論農(nóng)地征收糾紛的私權(quán)救濟(jì)

陳 璐,于龍剛

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430074)

論農(nóng)地征收糾紛的私權(quán)救濟(jì)

陳 璐,于龍剛

(中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院,湖北武漢 430074)

應(yīng)用實(shí)證研究方法,探究農(nóng)地征收糾紛的產(chǎn)生原因和各種救濟(jì)途徑在現(xiàn)實(shí)中所扮演的角色,得出結(jié)論:法律的規(guī)定在現(xiàn)實(shí)中并沒(méi)有得到切實(shí)的執(zhí)行,各種救濟(jì)途徑并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。這主要體現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)不合理,程序設(shè)計(jì)不科學(xué),征收范圍不一致以及補(bǔ)償設(shè)計(jì)不合理。

農(nóng)地征收;私權(quán)救濟(jì);救濟(jì)途徑

農(nóng)地征收糾紛研究主要涉及民法學(xué)和行政法學(xué)領(lǐng)域,在這個(gè)方面,國(guó)內(nèi)學(xué)者的相關(guān)論著早已是汗牛充棟。農(nóng)地征收糾紛涉及各種不同利益,這些利益的代表者基于農(nóng)地征收這一法律事實(shí)產(chǎn)生權(quán)利的沖突,在這其中,一部分權(quán)利主體的合法權(quán)利不免受到侵害,另一方面,國(guó)家法律在現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)行由于這種沖突而大打折扣,傳統(tǒng)的救濟(jì)途徑無(wú)法充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。農(nóng)地征收糾紛主要涉及被征地農(nóng)民的私權(quán),所以,糾紛解決實(shí)質(zhì)上是農(nóng)民私權(quán)的保護(hù)和救濟(jì)。而權(quán)利救濟(jì)就是要使受沖突或糾紛影響的合法權(quán)利及法定義務(wù)得到實(shí)現(xiàn)和履行,可通過(guò)司法力量或其他任何外部力量實(shí)現(xiàn),即通過(guò)法律方式及其“類法律方式”解決權(quán)利沖突。文章通過(guò)實(shí)地調(diào)查,從征收程序,征地補(bǔ)償和安置3個(gè)方面對(duì)農(nóng)地征收糾紛出現(xiàn)的原因進(jìn)行描述,同時(shí),對(duì)法律規(guī)定各種救濟(jì)途徑進(jìn)行分析,從而探討在當(dāng)前情況下如何對(duì)農(nóng)地征收糾紛進(jìn)行救濟(jì)。

一、農(nóng)地征收糾紛出現(xiàn)的原因

為了更好地弄清農(nóng)地征收中的私權(quán)現(xiàn)狀和糾紛解決現(xiàn)狀,我們對(duì)糾紛出現(xiàn)的原因進(jìn)行了調(diào)查。調(diào)查范圍為武漢附近的農(nóng)村①此次調(diào)查共走訪了武漢周邊的4個(gè)村落,為了便于表達(dá),用A村、B村、C村和D村表示。。調(diào)查中發(fā)現(xiàn),征收程序的違法操作,補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)的確定和實(shí)際發(fā)放,同時(shí)還包括如村里存在農(nóng)場(chǎng)經(jīng)濟(jì),新來(lái)的外地人權(quán)益容易被侵害②在聚族而居的村落中,外來(lái)移民在村落中很容易被孤立,甚至?xí)驗(yàn)檫@種情況,而受到更多的侵害。在C村,接受我們采訪的一位村民移民至該村,在土地征收中,只得到了補(bǔ)償款,而其他人通過(guò)上訪還得到了社會(huì)保障金。等一些其他導(dǎo)致糾紛的因素。其中前3者是最主要原因,我們通過(guò)問(wèn)卷和訪談的方式分別進(jìn)行了調(diào)查。從調(diào)查結(jié)果來(lái)看,安置中產(chǎn)生的糾紛最多,占到27%,其次分別是補(bǔ)償和糾紛解決,分別是17%和14%?？梢?jiàn)征收程序、補(bǔ)償和安置使導(dǎo)致農(nóng)地征收糾紛出現(xiàn)的主要影響因素。下面將進(jìn)行具體分析說(shuō)明。

1.征收程序

在我國(guó),征收程序主要規(guī)定在《中華人民共和國(guó)土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)及其《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》),法規(guī)條款較少,而且程序簡(jiǎn)單,隨意性較大。其中,《土地管理法》第48條規(guī)定:“征地補(bǔ)償安置方案確定后,有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告,并聽(tīng)取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)?！盵1]16第四十九條規(guī)定“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布,接受監(jiān)督?！盵1]17《實(shí)施條例》第二十五條規(guī)定:“征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后,由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實(shí)施,并將批準(zhǔn)征地機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號(hào)、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)人員安置辦法和辦理征地補(bǔ)償?shù)钠谙薜?在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告。”[2]5可見(jiàn),國(guó)家法律要求在農(nóng)地征收中,政府部門和村集體應(yīng)該向村民發(fā)布征收相關(guān)文件、政策,和村民充分協(xié)商。而在我們所調(diào)查的村集體并未做到這點(diǎn),有關(guān)法律規(guī)定并沒(méi)有得到落實(shí)。主要體現(xiàn)在以下方面。

(1)未向農(nóng)民發(fā)布征地相關(guān)信息

在我們調(diào)查的4個(gè)村落中,農(nóng)民對(duì)于土地征收相關(guān)的文件、法律法規(guī)知之甚少,即使是已經(jīng)知道的,也是事后通過(guò)電視、報(bào)紙等媒體獲得的,或者是在維權(quán)的過(guò)程中學(xué)習(xí)而來(lái)的。在某些村,甚至連公告也沒(méi)有發(fā)布,僅僅采取了口頭通知的方式。對(duì)于權(quán)利人而言,政府的征用行為直接關(guān)系著其財(cái)產(chǎn)處置權(quán)利,完全應(yīng)當(dāng)采用更加直接的送達(dá)方式。即使必須采取公告的方式,也應(yīng)當(dāng)盡量確保權(quán)利人對(duì)具體情況有詳細(xì)的了解,而非僅僅通過(guò)所謂的“口頭通知”等方式代替。

(2)未與農(nóng)民充分協(xié)商

在很多情況下,都是管委員會(huì)制定政策,村委會(huì)和村民小組去執(zhí)行具體工作①在對(duì)A村的調(diào)查中,該村負(fù)責(zé)征收的村委會(huì)副主任告訴我們“他們都是嚴(yán)格按照管委會(huì)的政策來(lái)辦,亦步亦趨?！?甚至在一些村落,權(quán)力集中到管委會(huì)和村委會(huì)的部分領(lǐng)導(dǎo)手中,導(dǎo)致農(nóng)民根本就沒(méi)有參與行使集體土地所有權(quán)的機(jī)會(huì)。在A村,村委會(huì)把土地征收作為上級(jí)下來(lái)的任務(wù),為完成這個(gè)任務(wù),在征收的具體過(guò)程中,往往采取一些灰色手段②在A村的調(diào)查中,一些村民反映村委會(huì)在土地丈量方面存在違法行為,而且一位村民還告訴我們,村委會(huì)曾經(jīng)使用“送禮和請(qǐng)客”的方法對(duì)部分農(nóng)民進(jìn)行征地。,說(shuō)一些空頭承諾,而事后根本不履行,這引起了被征地農(nóng)民的很大不滿。

2.補(bǔ)償

《土地管理法》對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和如何計(jì)算進(jìn)行了細(xì)致且明確的規(guī)定。其中,補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi),安置補(bǔ)助費(fèi)和被征用土地上的附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)等等,但也賦予了當(dāng)?shù)卣勒战?jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力。同時(shí),在《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》(以下簡(jiǎn)稱《物權(quán)法》)中,對(duì)于補(bǔ)償?shù)念悇e和標(biāo)準(zhǔn)也做了詳細(xì)的規(guī)定[3]12。

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題主要集中在兩個(gè)方面:

(1)補(bǔ)償款太少,并不足以保障被征地農(nóng)民原有的生活水平

《土地管理法》一方面對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算進(jìn)行了細(xì)致且明確的規(guī)定,另一方面又賦予了當(dāng)?shù)卣勒战?jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力,在現(xiàn)實(shí)中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府和村委會(huì)將這個(gè)權(quán)力無(wú)限放大③由于憲法對(duì)征收補(bǔ)償?shù)囊蟛幻鞔_,某些地方在征收過(guò)程中存在著濫用權(quán)力的行為,對(duì)征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)規(guī)定過(guò)低。。在A村,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由管委會(huì)確定,為每個(gè)人“一刀切”12萬(wàn)元/hm2,在C村,依據(jù)不同的年齡,確定不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),在B村和D村,補(bǔ)償款被200元/月的社會(huì)保障金所代替,相對(duì)于13153元/年的城市人均可支配收入和9 478元/年的城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)性支出④參見(jiàn)《2009年度湖北省道路交通事故損害賠償標(biāo)準(zhǔn)》。,這些補(bǔ)償無(wú)異于是杯水車薪。

(2)補(bǔ)償款沒(méi)有依照法律規(guī)定及時(shí)足額的發(fā)放

據(jù)調(diào)查,A村的部分農(nóng)民在一年后才得到補(bǔ)償款,D村的“社會(huì)保障金”在發(fā)了一年后就突然停止了。而且,在部分被調(diào)查的村中,補(bǔ)償款大大縮水⑤在C村,一位被調(diào)查的農(nóng)民拿出報(bào)紙,來(lái)說(shuō)明補(bǔ)償款縮水問(wèn)題的嚴(yán)重,其中,報(bào)紙上報(bào)道了武漢某地的補(bǔ)償款縮水的事件。,這讓權(quán)益已經(jīng)受到侵害的農(nóng)民生活雪上加霜。

3.安置

據(jù)調(diào)查,各個(gè)村對(duì)于農(nóng)民的安置有很多種,主要包括:住房,社會(huì)保險(xiǎn),養(yǎng)老保險(xiǎn)失業(yè)補(bǔ)助和醫(yī)療保險(xiǎn)等其他補(bǔ)助。

失地農(nóng)民的安置方式主要有兩種:一種是現(xiàn)金安置,即將房屋補(bǔ)償、征地補(bǔ)償?shù)热繉?shí)行貨幣計(jì)算,按照計(jì)算結(jié)果向失地農(nóng)民發(fā)放安置款,由失地農(nóng)民自行購(gòu)買房屋居住;另一種是在原地或附近修建安置房,主要以向失地農(nóng)民重新提供非商品性住房為主,另外提供部分貨幣補(bǔ)償。我國(guó)的《土地管理法》規(guī)定,進(jìn)行征收補(bǔ)償時(shí),必須設(shè)立安置補(bǔ)償費(fèi),按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算,每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4～6倍,對(duì)于仍不能保證農(nóng)民生活水平的,則經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。另外,可以看出,我國(guó)的安置方式以現(xiàn)金補(bǔ)償為主,以保障被征地農(nóng)民的生活水平為最終目的,同時(shí),法律也在積極探索一條“生產(chǎn)性補(bǔ)償”的途徑。

在調(diào)查中,對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償也絕大多數(shù)為現(xiàn)金補(bǔ)償,但存在很多問(wèn)題:

①農(nóng)民普遍反映安置費(fèi)過(guò)低,在A村,一位村民說(shuō):“村上給的錢很少,連做生意的初期投資都不夠”;在B村,安置補(bǔ)償費(fèi)換為200元/月的社會(huì)保障金,在CPI不斷增長(zhǎng)的情況下,農(nóng)民的生活水平不斷下降;而在C村和D村,村委會(huì)用農(nóng)民的安置補(bǔ)償款為農(nóng)民購(gòu)買社會(huì)保險(xiǎn),醫(yī)療保險(xiǎn),卻因?yàn)榫唧w操作中存在著諸多問(wèn)題,導(dǎo)致農(nóng)民很不滿意。

②村集體在具體安置工作中存在很多不規(guī)范操作的情況。在A村,村委會(huì)表示,按戶籍分房,但在現(xiàn)實(shí)中,很多不規(guī)范的操作使一些農(nóng)民沒(méi)有分得他們應(yīng)得的住房,這使他們很不滿意,甚至懷疑村委會(huì)借此漁利,從而使矛盾加深。村委會(huì)裝的天然氣,農(nóng)民根本無(wú)錢使用,只好在新房外面自建廚房,使用木柴作為燃料取火,生活很不方便。

③村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未采取積極措施促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,保障被征地農(nóng)民的生活水平。在我國(guó),土地是農(nóng)民養(yǎng)老的主要來(lái)源,在失去土地之后也就意味著養(yǎng)老保障需要轉(zhuǎn)換,在這個(gè)轉(zhuǎn)換中,如果失去保障將意味著這部分失地農(nóng)民將來(lái)必須面對(duì)更大的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。所以,在這里,農(nóng)地征收方面出現(xiàn)的問(wèn)題實(shí)際上是由醫(yī)療保險(xiǎn),養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移而來(lái)的。因此,國(guó)家應(yīng)當(dāng)立法鼓勵(lì)失地農(nóng)民自力更生,獨(dú)立創(chuàng)業(yè)。而在我們的調(diào)查當(dāng)中,村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在這方面做得很少,基本都是以一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償為主,在A村,很多農(nóng)民在自家院子建起養(yǎng)殖場(chǎng),維持基本生活,而在C村,由于沒(méi)有其他技能,農(nóng)民只好待在家里,靠200元/月的保障金勉強(qiáng)維持生計(jì)。

可以看出,農(nóng)地征收糾紛產(chǎn)生的原因主要有以下3個(gè)方面:①國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定的關(guān)于農(nóng)地征收的程序在現(xiàn)實(shí)中未得到切實(shí)的執(zhí)行。比如,在現(xiàn)實(shí)中,征地信息未能及時(shí)發(fā)布,也未能依照法律的規(guī)定同被征地農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商。②征地補(bǔ)償款太少,不足以保障被征地農(nóng)民的基本生活需要。③安置不到位。在現(xiàn)實(shí)中,很多政府機(jī)關(guān)并未按照國(guó)家相關(guān)法律的規(guī)定對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行安置。

二、農(nóng)地征收糾紛解決的現(xiàn)狀

1.政府和村委會(huì)在糾紛解決中的角色

《實(shí)施條例》規(guī)定了對(duì)于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的定義,由村集體申請(qǐng)縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)[2]5,《土地管理法》賦予了村集體對(duì)農(nóng)民集體所有的土地的經(jīng)營(yíng)、管理的權(quán)力[1]3,由此,在征收中,村集體成為集體土地的“代表人”,成為土地征收和糾紛解決中的重要主體。

在我們的調(diào)查中,政府和村委會(huì)并未如法律所設(shè)想的那樣運(yùn)行,產(chǎn)生了很多問(wèn)題,集中反映在以下3個(gè)方面:①農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在實(shí)踐中受到政府部門強(qiáng)加的不良影響,導(dǎo)致政府和村委會(huì)公信力較差。在現(xiàn)實(shí)中,很多農(nóng)民認(rèn)為村委會(huì)是為政府說(shuō)話的,政府是為開(kāi)發(fā)商說(shuō)話的,他們都聯(lián)合起來(lái)對(duì)付農(nóng)民,根本不愿甚至是不敢向他們提起救濟(jì)的請(qǐng)求。而A村一位村主任說(shuō):“管委員會(huì)制定的政策我們只能去嚴(yán)格執(zhí)行”。②農(nóng)民對(duì)于村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在糾紛解決中的工作很不滿意。A村一位村民說(shuō):“我們村里什么事都不管,你反映了也沒(méi)用”;D村一位村民說(shuō):“村里面有很多征收糾紛,村委會(huì)什么工作也不做,只管向農(nóng)民要土地?！贝逦瘯?huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)府與農(nóng)民矛盾的日益深化也在客觀上加深了農(nóng)民提起私權(quán)救濟(jì)的難度。但是,同時(shí)B村的一位村民小組負(fù)責(zé)人說(shuō):“征收中每個(gè)農(nóng)民的情況很不一樣,我們無(wú)法面面俱到,對(duì)于一些農(nóng)民的無(wú)理要求,我們無(wú)法滿足,因?yàn)榧w的財(cái)政也不好?！笨梢?jiàn),具體情況的差異以及部分地區(qū)條件的落后也在客觀上使農(nóng)民私權(quán)救濟(jì)步履維艱。③在不少地方,政府和村委會(huì)仍然處于一種被動(dòng)的工作狀態(tài),必須由農(nóng)民向其反映后,其才會(huì)進(jìn)行一定的救濟(jì)。也就是說(shuō),如果沒(méi)有農(nóng)地征收糾紛被提起,則政府和村委會(huì)的救濟(jì)職能就根本不會(huì)行使。這顯然與建設(shè)服務(wù)型政府的要求是不相符合的。政府部門觀念轉(zhuǎn)換的不到位也是農(nóng)民遲遲不能獲得私權(quán)救濟(jì)的重要原因。

2.訴訟途徑在糾紛中扮演的角色

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)于司法能否介入、如何介入農(nóng)村土地征收糾紛解決規(guī)定尚不明確?！缎姓?fù)議法》和《國(guó)土資源行政復(fù)議規(guī)定》均未就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的行政裁決能否申請(qǐng)行政復(fù)議作出明確的法律規(guī)定,《行政訴訟法》也未就土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額爭(zhēng)議的司法救濟(jì)途徑作出明確的法律規(guī)定。

①法院接到的涉及土地征收的案件很少,農(nóng)民缺乏訴訟的意識(shí),并不知道向法院提起訴訟也是獲得私權(quán)救濟(jì)的一種有效途徑。在很多法院,涉及土地征收糾紛的案件為零。一位在法院工作的人員告訴我們:“法律在這方面缺乏規(guī)定,我們根本接不到這樣的案件,不過(guò)法院案件已經(jīng)夠多了,如果把這類案件再納入進(jìn)來(lái),法院可能承受不了”。而且,很多農(nóng)民“不知道”通過(guò)司法途徑解決糾紛,他們一般都傾向于通過(guò)政府的政策而非法院的判決維護(hù)自己的合法權(quán)益。一些農(nóng)民告訴我們:“法院那地方太專業(yè),我們都不懂”,“法律程序太復(fù)雜,太專業(yè),太麻煩”①這與我們歷來(lái)提倡的權(quán)利救濟(jì)“便民原則”相悖。如果容易接近和利用法律和司法是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)要求的話,那么現(xiàn)實(shí)中有些僵硬的法律程序?qū)嶋H上增加了人們接近和利用法律的難度。,甚至問(wèn)我們“法院還能管這個(gè)?”也有一些農(nóng)民認(rèn)為“法院是政府辦的,只聽(tīng)政府的話,不管我們老百姓”。②現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民搜集證據(jù)的能力很差,途徑很少。就像筆者在前文中所說(shuō)的,在征收中,農(nóng)民很難從政府和村委會(huì)那里獲取信息。在A村,一位農(nóng)民告訴我們:“我們都知道村委會(huì)在征收中存在違法行為,但是根本沒(méi)有證據(jù),所以也就拿他們沒(méi)辦法”,在C村,一位農(nóng)民拿出政府文件對(duì)我說(shuō):“國(guó)家明明讓下級(jí)政府補(bǔ)我們這么多,他們就是不補(bǔ),我們也沒(méi)辦法”?？梢钥闯?農(nóng)民搜集證據(jù)的困境也是造成訴訟無(wú)法成為糾紛解決的主要方式的重要原因。

3.其他糾紛解決方式在糾紛解決中的角色

作為除法律途徑以外的一種解決問(wèn)題的辦法,信訪是一種比較直接的利益表達(dá)形式。所以,從法律體系上來(lái)說(shuō),信訪并非一個(gè)主要的維權(quán)方式,如今信訪的大量出現(xiàn)正好從一個(gè)側(cè)面反映了法律在糾紛解決當(dāng)中的缺失。信訪也存在兩個(gè)問(wèn)題:①在現(xiàn)實(shí)中,信訪機(jī)構(gòu)對(duì)政府職能部門沒(méi)有直接的法律約束力,很多案件最終還要通過(guò)下級(jí)政府來(lái)解決。一些農(nóng)民說(shuō):“我們?nèi)チ耸±?結(jié)果他們把文件壓下來(lái),還是沒(méi)有效果?！绷硪晃晦r(nóng)民說(shuō)“即使去了上邊,上邊也是壓給下邊,讓下邊來(lái)做,他們?cè)趺磿?huì)改正自己的以前犯過(guò)的錯(cuò)誤呢?”②信訪產(chǎn)生了一種錯(cuò)誤的激勵(lì)機(jī)制。在C村,一位農(nóng)民說(shuō):“原來(lái)村上根本沒(méi)發(fā)失業(yè)金,我們?nèi)チ耸欣?他們(村委會(huì))才給我們發(fā)”。由此,導(dǎo)致很多村民民一旦權(quán)益受到損害,就采用信訪的方式解決糾紛,造成法定糾紛解決方式的空缺。一位從事村委會(huì)主任說(shuō):“關(guān)于征地的糾紛都到市里面去了,我這里很少遇到?！?/p>

三、農(nóng)地征收糾紛私權(quán)救濟(jì)建議

1.通過(guò)法律救濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)的救濟(jì)

(1)完善立法

我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定對(duì)于司法能否介入、如何介入農(nóng)村土地征收糾紛解決規(guī)定不明,《行政復(fù)議法》和《國(guó)土資源行政復(fù)議規(guī)定》均未就征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額的行政裁決能否申請(qǐng)行政復(fù)議作出明確的法律規(guī)定,《行政訴訟法》也未就土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和金額爭(zhēng)議的司法救濟(jì)途徑作出明確的法律規(guī)定。因此,立法機(jī)關(guān)有必要加強(qiáng)和完善這方面的立法,確保有法可依。

(2)開(kāi)展普法

針對(duì)前文中存在著的許多村民“不知道”通過(guò)司法途徑解決糾紛,認(rèn)為法律太專業(yè),法律程序太復(fù)雜,法院只聽(tīng)政府的話的問(wèn)題,有必要在農(nóng)村中開(kāi)展一定的普法工作,進(jìn)行基本的法律知識(shí)宣傳普及。同時(shí),法律援助機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其作用,參與到農(nóng)地征收糾紛中去。

(3)司法創(chuàng)新

由于這類糾紛具有很大的相似性,法院可以開(kāi)辟專門接待農(nóng)地征收糾紛的“綠色通道”,與相關(guān)法律援助機(jī)構(gòu)合作,必要時(shí)可以進(jìn)行共同訴訟和合并審理,提高工作效率。

2.通過(guò)法律途徑之外的其他救濟(jì)途徑實(shí)現(xiàn)對(duì)私權(quán)的救濟(jì)

對(duì)于政府和村委會(huì)而言,他們?cè)谵r(nóng)地征收糾紛中往往扮演著十分重要的角色,兩者的行為態(tài)度將直接影響糾紛的解決。依托上述調(diào)研結(jié)果與分析,本文建議:

首先,政府和村委會(huì)等管理機(jī)構(gòu)要注意樹(shù)立自己的威信。農(nóng)民的認(rèn)知水平比較低,應(yīng)該改善宣傳的方式。在我們的調(diào)查中,許多農(nóng)民對(duì)于政府和村委會(huì)的抱怨是很多的①在我們的調(diào)查中,很多村民表達(dá)了對(duì)政府和村委會(huì)日常辦公的種種不滿。,當(dāng)這種抱怨累積到一定程度時(shí),便會(huì)爆發(fā)出來(lái)。此外,政府和村委會(huì)威信不夠也是導(dǎo)致農(nóng)民不愿與他們討論商議具體征收事項(xiàng)的原因,在很多農(nóng)民眼里,政府的利益與他們根本相悖,他們根本就不愿意去和政府談,有的甚至不敢去找政府和村委會(huì)等本應(yīng)是這類糾紛的主要處理機(jī)構(gòu)去談②在D村,一位村民說(shuō):“如果去找政府談,我怕以后的日子里被那些當(dāng)官的打擊報(bào)復(fù)呢?！笨梢?jiàn)部分村民對(duì)政府及政府工作人員還存在著畏懼心理。。因此,政府和村委會(huì)的工作人員在具體的征收工作當(dāng)中,應(yīng)注意結(jié)合地方性的知識(shí)體系,而威信的樹(shù)立正是在這個(gè)方面上體現(xiàn)的,以此才能在糾紛解決中發(fā)揮更大的作用。

其次,政府和村委會(huì)要嚴(yán)格依法辦事,禁止權(quán)力的濫用。這包括以下具體內(nèi)容:①在農(nóng)地征收中,政府部門和村集體應(yīng)該向村民發(fā)布征收相關(guān)文件、政策,和村民充分協(xié)商。這里的“發(fā)布”應(yīng)當(dāng)采用直接送達(dá)方式,盡量確保權(quán)利人(村民)對(duì)具體情況有詳細(xì)的了解,對(duì)村民提出的疑問(wèn)應(yīng)及時(shí)答復(fù)并解決。在征收的具體過(guò)程中,政府和村委會(huì)要嚴(yán)肅認(rèn)真,不能為了一時(shí)征收的方便講一些空頭承諾,而事后根本不履行,甚至由此去獲取其他利益,這會(huì)加重村民的不滿情緒。②關(guān)于補(bǔ)償問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā穼?duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和如何計(jì)算進(jìn)行了細(xì)致且明確的規(guī)定。同時(shí)《物權(quán)法》對(duì)于補(bǔ)償?shù)念悇e和標(biāo)準(zhǔn)也做了詳細(xì)的規(guī)定,原則上補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行。但考慮到法律也賦予了當(dāng)?shù)卣勒战?jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)力,政府可以靈活進(jìn)行一定的調(diào)整,但調(diào)整必須在合理的范圍和限度之內(nèi),并將調(diào)整依據(jù)公開(kāi),接受社會(huì)監(jiān)督。此外,補(bǔ)償款一定要及時(shí)足額發(fā)放到村民手中,不得以任何借口拖欠。③我國(guó)的安置方式以現(xiàn)金補(bǔ)償為主,以保障被征地農(nóng)民的生活水平為最終目的。同時(shí),積極探索一條“生產(chǎn)性補(bǔ)償”的途徑。但我們都知道,農(nóng)民的科學(xué)文化知識(shí)水平往往不高,各種資源匱乏,僅憑個(gè)體之力想要?jiǎng)?chuàng)業(yè)成功是很困難的。政府應(yīng)當(dāng)充當(dāng)好村民創(chuàng)業(yè)的領(lǐng)路人,盡可能地搜集各種市場(chǎng)信息,為村民創(chuàng)業(yè)提供必要的幫助,創(chuàng)造有利的條件?；蛘?由政府出面,集中部分村民共同創(chuàng)業(yè),從而提高創(chuàng)業(yè)的成功率,減輕乃至消除村民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié) 語(yǔ)

農(nóng)村征地糾紛的不斷爆發(fā)影響著當(dāng)前社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展,對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和和諧社會(huì)的構(gòu)建也會(huì)產(chǎn)生十分不利的影響。其實(shí),農(nóng)民想要的,無(wú)非是安定富足的生活?，F(xiàn)在,黨中央國(guó)務(wù)院已經(jīng)將民生問(wèn)題放在了治理國(guó)家極其重要的位置,“三農(nóng)問(wèn)題”已經(jīng)得到了廣泛的重視。通過(guò)科學(xué)的立法、合理的制度構(gòu)建、適當(dāng)?shù)膶?shí)施與執(zhí)行,我們有理由相信在農(nóng)地征收中出現(xiàn)的糾紛一定能夠得到很好的解決,農(nóng)民的私權(quán)一定能夠得到強(qiáng)有力的保障。

[1]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)土地管理法[M].北京:法制出版社,2008.

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院.中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例[M].北京:法制出版社,2009.

[3]全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì).中華人民共和國(guó)物權(quán)法[M].北京:法制出版社,2005.

Private Right Relief Pertaining to Land Expropriation in Rural Area

Chen lu,et al
(College of Economics and Law,Zhongnan University,Wuhan 430074,China)

Recently,there has been much dispute over the question of land expropriation in rural areas,which may hamper social stability and hinder China’s long-term development.Bymeansof empirical researchmethod,the paper explores the reasons caused by land expropriation and the functions of various ways of relief.It then maintains that due regulations haven’t been implemented in reality and the different ways of relief fail to function well,which reflect in the following four aspects,namely,unreasonable system concerning property rights,unreasonable program design,inconsistent expropriation scope and unreasonable compensation design.Moreover,with boundless power in hand,the local government ignores the legal rights of farmers to obtain so-called achievements project which in turn aggravates the conflicts.

land expropriation;private right relief;relief ways

D922.39

A

1671-4970(2010)03-0076-05

2010-05-10

陳璐(1989—),男,江蘇南通人,從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)、民商法學(xué)研究。