993年，中共中央通過《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，標(biāo)志我國市場經(jīng)濟體制改革正式啟動。在市場經(jīng)濟條件下，政府干預(yù)經(jīng)濟的角色必須發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。在計劃經(jīng)濟條件下，我國政府對經(jīng)濟的調(diào)控基本上按照政治經(jīng)濟一體化的模式，以行政命令的方式實施直接管理，從計劃、生產(chǎn)、分配到消費等諸多環(huán)節(jié)統(tǒng)統(tǒng)管死，導(dǎo)致經(jīng)濟運行質(zhì)量低劣。而在市場經(jīng)濟條件下，政府職能發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐步退出微觀經(jīng)濟領(lǐng)域，減弱和停止對微觀經(jīng)濟的直接干預(yù)和控制；另一方面，政府又要強化宏觀調(diào)控功能，通過宏觀、間接管理加強對經(jīng)濟總量和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)全局的調(diào)節(jié)與控制，保持協(xié)調(diào)和平衡。在這一過程中，無論政府是以經(jīng)濟政策或是以經(jīng)濟法規(guī)作為宏觀調(diào)控手段，都必須依法進行，都必須規(guī)范政府行為及其權(quán)力運作和行使。

當(dāng)前，政府在宏觀調(diào)控中角色定位存在一些問題：一是中央政府和地方政府宏觀調(diào)控目標(biāo)不一致。在近幾年國家調(diào)控房市、股市、土地使用、開發(fā)區(qū)建設(shè)方面就表現(xiàn)特別突出，由于地方政府將重點放在獲取地方利益上，一些政策和措施與中央政府宏觀調(diào)控政策背道而馳，致使中央政府宏觀調(diào)控效果不佳。二是中央政府和地方政府在宏觀調(diào)控中主次不分。對于宏觀調(diào)控中央政府與地方政府的關(guān)系，宏觀經(jīng)濟管理被普遍認為是中央政府的職能。“惟有中央政府才有可能反映總量運行的經(jīng)濟要求，并具備制定克服總量失衡，推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的制度及政策的能力；地方只有本地區(qū)經(jīng)濟調(diào)節(jié)權(quán)，沒有宏觀調(diào)控權(quán)，主要起著執(zhí)行中央宏觀調(diào)控政策、措施和決定的作用?！盵1]P630因此，在宏觀調(diào)控中，中央政府是主角，地方政府是配角。三是政府宏觀調(diào)控部門利益最大化?！昂暧^調(diào)控的主體主要是一個國家的中央經(jīng)濟管理機關(guān)，具有高層次性、專業(yè)性，而且在中央政府，行使宏觀調(diào)控權(quán)的也不是所有經(jīng)濟管理部門?！盵1]P632中央政府要進行宏觀調(diào)控往往依靠國家發(fā)改委、財政部、中國人民銀行以及其他相關(guān)部門協(xié)調(diào)動作，但實際情況是許多部門站在本部門、本行業(yè)利益角度去布局宏觀調(diào)控，從而引起利益沖突。四是政府宏觀調(diào)控中仍依賴直接干預(yù)經(jīng)濟的方式。國家宏觀調(diào)控主要手段應(yīng)是間接手段，但這些手段表現(xiàn)最直接就是落實到經(jīng)濟利益的分配上，許多地方政府為了在國家宏觀調(diào)控中多分得利益，往往在土地、稅費、獎勵等方面進行交換，爭取項目和資金。

（二）宏觀經(jīng)濟調(diào)控中財政思想方面存在的問題

國家宏觀調(diào)控中，運用財政手段進行經(jīng)濟干預(yù)是重要內(nèi)容，而對財政的思想認識也決定宏觀調(diào)控的效果。在計劃經(jīng)濟條件下，我國照搬的是前蘇聯(lián)模式，理論依據(jù)是“國家分配論”?！柏斦侨祟惿鐣鱾€不同社會形態(tài)的國家為實現(xiàn)其職能，并以國家為主體無償參與一部分社會產(chǎn)品或國民收入的分配活動?！盵2]P3根據(jù)這一理論，國家財政就是國家在全社會范圍內(nèi)直接進行資源配置，“統(tǒng)收統(tǒng)支”，其分配職能、調(diào)節(jié)職能、監(jiān)督職能都是為了階級需要和國家需要。市場經(jīng)濟條件下的財政理論就是“公共財政論”，即以市場經(jīng)濟基礎(chǔ)上的公共需要和市場失靈為邏輯起點，財政就是供應(yīng)公共產(chǎn)品，滿足公共需求，克服市場失靈。[2]P5公共財政理論與國家分配思想相比，其根本區(qū)別在于它的前提是市場經(jīng)濟、尊重市場規(guī)律和市場主體私人需求，其側(cè)重在于滿足公共需求和克服“市場失靈”。

當(dāng)前，我國政府在財政思想方面存在一些問題：一是仍然強化財政行為的國家性。認為國家征稅和財政支出都是國家絕對權(quán)力的體現(xiàn)，是單方面的行為；國家與公民之間地位是不平等的，公民只有服從的義務(wù)；國家征稅和支出都以國家需求為目的，而不是滿足公共需求。二是仍然強化財政行為的內(nèi)部性。國家調(diào)整稅收或預(yù)算支出都是國家和政府內(nèi)部的行為，納稅人和社會公眾只需要知曉結(jié)果和服從調(diào)控，沒有權(quán)利參與和約束政府財政行為。三是強化財政行為的隨意性。盡管我國有《預(yù)算法》、《個人所得稅法》、《稅收征收管理法》、《政府采購法》等法律、法規(guī)，但在國家宏觀調(diào)控中和地方政府執(zhí)行中仍有很大的彈性，特別是編制和調(diào)整預(yù)算隨意性和地方政府減免、優(yōu)惠稅收的隨意性最為突出。

（三）宏觀經(jīng)濟調(diào)控中法律方面的問題

市場經(jīng)濟與法律、法治、法治政府的緊密關(guān)系已成社會共識?！氨娝苤?，市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，其順利運行和發(fā)展離不開市場規(guī)則，即必須經(jīng)過法律的整合作用以形成良性互動的市場秩序以及社會秩序，避免因利益驅(qū)動而導(dǎo)致的競爭無序性等負面作用。而規(guī)范化的政府行為和行政權(quán)力運作機制則是其重要前提和條件。依法行政是政府運用法律手段來對經(jīng)濟實行宏觀調(diào)控和管理，以建立和維護正常的市場經(jīng)濟秩序，保障市場主體的合法權(quán)益?！盵3]P520-521

當(dāng)前，宏觀調(diào)控中法律方面存在以下問題：一是沒有宏觀調(diào)控基本法。在宏觀調(diào)控專項法領(lǐng)域，我國已頒布了一些法律，如《預(yù)算法》、《個人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《稅收征收管理法》、《價格法》、《政府采購法》、《中國人民銀行法》、《審計法》、《統(tǒng)計法》、《中小企業(yè)促進法》等法律。但卻沒有相應(yīng)投資法和政府投資法律規(guī)范，僅有國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》的文件。二是現(xiàn)有宏觀調(diào)控法沒有很好起到控制權(quán)力、防止腐敗的作用。在財政預(yù)算方面，盡管《憲法》和《預(yù)算法》對預(yù)算審議程序有明確法律規(guī)定，各地在執(zhí)行中人民代表大會及其常委會作用卻非常弱。此次國務(wù)院四萬億投資仍有違法之嫌。根據(jù)《憲法》第六十七條之規(guī)定，全國人大常委會負有“在全國人民代表大會閉會期間，審查和批準(zhǔn)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”[4]P1-7的職權(quán)?！额A(yù)算法》也作了相應(yīng)詳細規(guī)定。國務(wù)院單方面決定投資四萬億，沒有經(jīng)過全國人大常委會批準(zhǔn)，其法律效力令人質(zhì)疑。

二 四萬億投資中防治腐敗的方向選擇

（一）強化對政府投資的依法監(jiān)督

國外十分重視宏觀經(jīng)濟立法，并將其作為政府宏觀調(diào)控的重要手段，并在特殊時期制定特殊法律。1929年世界經(jīng)濟大蕭條期間，為應(yīng)對經(jīng)濟危機，美國在羅斯?！靶抡遍g頒布一系列法律，如《聯(lián)邦緊急救濟法》、《緊急救濟撥款法》、《銀行緊急法》、《存款保險法》、《聯(lián)邦證券法》、《黃金儲備法》、《銀行法》、《財產(chǎn)稅法》、《全國工業(yè)復(fù)興法》，《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》、《社會保險法》等，通過一系列法律、法令保障政府經(jīng)濟復(fù)蘇計劃。在70年代出現(xiàn)經(jīng)濟滯漲后，美國又頒布《充分就業(yè)和平衡增長法》，這部法律是典型的宏觀調(diào)控綜合法，其主要內(nèi)容包括“強調(diào)實現(xiàn)聯(lián)邦預(yù)算平衡的目標(biāo)；規(guī)定了經(jīng)濟政策制定和審查的程序，要求總統(tǒng)每年必須向國會做一次經(jīng)濟報告，聯(lián)邦儲備委員會主席每年必須向國會做兩次報告；確立了美國宏觀經(jīng)濟政策的目標(biāo)”[5]P628-629。而戰(zhàn)后聯(lián)邦德國制定的《經(jīng)濟穩(wěn)定與增長促進法》、《財政管理法》、《聯(lián)邦預(yù)算法》，十分重視在宏觀調(diào)控和財政建設(shè)中的法律程序設(shè)計，對聯(lián)邦政府行為進行約束，收到很好的法律效果。鑒于此次經(jīng)濟危機的嚴重性和長期性，在四萬億投資的宏觀調(diào)控中，從調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控領(lǐng)域、調(diào)控手段、調(diào)控結(jié)果、行政責(zé)任、法律責(zé)任方面均應(yīng)納入法律范疇，用科學(xué)、嚴格的法律程序以及借助法律所特有的穩(wěn)定性、嚴肅性和強制力保證調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)和政府廉潔。目前，首先要嚴格遵守現(xiàn)行法律、法規(guī)，如《憲法》、《預(yù)算法》、《政府信息公開條例》等依法調(diào)控。其次，要及時制定《宏觀調(diào)控法》以及《應(yīng)對經(jīng)濟危機特別法》、《政府投資特別監(jiān)管法》。其中，最重要的制定宏觀調(diào)控基本法?！昂暧^調(diào)控法系統(tǒng)化勢在必行，因為憲法就國家實行宏觀調(diào)控所作的原則性規(guī)定必須由一個基本法加以具體化和充實；宏觀調(diào)控權(quán)是國家的一項整體而不可分割的權(quán)力；我國制定的宏觀經(jīng)濟政策必須法律化；現(xiàn)行單行法規(guī)給宏觀調(diào)控諸手段的協(xié)調(diào)和綜合運用帶來障礙?！盵1]

（二）強化人大對政府投資監(jiān)督

當(dāng)前，世界各國對政府最有力的監(jiān)督應(yīng)是民眾選舉產(chǎn)生的代議機構(gòu)。在英國，奉行“議會至上”，議會享有立法權(quán)、財政權(quán)以及對行政活動全面監(jiān)督權(quán)。在美國，奉行的“相互制衡”，國會、行政和法院三權(quán)分立，相互制約。國會對行政部門的監(jiān)督享有廣泛權(quán)力，包括行政部門的人事、預(yù)算、重要政策以及對官員行為的控制?！?995年，共和黨控制的國會與民主黨總統(tǒng)之間圍繞預(yù)算展開斗爭達到令人置信的尖銳程度。由于在平衡預(yù)算的時間表和削減開支的項目幅度上，國會和總統(tǒng)發(fā)年嚴重分歧，致使新的財政年度開始前無法通過預(yù)算授權(quán)法和撥款法，政府只能通過臨時預(yù)算來維持。1995年11月至12月，聯(lián)邦政府一些部門先后關(guān)門長達3個星期?！盵6]P372在法國，實行“半總統(tǒng)制”，法國議會包括國民議會和參議院，是監(jiān)督行政部門最主要的力量之一。在這些國家，議會作為民眾的真正代表，在監(jiān)督政府行為中充分發(fā)揮了作用，從而議會的政治和社會地位也非常高。

在我國，實際工作中，人大監(jiān)督缺乏力度，效果也不好。究其原因有多方面原因：一是政治體制原因。二是人大組織方面的原因。要強化人大對政府財政的監(jiān)督，必須加大力度進行改革：如擴大人民代表直選范圍，讓人民代表真正成為民意代表；如減少人民代表數(shù)量，提高專業(yè)知識素養(yǎng)；如大幅延長人代會會議時間，讓代表有充分時間議事；如加強人大代表職責(zé)，強化其代表責(zé)任；如改變財政預(yù)算編制和審議時間，增加人大代表質(zhì)詢權(quán)和調(diào)查權(quán)；如明確審計機關(guān)向人大負責(zé)，等等。

（三）強化社會對政府投資的監(jiān)督

社會監(jiān)督是防止腐敗的重要力量已成共識?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎┖妥钣行У木欤瑢嵭姓?wù)公開，是防止貪污賄賂等腐敗犯罪的一劑良藥；反之，政務(wù)不公開、情況不透明，搞神秘政治，則極易產(chǎn)生腐敗犯罪。因為公眾不了解權(quán)力的運行情況，無法參與國家事務(wù)，無法對權(quán)力運作實施監(jiān)督和制約?！盵7]P427社會監(jiān)督除政府主動公開財政信息以及公民個人要求公開外，還應(yīng)當(dāng)借助新聞媒介的力量?！拔鞣絿覟榱朔乐拐胃瘮『蜑E用權(quán)力，都按照三權(quán)分立互相制約的原理組織政府，但政府之間的制約往往是來自人民的輿論壓力之下才發(fā)揮作用的。人民雖然有監(jiān)督政府的權(quán)利，但人民的監(jiān)督力量十分分散。而政府組織則非常龐大、組織嚴密，掌握人員機構(gòu)和公共資源，并擁有合法的暴力。政府濫用權(quán)力不僅危害嚴重而且難以監(jiān)督。要對強大政府組織實施有效的監(jiān)督，必須運用組織的力量。這個組織應(yīng)該擁有一批專職信息收集人員、調(diào)查人員和評論人員并具有有效手段。這個組織就是大眾傳播媒介?！盵3]P751在應(yīng)對經(jīng)濟危機的特殊時期，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮社會監(jiān)督的力量，行政部門要主動公開四萬億投資的全過程，公民有權(quán)查詢相關(guān)情況，新聞媒介更應(yīng)投入更多力量，全方位、多角度了解資金使用情況，及時資金使用情況及將瀆職、腐敗情況公諸與眾。

（四）強化對政府投資中腐敗犯罪的懲處力度

目前，我國雖然高度重視反腐敗工作，專業(yè)機構(gòu)也很多，打擊腐敗分子數(shù)量也很多，但仍在一些問題。一是沒有統(tǒng)一反腐敗機構(gòu)。我國對腐敗查處機構(gòu)，有黨的機構(gòu)、政府機構(gòu)（包括中央政府對地方政府、上級政府對下級政府、監(jiān)察部門、審計部門、財政部門）、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)，除審判機關(guān)外，其他機關(guān)在反腐敗案件的查處上職能交叉，標(biāo)準(zhǔn)不一，措施各異，力量分散，獨立性不夠。根據(jù)《聯(lián)合國反腐敗公約》第三十六條規(guī)定：“各締約國均應(yīng)根據(jù)本國法律制度的基本原則采取必要的措施，確保設(shè)有一個或多個機構(gòu)或者安排了人員專職負責(zé)通過執(zhí)法打擊腐敗。這類機構(gòu)或者人員應(yīng)當(dāng)擁有根據(jù)締約國法律制度基本原則給予必要獨立性，以便能夠在不受任何不正當(dāng)影響的情況下有效履行職能。”[8]P425目前，我國應(yīng)當(dāng)借鑒世界其他民主和法制健全國家的反腐敗經(jīng)驗，設(shè)立獨立性和專業(yè)性很強的統(tǒng)一反腐敗執(zhí)法機構(gòu)，這也是中國司法改革的重要內(nèi)容。二是腐敗犯罪標(biāo)準(zhǔn)不完善。針對近年來商業(yè)賄賂出現(xiàn)的多樣化，我國也出臺多項政策和司法解釋，以適應(yīng)新的需要，但仍然沒有很好地堵住漏洞，主要是對腐敗犯罪規(guī)定過窄。立法方面可借鑒《聯(lián)合國反腐敗公約》的規(guī)定，如第十五條規(guī)定了“賄賂犯罪”：“直接或間接向公職人員許諾給予、提議給予或者實際給予該公職人員本人或者其他人員或?qū)嶓w不正當(dāng)好處，以使該公職人員在執(zhí)行公務(wù)時作為或者不作為；公職人員為其本人或者其他人員或?qū)嶓w直接或間接索取或者收受不正當(dāng)好處，以作為其在執(zhí)行公務(wù)時作為或不作為的條件?！盵8]P416這一規(guī)定使賄賂犯罪非常廣泛，促使公職人員不得謀取任何不正當(dāng)利益，可有效防止目前在政府投資行為中打不廉潔的“擦邊球”。如第十八條“影響力交易犯罪”：“直接或間接向公職人員許諾給予、提議給予或者實際給予該公職人員本人或者其他人員或?qū)嶓w不正當(dāng)好處，以使其濫用本人的實際影響力或者被認為具有的影響力，為該行為的造意人或者其他任何人從締約國的行政部門或公共機關(guān)獲得不正當(dāng)好處?！盵10]P417將該行為規(guī)定為腐敗犯罪，有利于遏制在我們國家比較常見的利用職權(quán)、地位向相關(guān)部門“打招呼”，從而為他人謀利的行為。三是對腐敗犯罪分子懲處力度不夠。目前，雖然我國與世界各國在打擊腐敗的刑事接軌越來越緊密，但仍然難以有效制止貪官外逃和財產(chǎn)轉(zhuǎn)移國外。針對以上問題，必須通過刑事立法和司法改革來解決，同時還要加強對司法機構(gòu)的監(jiān)督，保證打擊腐敗犯罪的最終效果。

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（責(zé)任編校：周 欣）

DF4

A

1673-2219（2010）09-0173-03

2010－06－04

茍鵬（1972－），男，四川巴中人，西南政法大學(xué)經(jīng)濟法專業(yè)博士研究生，重慶市政法委基層指導(dǎo)處副處長。