安徽J(rèn)縣水庫移民后期扶持政策實施的調(diào)查與思考

仲 秋,施國慶

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)

安徽J(rèn)縣水庫移民后期扶持政策實施的調(diào)查與思考

仲 秋,施國慶

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院,江蘇南京 210098)

基于斯科特《國家的視角》“一些試圖改善人類狀況的大型項目并沒有達(dá)到預(yù)期的效果,特別是從農(nóng)民自己的視角來看”的觀點,選擇大中型水庫移民后期扶持政策執(zhí)行期,以安徽J(rèn)縣為個案,采用集體訪談、個案訪談、參與式觀察等社會學(xué)研究方法,實地調(diào)查了移民后扶政策的運作,分析了中國大中型水庫移民后期扶持政策中遇到的難題。從利益相關(guān)群體的不同訴求分析里挖掘“基層的視角”,認(rèn)為,其正體現(xiàn)了“國家的視角”單一性與“基層訴求”多元性的矛盾,指出,移民后期扶持政策應(yīng)考慮老水庫的特殊性,單一化的政策不利于目標(biāo)的實現(xiàn)。

水庫移民;后期扶持;國家的視角;公平

一、問題的提出

2006年5月17日,為通過“解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題”,來實現(xiàn)“加強庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè),改善移民生產(chǎn)生活條件,促進經(jīng)濟發(fā)展,增加移民收入,使移民生活水平不斷提高,逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平”的目標(biāo),國務(wù)院頒發(fā)(2006年)第17號令《,國務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(簡稱后扶政策,下同)。該意見提出的扶持對象和期限是“:大中型水庫的農(nóng)村移民,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村移民不再納入后期扶持范圍。其中2006年6月30日前搬遷的為現(xiàn)狀人口,一次核定、不再調(diào)整,從2006年7月1日起再扶持20年;7月1日之后搬遷的為原遷人口,從完成搬遷之日起扶持20年,移民人口的自然變化采取的措施由各省自行決定”。具體措施是“:納入扶持范圍的移民每人每年補助600元,盡量發(fā)放到移民個人,也可以實行項目扶持,還可以采取兩者結(jié)合的方式?！?/p>

政策中界定的對象、措施、補助金額的時限都很清楚,但是,后期扶持政策的執(zhí)行情況卻十分復(fù)雜。有的地方甚至有錢發(fā)不下去,成了地方政府的難題。為什么會出現(xiàn)這樣的情況?基層的訴求與國家政策的矛盾到底在哪里?

斯科特在《國家的視角》一書中指出:“一些大型項目并沒有達(dá)到預(yù)期的效果,特別是從農(nóng)民自己的視角來看”[1]。翻譯該書的王曉毅也認(rèn)為,“原來有好的完美的設(shè)想,然而實際情況和設(shè)計有很大區(qū)別。這樣,在多樣化條件下,推行一個簡單的、標(biāo)準(zhǔn)化、完美的方案,如果這個方案實施不好就會造成很多災(zāi)難性的后果”[2]。在以“解決歷史遺留問題”為宗旨的移民后期扶持政策制定及其實施過程中,我們是否又在重復(fù)著“國家的視角”而再次忽略了基層的智慧?

既然國家的政策已經(jīng)清楚,那么了解基層的訴求,應(yīng)該就能找到答案。

二、調(diào)查方法

J縣位于皖西邊陲、大別山北麓,是安徽省面積最大、人口最多的山區(qū)縣和庫區(qū)縣,全縣庫區(qū)面積占總面積的34.6%。全國著名的治淮骨干工程水庫就坐落于該縣,始建于20世紀(jì)50年代。

2007年5月12日至5月16日,作者對兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的典型村組老移民進行集體訪談,共20人,其中現(xiàn)狀人口5人;個別訪談20人,深度訪談移民村組干部2人、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部2人,以及縣移民局相關(guān)人員4人。

由于對政策進行了調(diào)整,2007年7月24至8月3日,作者再次來到J縣水庫進行調(diào)查,了解執(zhí)行政策變化的原因,對各類人物進行了深度訪談,其中入戶訪談15戶、40人;個別訪談45人;移民村組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、辦事員、移民局各負(fù)責(zé)官員的深度訪談人員共15人。

此外,作者還運用了參與觀察的方法,在庫區(qū)辦以政策咨詢員的身份從另一角度觀察各類人群的訴求及手段。

三、地方政策與國家的視角

在接到后扶政策文件后,J縣執(zhí)行政策時,根據(jù)自身特點,因地制宜提出了適合當(dāng)?shù)氐木唧w執(zhí)行措施,即:原遷移民的扶持資金直接發(fā)到個人,移民后代的扶持資金不直接發(fā)到個人,而是采用“評補”①對原遷移民之外的現(xiàn)狀移民補助,采取一年一評定的辦法,經(jīng)群眾評議公示無異議后予以直補。和做項目的形式在給予困難的移民后代直接補償?shù)耐瑫r,給予安置地的移民和居民共同享受項目的福利。圖1更為直觀地展示了受補助的范圍和各類人群。

圖1 地方政策下受補助的范圍

“現(xiàn)狀人口”是指搬遷時已出生的人口,其房屋財產(chǎn)和生產(chǎn)資料被水庫淹沒。移民后代又稱繁衍人口,是指移民搬遷后,移民家庭娶進(入贅)、出生和依法收養(yǎng)等新增加的人口。“現(xiàn)狀人口”以當(dāng)時搬遷時登記在冊為準(zhǔn),繁衍人口是按照人口自然增長率、戶口等核定登記條件予以認(rèn)定的。原遷移民完全享受直補,即每人每年補助600元;移民后代原則上和當(dāng)?shù)鼐用褚粯?不享受直補,只享受項目扶持;但是,移民后代中的困難群體(7種人)可以享受評補的政策,或“輪莊”②俗語,指的是按照順序享受待遇,即并不是此類人群中的每個人每年都可以享受到直補。,或“分等級”③分等級的意思是,被選為評補的對象后,按照困難情況決定每年發(fā)放的補助,不多于600元。調(diào)查中幾個鄉(xiāng)村的具體等級標(biāo)準(zhǔn)不同。享受。

國家政策出臺后,有意見和訴求的主要是非農(nóng)業(yè)戶口的老移民,其他主要利益群體沒有很大的意見。

兩個月后,政策調(diào)整,矛盾更為激烈,作者再次來到J縣進行調(diào)查。調(diào)整后的執(zhí)行政策確定:補助對農(nóng)業(yè)戶口移民的“現(xiàn)狀人口”和移民后代全部直補到人,也就是國家后扶政策的具體措施從原來的“一個盡量,兩個可以”調(diào)整為“一個盡量”,地方政府對于政策措施因地制宜的權(quán)利沒有了。而這也就意味著取消了之前地方政府對于安置地居民的安撫,取消了“評補”的人口。調(diào)整后政策十分清楚,但也縮小了范圍(如圖2所示)。

圖2 國家政策下受補助的范圍

政策調(diào)整后,安置地居民的意見和訴求凸顯出來,使得后期扶持政策的執(zhí)行遭遇更大的挑戰(zhàn)。

清楚簡單的政策卻比復(fù)雜靈活的政策失效,這正是落入了斯科特“國家視角”的局面。

四、利益相關(guān)群體訴求

作者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn),政策與相關(guān)人員訴求之間的矛盾主要是兩大類:一是非農(nóng)業(yè)戶口老移民的訴求,二是安置地居民的訴求。

而這兩類的訴求基于與相似群體的比較而產(chǎn)生,而矛盾也產(chǎn)生在比較后形成的心理不平衡上。非農(nóng)業(yè)戶口老移民比較的是農(nóng)業(yè)戶口的老移民;安置地居民比較的是移民后代。

根據(jù)以上分析,作者主要調(diào)查了這4類利益群體,他們各自的訴求在政策調(diào)整前后也有變化,而這種變化也更好地反映出了相關(guān)群體的實際訴求。

1.原遷老移民

作者在調(diào)查前推論,享受補償?shù)脑w老移民不會有什么意見,因為他們在政策的變遷中沒有受到影響。然而在針對原遷移民的個案訪談中,筆者也聽見了不同的聲音,那就是,已去世的移民應(yīng)該得到補償。

原政策老移民訴求“按照當(dāng)時的移民人數(shù)得錢”,“去世的也有補償”;而在政策調(diào)整后,老移民又支持移民后代得到補助,“移民后代應(yīng)該拿”。

老移民的邏輯是,直接享受補助政策的應(yīng)該是當(dāng)年搬遷的人,承認(rèn)移民后代與原遷移民的差別,認(rèn)同原政策中將移民后代和安置地居民比較一致地對待④說“比較一致”是因為移民后代和安置地居民還存在一些差異,因為對于“評補”的機會,移民后代有享受的機會,而非移民后代是沒有的。雖然安置地居民對于未來享受“評補”的可能性也不是沒有預(yù)期,但是至少現(xiàn)在的差異還是存在的。。但是他們認(rèn)為移民后代拿到補償也算是對去世老移民補償?shù)膹浹a,因此在執(zhí)行政策調(diào)整后也支持移民后代享受直補。

2.移民后代

在第一次調(diào)查中,移民后代理解和認(rèn)可原政策,認(rèn)為自己也能享受項目扶持,而且“推磨輪莊”的形式也是鄉(xiāng)土社會約定俗成的規(guī)則。在政策調(diào)整后,移民后代也予以認(rèn)同,并傾向于對政策不做評價。

移民后代的補助在執(zhí)行政策的調(diào)整中變化最大,但是他們都接受,這看似矛盾背后的實質(zhì)卻是一脈相承的。對于獲得額外之財?shù)脑u價,人們總是會表現(xiàn)出一種回避的態(tài)度,移民后代對現(xiàn)政策接受而不評價的態(tài)度,正好反映出這種“得了便宜賣乖”的心理。

現(xiàn)政策出臺后,移民后代對安置地居民的訴求有兩種態(tài)度:一是對安置地居民的行動表示不認(rèn)可,政策就這樣規(guī)定了,他們不應(yīng)該鬧;二是對安置地居民表示同情,政策是扶貧的,當(dāng)?shù)厝硕荚谒吷?遭遇淹沒的損失,都應(yīng)該拿到補償。

移民后代的邏輯是,承認(rèn)自己和老移民的區(qū)別,認(rèn)同自己和安置地居民的同質(zhì)性。當(dāng)然,補助拿到自己手里更高興,這是人性的邏輯。

3.非農(nóng)業(yè)戶口移民

這個群體還可以根據(jù)不同情況劃分為兩類。

一類是搬遷時就不是農(nóng)業(yè)戶口,不涉及土地,或者是搬遷到城鎮(zhèn)后轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的老移民。這部分人沒有土地的損失,或者是放棄土地的補償?shù)@得的是非農(nóng)業(yè)戶口的待遇。在20世紀(jì)50年代,農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口在社會資源的享有上是不均等的,非農(nóng)業(yè)戶口的移民享受了國家政策傾斜的待遇,比農(nóng)業(yè)戶口移民當(dāng)時幾乎沒有補償?shù)拇龊昧撕芏?這應(yīng)該也是國家后扶政策明確規(guī)定非農(nóng)業(yè)戶口人群不享受補助的原因。

另一類是農(nóng)轉(zhuǎn)非人口,包括花錢買戶口和因政策獎勵而轉(zhuǎn)為商品糧戶口兩類人。花錢買戶口而農(nóng)轉(zhuǎn)非的移民意見很大,尤其是他們中沒有固定工作的,生活貧困,雖然轉(zhuǎn)了戶口,有低保,但金額有限。當(dāng)時移民沒有補償,現(xiàn)在的補助也享受不到,因此有意見。而在政策獎勵商品糧戶口中,“兩女戶”是典型?！皟膳畱簟笔寝r(nóng)村比較特殊的家庭,由于農(nóng)村很看重男孩,所以當(dāng)?shù)谝惶榕r,還可以生第二胎,但不論第二胎是男是女原則上都不能再生。如果第二胎仍是女孩,則被稱為“兩女戶”,“兩女戶”在農(nóng)村被視為弱勢家庭,J縣地方政策允許將一個女孩轉(zhuǎn)為商品糧戶口,獎勵的政策卻產(chǎn)生了這次的矛盾。

非農(nóng)業(yè)戶口的邏輯是,當(dāng)年移民時吃的苦是一樣的,就應(yīng)該得到同樣的補助,而不能因身份的不同而有所區(qū)別。①當(dāng)然,去上訪的主要都是生活過的不如意的。作者在偶遇訪談的非農(nóng)業(yè)戶口移民,生活可以的都對國家后扶政策表示認(rèn)同。

4.安置地居民

原政策出臺時,安置地居民表示認(rèn)同和接受。認(rèn)同老移民補償?shù)饺说膽?yīng)然性以及自己與移民后代享受相同水平的補償,接受項目扶持體現(xiàn)的與老移民的差異和與移民后代的平衡。這就是安置地居民的邏輯。

現(xiàn)政策出臺后,安置地居民的意見成為矛盾的焦點。相對于非農(nóng)業(yè)戶口的移民來說,安置地居民有3個不平衡:①安置地居民移民時也作出了貢獻(xiàn),雖然沒有受到搬遷之苦,但當(dāng)時和移民分資源卻沒有任何補償,用他們的話說就是“一個饃饃要分一半給別人吃”。②安置地居民認(rèn)為能享受補償?shù)囊泼窈蟠窃斐擅芗せ囊粋€原因。用他們最直接也是說得最多的一句話來反映就是“我們五六十歲的老人都沒有,他們抱在懷里的娃都有,憑什么啊?”,“我們的孩子和他們的孩子都一樣在這里長大的,為什么有補償給他們(的孩子),我們(的孩子)沒有?”③在第一個執(zhí)行政策中,安置地居民可以享受到一些實惠,“修路他們走,我們也走?！钡F(xiàn)政策取消了對他們有利的扶持,使得安置地居民在比較后也產(chǎn)生了心理落差。

五、矛盾下的不安定因素

原政策是地方政府根據(jù)實際情況擬定的,負(fù)責(zé)后扶工作的H主任告訴我們,采取第一個執(zhí)行政策的原因一是政策導(dǎo)向,二是統(tǒng)籌兼顧。因為政策主要目的是扶弱,項目扶持主要用于修路、鋪橋、解決飲水、發(fā)展生產(chǎn)等公益設(shè)施。而在政策執(zhí)行中,移民和群眾的意見都要考慮,因為農(nóng)村老移民為響應(yīng)國家號召,背井離鄉(xiāng),犧牲最大,在安置地吃苦最多,為水庫建設(shè)做出直接貢獻(xiàn),他們直補到人,大家都沒意見;移民后代雖然受到了影響,但畢竟與原住村民的生存環(huán)境差別不大,與原住村民一樣為水庫建設(shè)做出了間接貢獻(xiàn),他們一起享受項目扶持,得到原住村民和移民后代的接受和認(rèn)同。

但“國家的視角”下的第二個執(zhí)行政策讓H主任也很為難。移民后代全額直補到人容易引起原住村民等利益群體的攀比,矛盾較大。實際情況看,若對移民后代也和原遷移民一樣實行全額直補到人,將不利于增進移民和原住村民、后靠移民和庫區(qū)群眾之間的團結(jié),不利于維護庫區(qū)的穩(wěn)定。①筆錄資料,編號I-12.地點庫區(qū)辦H主任辦公室。

而事實上,兩群體的對立已經(jīng)產(chǎn)生。在調(diào)查中,作者甚至被安置地居民圍住,他們一起表達(dá)著不滿:“都是一樣的,為什么他們(移民后代)有,我們(安置地居民)沒有?!”甚至還有安置地居民說“收糧食的時候,我們糧食不夠吃,他們都有錢買糧吃,我們沒有錢,我們就去他們地里拔麥子!”

如果說安置地居民還有了一次地方執(zhí)行政策下享受補償?shù)臋C會的話,非農(nóng)業(yè)戶口的移民從開始就沒有補償?shù)臋C會,原因是國家政策對于非農(nóng)業(yè)戶口從開始就不允許納入這次補償。

非農(nóng)業(yè)戶口的移民實際也分為很多類型,這在前文也較詳細(xì)地闡述了。移民時轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,享受了國家戶籍政策優(yōu)惠的;或者原本就是非農(nóng)業(yè)戶口,不涉及土地補償安置的,不享受這次的補償可能也在國家的考慮之中。但是花錢買戶口而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口,或者是因為獎勵進入城鎮(zhèn)戶口的,特別是戶籍放開之后才被納入城鎮(zhèn)戶口,沒有享受戶籍轉(zhuǎn)變后的優(yōu)惠,也被排除在這次扶貧式安置補償范圍之外的人口,他們的意見和情緒也非常大。根據(jù)調(diào)查,在第一個執(zhí)行政策出臺時,大規(guī)模的上訪活動已經(jīng)發(fā)生,上百人圍攻了庫區(qū)辦公室。這種激烈的不安定因素在庫區(qū)辦成立以來都沒有出現(xiàn)過,卻由這項惠民政策引起了。

“不患寡而患不均”是作者在調(diào)查過程中聽到的出現(xiàn)頻率最高的一句話。庫區(qū)辦的官員用這個短語總結(jié)下面的民眾意見,民眾也用這句話表達(dá)根深蒂固的傳統(tǒng)認(rèn)知?！拔液退粯?如果他有,那么我也應(yīng)該有,或者我沒有,那么他也不應(yīng)該有?！边@就是農(nóng)民“公平”的邏輯。

六、結(jié) 語

“國家的視角”在斯科特筆下幾乎是整齊劃一的代名詞,在這里就體現(xiàn)為這種“一刀切”的國家政策。而“一刀切”在斯科特筆下的許多國家都出現(xiàn)了問題,而地域跨度大、人口數(shù)量多、民風(fēng)民俗迥異的中國應(yīng)該更加重視“國家視角”的負(fù)面效應(yīng),避免不安定因素的產(chǎn)生。

在國家大中型水庫移民后期扶持政策的執(zhí)行中出現(xiàn)的問題,有很多是國家視角簡單劃分下的產(chǎn)物。安徽J(rèn)縣的案例之所以令人反思就是因為它的特殊性:水庫建設(shè)時間長。后扶政策對于新建不久的水庫移民比較適用,原因有3個:①移民和安置地居民尚未完全融入;②安置地居民已有相應(yīng)的損失補償;③戶籍政策放開后的戶籍問題劃分不再成為矛盾的焦點。而對于安徽J(rèn)縣水庫而言,首先,由于建庫時間長,移民與安置地居民融入很好,移民后代和安置地居民后代已無差異,在補償身份進行人為劃分反而引起了隔閡;其次,建庫時,中華人民共和國剛剛成立不久,移民補償很低,接納移民的安置地老居民基本上是義務(wù)接納移民,沒有因讓出土地而得到補償;再次,由于建庫當(dāng)時戶籍制度嚴(yán)格,戶籍制度對于百姓的生活影響很大,而且由于時間長戶籍改變的很多,改變的原因也多種多樣,用單一的戶籍劃分無法適應(yīng)所有的情況。

許多時候國家的宏觀政策無法涵蓋所有的地方問題,所以政策應(yīng)該是有彈性的。有彈性的政策是對那種極端國家視角的修正,是一種國家掌控之下給予地方權(quán)力的因地制宜。令作者欣慰的是,獎勵戶口的“兩女戶”特例問題,最后以“開口子”的方式解決了,理由是“兩女戶”的政策是縣里制定的,可以自己消化。這是地方自治權(quán)的體現(xiàn),但使得我們眼前一亮,或許地方政策正是緩解“國家視角”單一性的“草藥”?

[1]斯科特.國家的視角[M].王曉毅,譯.北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2004:3-8,104-105,342-346.

[2]王曉毅.介紹《國家的視角》錄音整理[EB/OL].[2006-11-29].http://www.brooks.ngo.cn/caoyuan/download/0611_4.doc

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