社會團(tuán)體參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對法律問題研究

周 珂,林瀟瀟

(中國人民大學(xué) 法 學(xué)院,北京 100872)

社會團(tuán)體參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對法律問題研究

周 珂,林瀟瀟

(中國人民大學(xué) 法 學(xué)院,北京 100872)

近年來我國突發(fā)環(huán)境事件特別是自然災(zāi)害引起的突發(fā)環(huán)境事件頻發(fā),給經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理具有的技術(shù)性、專業(yè)性、突然性、緊迫性等特點導(dǎo)致了環(huán)境應(yīng)急管理存在較大的困難性,對參與主體提出更高的要求。社會團(tuán)體參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對具有必要性和可行性,具有市場和政府不可替代的特殊價值。我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對呈現(xiàn)出從傳統(tǒng)的政府一元應(yīng)對機制向政府主導(dǎo)為主、公眾和社會團(tuán)體積極參與為輔的二元機制完善的趨勢。建立由全國性社團(tuán)與以社區(qū)、工作單位等勞動、生活單位為元素的雙層并行的團(tuán)體網(wǎng)絡(luò),可以有效緩解政府應(yīng)急工作的壓力。我國應(yīng)積極構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會團(tuán)體參與的新型突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對模式。

突發(fā)環(huán)境事件;一元化應(yīng)對模式;社會團(tuán)體;公眾參與

突發(fā)環(huán)境事件具有事故原因多樣性、影響范圍廣泛性、損害結(jié)果嚴(yán)重性、處置的困難性等特點,從而導(dǎo)致了對突發(fā)環(huán)境事件的預(yù)警、監(jiān)測、評估、處置以及正常秩序的恢復(fù),存在較大的困難。2008年“5.12”汶川大地震的發(fā)生,使得如何應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件再次成為政府和公眾所共同關(guān)注的重點問題。在這次抗震救災(zāi)中,我國政府的出色應(yīng)對得到國際社會的高度評價,社會團(tuán)體的積極參與也發(fā)揮了明顯的作用。我國社會團(tuán)體參與環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)對具有必要性和可行性,具有市場和政府不可替代的特殊價值。

一、必要性與可行性分析

1.必要性分析

我國已建立起包括預(yù)警、監(jiān)測、應(yīng)對、恢復(fù)等環(huán)節(jié)的一套較為完整的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制,并在該基礎(chǔ)之下,通過一系列規(guī)范性文件,建立起以國務(wù)院、省級人民政府為主體的兩級指揮機構(gòu)以及相應(yīng)的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng),確立了應(yīng)急預(yù)案制度、風(fēng)險分析、評估、溝通制度、應(yīng)急儲備制度、信息上報制度、信息報告制度。其中各個環(huán)節(jié)的工作均由相應(yīng)的政府機構(gòu)完成。我國傳統(tǒng)的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制,呈現(xiàn)政府主導(dǎo)、甚至由政府獨立支持的一元化特點。必須承認(rèn)的是,突發(fā)環(huán)境事件所具有的諸多特點,決定了對于這種非常狀態(tài)的處置以及社會正常秩序的恢復(fù)的主要責(zé)任,應(yīng)該由社會資源的最大擁有者——政府承擔(dān)。然而實踐表明,單純強調(diào)政府責(zé)任而忽視公眾參與,存在一定問題:

第一,應(yīng)急預(yù)案存在缺陷。盡管制訂應(yīng)急預(yù)案以指導(dǎo)本單位所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件在我國已屬普遍現(xiàn)象,但是,以《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》(以下簡稱《預(yù)案》)為代表的這些應(yīng)急預(yù)案的操作性有待完善。有學(xué)者分析指出,《預(yù)案》存在下述缺陷:首先,事件分類標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)。以環(huán)境事件發(fā)生后造成的損害為劃分事件等級的標(biāo)準(zhǔn),屬于事后型分類,而這些信息在事件發(fā)生前、發(fā)生時很難精確掌握。其次,關(guān)鍵內(nèi)容用語模糊。關(guān)于事件分類以及應(yīng)急預(yù)案啟動與終止的條件是一部應(yīng)急預(yù)案能否發(fā)揮其作用的關(guān)鍵。然而,在這些內(nèi)容上,《預(yù)案》大量使用了“嚴(yán)重”、“部分”、“較大”等模糊性措辭,使得對形勢的判斷完全歸于行政自由裁量的范疇,實際上依賴于領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)驗決策。再次,應(yīng)急管理機構(gòu)松散。這使得在應(yīng)急指揮時,令出多門,各部門難以做到有效協(xié)作,影響應(yīng)急的效率、效果。最后,《預(yù)案》沒有貫徹環(huán)保法律“公眾參與”的原則,不存在積極主動動員群眾參與應(yīng)急救災(zāi)的內(nèi)容。[1]

第二,信息上報與信息公布制度的問題。傳統(tǒng)政府管理方式對于信息控制的規(guī)定容易造成政府對信息上報的偏好,而忽視旨在維護(hù)公民知情權(quán)的信息公布制度。以某市《突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》為例:從形式上講,該預(yù)案設(shè)專章(第四部分)對信息報告制度進(jìn)行了規(guī)定,而信息公布制度僅為第五部分下屬第三小節(jié),就篇幅而言,也僅有信息報告制度的1/3左右;而關(guān)于信息公布的僅有的表述,卻主要旨在對公民接受信息的內(nèi)容、時機進(jìn)行限制①如:該預(yù)案嚴(yán)格列舉了公布信息時機、內(nèi)容的情形。根據(jù)法律用語的一般常識,正面列舉式的語言旨在限制(對應(yīng)公法“法無明文允許即禁止”,相對地反面列舉式地語言則對應(yīng)“法無明文禁止即允許”)。這種限制從表面上看是對“權(quán)力”的限制,實則嚴(yán)重影響到了公民所能知悉信息的時間及內(nèi)容。盡管緊急狀態(tài)下可以對公民權(quán)利進(jìn)行適當(dāng)可減,但我們認(rèn)為,知情權(quán)不在可以克減的權(quán)利的范圍之內(nèi)。。這樣的規(guī)定無法保障公民及時獲得準(zhǔn)確的事件信息,易于留下流言傳播的空間,對社會秩序造成不良影響,同時政府缺乏與其他社會力量的信息溝通,也不利于充分調(diào)動社會其他力量應(yīng)對災(zāi)害。另外,信息報告制度也與環(huán)境事件分類規(guī)定矛盾:報告制度要求及時,此時上報的信息是上級單位(指揮部門)判斷事件事態(tài)的依據(jù),也是分類、決定采取措施的依據(jù)。但是這種旨在及時的信息無法與“損失”等強調(diào)結(jié)果性的分類判斷標(biāo)準(zhǔn)良好對接,據(jù)此做出的應(yīng)急決策很難做到科學(xué)有效。

第三,應(yīng)急儲備與資源配置。社會為應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件進(jìn)行的應(yīng)急儲備是必不可少的,然而當(dāng)政府的儲備數(shù)量成為政績考評的一項內(nèi)容時,資源的浪費便無可避免——我國幅員遼闊,各地自然條件相去甚遠(yuǎn),假若某些所轄區(qū)域不易發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件的政府部門,也與一些事故頻發(fā)的行政區(qū)域的政府投入相同甚至更多的資金、物料、人力作為應(yīng)急儲備的話,勢必造成多余資源的閑置、亦即浪費,這在我國這樣一個社會資源稀缺的國家,是不小的損失②由于應(yīng)急措施的采取主體——政府的特殊性,諸如保險的現(xiàn)代社會風(fēng)險防范、分擔(dān)機制難以發(fā)揮作用。原因在于各級政府?dāng)?shù)量有限、分區(qū)負(fù)責(zé),不能滿足確定風(fēng)險概率的“大數(shù)法則”的數(shù)量要求,也難以在風(fēng)險應(yīng)對方面存在很大程度的資源交流。如果將應(yīng)對主體縮小為統(tǒng)轄少數(shù)民眾的數(shù)量更為巨大的群體,類似互保制度或能推行。。再者,突發(fā)環(huán)境事件,特別是由自然災(zāi)害引發(fā)的突發(fā)環(huán)境事件影響范圍較大,跨行政區(qū)劃的情況時有發(fā)生。盡管行政區(qū)劃的劃分是國家綜合依據(jù)地方政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、人文、地理等因素的決定,但究其根本而言,其仍然是一種人為的劃分,在跨行政區(qū)劃突發(fā)環(huán)境事件的應(yīng)對方面,其顯得有先天的劣勢:現(xiàn)在的做法往往是將該類事件交由上級行政單位統(tǒng)一應(yīng)對指揮,下級受災(zāi)單位在其綜合協(xié)調(diào)下分工合作,具體執(zhí)行人員原來分屬兩行政區(qū)劃,工作需磨合默契,而突發(fā)應(yīng)急的緊迫性很難容許上述情況存在,其工作效率必然較單一單位為低。另外,也有地方將跨行政區(qū)作為事件升級的條件,而更高的應(yīng)對等級,意味著調(diào)用更多的物料、人力投入,然而,假設(shè)兩個損害完全相同的突發(fā)事件,僅因發(fā)生地點的不同,而對其采取了成本不一的應(yīng)對舉措,不得不說是無奈之舉。

我國提出建立“信息通暢、反應(yīng)快捷、指揮有力、責(zé)任明確”的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制,但由于制度設(shè)計在某些細(xì)節(jié)上的不當(dāng),在執(zhí)行過程中存在一些問題,主要是執(zhí)行人員違法違規(guī)行為造成事件無法及時解決、損失擴大。如:2004年3月,沱江發(fā)生特大嚴(yán)重水污染事故,四川省仁壽縣環(huán)保局原局長抱著僥幸心理,對上級部門采取隱瞞不報的手段,致使污染面不斷擴大,事態(tài)發(fā)展越來越嚴(yán)重;2005年松花江水污染事件,有關(guān)地方政府在已監(jiān)測到水體污染的情況下,沒有按照信息公布的有關(guān)規(guī)定公布該信息,僅發(fā)布了停水通知,使得“地震引發(fā)停水”的謠言四起,在該市市民中引起較大恐慌;2008年1月的冰雪災(zāi)害充分暴露出氣象部門和電力部門缺乏有效溝通,氣象信息未能對電力設(shè)施的建設(shè)和運行起到應(yīng)有的指導(dǎo)作用[2]。內(nèi)生型的缺陷需要其他社會力量的幫助,人為的失誤則呼喚其他社會力量對政府的監(jiān)督。而社會團(tuán)體正是“其他社會力量”的主力。

2.可行性分析

我國2007年8月頒布的《突發(fā)事件應(yīng)對法》明確了公眾參與突發(fā)事件的義務(wù),第六條明確規(guī)定了國家建立有效的社會動員機制,增強全民的公共安全和防范風(fēng)險的意識,提高全社會的避險救助能力。為社團(tuán)參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對提供了實定法的支持。

突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理具有的技術(shù)性、專業(yè)性、突然性、緊迫性等特點導(dǎo)致了該應(yīng)急管理存在較大的困難性,對參與主體提出較高的要求。但是,為保障群眾健康、恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)社會秩序貢獻(xiàn)自身的力量,在一定程度上參與到該機制中,現(xiàn)階段我國的社會團(tuán)體不僅足以勝任,而且責(zé)無旁貸。

轉(zhuǎn)型時期社會群眾利益群體的分化為社會團(tuán)體的產(chǎn)生打下深厚的基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段,我國的社會經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變,經(jīng)濟(jì)和社會生活層面的轉(zhuǎn)型正在進(jìn)行。三十多年的改革開放打破了原有的社會利益格局,使社會階層結(jié)構(gòu)發(fā)生重大的變化,社會成員的類型高度豐富:“原來的工人、農(nóng)民、知識分子、干部四大群體不斷分化,出現(xiàn)了以不同職業(yè)為主的多種利益群體”[3]。社會職業(yè)利益的分化導(dǎo)致了社會群體利益差距的擴大,而各社會群體相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益,使得他們?yōu)榱斯餐睦婊騼r值形成各個利益群體。這樣的利益群體,就是作為群體共同利益代表存在的各種社會團(tuán)體。自1988年民政部門恢復(fù)社團(tuán)登記以來,截至2005年,我國的社會團(tuán)體穩(wěn)步發(fā)展,規(guī)模迅速擴大,“在登記的14萬多個社會團(tuán)體中,行業(yè)性社團(tuán)有41 722個、專業(yè)性社團(tuán)有40325個、學(xué)術(shù)性社團(tuán)有37401個、聯(lián)合性社團(tuán)有9640個,其他社團(tuán)為2079個”[4]。這些社會團(tuán)體成為社會發(fā)展和穩(wěn)定的重要資源和力量。

民主政治的發(fā)展進(jìn)步為社會團(tuán)體的發(fā)展、工作,在政治、文化等方面提供了良好的條件。體制改革使得我國的民主政治有了長足的發(fā)展,社會民主程度較之以前有很大提高。政治的昌明有效地保障了公民的自由結(jié)社權(quán),也為社會團(tuán)體提出自身的權(quán)利要求提供了暢通的渠道。而民主政治對于“有限政府”的限制更是為社團(tuán)活動留下足夠廣泛的空間。隨著我國政治經(jīng)濟(jì)體制的全面發(fā)展,公民的民主意識、自主意識、平等意識、參與意識已逐步形成、強化,維護(hù)自身權(quán)利的意愿、要求日益突出,為社會團(tuán)體工作的開展提供良好的思想土壤[5]。

公民社會逐步成型成熟,社會團(tuán)體開始真正成為一股獨立的社會力量。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,社會分工不斷細(xì)化,政府部門開始簡政放權(quán),在這種情況下,社會呼喚另一股獨立而強有力的力量參與秩序的維護(hù),社團(tuán)獨立性正是在這種情況下被重視、發(fā)掘和鞏固?！敖陙砟暇?、大連、蘇州等地就對領(lǐng)導(dǎo)干部兼職于社會團(tuán)體等問題進(jìn)行了清理整頓,從而全面實現(xiàn)了社會團(tuán)體在‘人員、場所、經(jīng)費’等方面與主管部門‘三脫鉤’”[4]。盡管“強政府,強社會”的社會格局仍要求以社會團(tuán)體為代表的“第三部門”在實現(xiàn)“財務(wù)自主、人員任用自主、決策自主”等方面更進(jìn)一步,現(xiàn)階段我國社會團(tuán)體的發(fā)展情況,已足以初步勝任在監(jiān)督、輔助政府方面的工作。

3.國外經(jīng)驗借鑒

一些西方國家建立起由政府主導(dǎo)、各社會主體廣泛參與的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急管理機制。而在政府之外起主要作用的,就是發(fā)展成熟、獨立而具有較強社會活動能力的各種社會團(tuán)體。

以美國為例,常見的參與災(zāi)害應(yīng)急的社會中介組織主要有國家應(yīng)急管理協(xié)會、國際應(yīng)急管理者協(xié)會、有關(guān)緊急事件和危機管理的公共管理部門協(xié)會、心理協(xié)會的災(zāi)害反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)、關(guān)于應(yīng)急管理的公共工作協(xié)會委員會等等,各志愿組織、宗教團(tuán)體也積極參與其中。政府與這類組織簽約在美國十分普遍。這些社團(tuán)的積極工作,對政府責(zé)任進(jìn)行著有效的補充。

日本提倡“自救、共救、公救”的理念,以社區(qū)、企業(yè)等生產(chǎn)、生活單位為單位的自救互助性社團(tuán)非?；钴S。日本積極利用社團(tuán)優(yōu)勢,使其在危機教育方面發(fā)揮重要作用,這種由社會團(tuán)體開展的定期、長期的知識教育、救災(zāi)演練,不但收效顯著,而且大大節(jié)約了政府管理成本。社會力量的高效運作,是日本的應(yīng)急反應(yīng)能以及時、高效而著稱世界的一大重要因素。[2]

俄羅斯是一個自然資源十分豐富的國家,生態(tài)社團(tuán)在該國起步較早,一些社團(tuán)甚至具有政黨性質(zhì),直接參與國家的政治管理和環(huán)境資源管理,如“俄羅斯綠黨”、“雪松”等。生態(tài)社團(tuán)的主要工作是常態(tài)秩序下的自然資源保護(hù),但突發(fā)環(huán)境事件的緊急應(yīng)對,也是諸如生態(tài)巡邏隊的主要項目。[6]

二、社會團(tuán)體參與的優(yōu)勢

社團(tuán)與環(huán)境保護(hù)法律存在著共同的價值追求——對于共同利益或公共利益的保護(hù)。這一關(guān)鍵之處的銜接,使社團(tuán)在從事包括突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急在內(nèi)的環(huán)保實務(wù)時,在很多方面體現(xiàn)出相對于其他社會主體的優(yōu)勢。

1.相對于市場行為的優(yōu)勢

市場是借助供求關(guān)系、價格機制調(diào)整資源配置的機制,追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化可謂是市場主體的唯一目標(biāo),故而其在自身以外的公共利益的維護(hù)方面,難以發(fā)揮與社會團(tuán)體相同的作用?，F(xiàn)階段關(guān)于市場主體社會責(zé)任的提法,盡管十分合理、必要,但由于其較偏重于道德約束,發(fā)揮作用必然有限。另一方面,經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于市場外部性的方面也促使國家對市場機制進(jìn)行調(diào)整,并通過一定強制措施將對生態(tài)環(huán)境的損耗納入市場主體成本系統(tǒng)內(nèi)部,但同樣,這種制度調(diào)整盡管較之“社會責(zé)任”的提倡更為現(xiàn)實有效,并且更為合理必要,現(xiàn)階段已在較多實然制度方面有所體現(xiàn)。

2.相對于政府行為的優(yōu)勢

社團(tuán)的靈活性有兩層含義。一方面,在人員組成上,根據(jù)共同利益的不同,不同人員組成不同的社團(tuán),在社團(tuán)內(nèi)部,只關(guān)心其成員是否具備該共同利益,其他異同則在所不問,所以環(huán)境保護(hù)社團(tuán)能夠調(diào)動十分巨大的社會能量;另一方面,在調(diào)整方式上,由于社團(tuán)的政治性不強、官僚化不高,其活動領(lǐng)域、行動效果均可能較優(yōu)。社團(tuán)自益性指的是社團(tuán)工作能夠保護(hù)、增進(jìn)社團(tuán)成員的利益,這使得社團(tuán)在激勵機制方面更為有效。政府的應(yīng)急法制單純強調(diào)“制裁”,而相對忽視了對遵守行為的“鼓勵”,而社團(tuán)通過內(nèi)部章程對違反行為進(jìn)行制裁①在應(yīng)對突發(fā)環(huán)境事件的場合,社團(tuán)內(nèi)部成員能夠包括所有為解決突發(fā)事件應(yīng)對管理行為作出配合的人群。以社區(qū)組織為例:社區(qū)組織的成員包括社區(qū)全體成員,為減少、免除突發(fā)環(huán)境事件為本社區(qū)造成的損失,全體社區(qū)成員服從于社區(qū)組織的指揮。,遵守行為本身就是對于自身利益的維護(hù),充當(dāng)了“鼓勵”的角色,所以在社團(tuán)的指導(dǎo)下,群眾的配合源于對自身行為的自覺約束,而非畏于一種無上的權(quán)威,即便對自身權(quán)利有所克減,也是自主地決定,而非被動地服從;①根據(jù)環(huán)境權(quán)“公共信托”理論,就本質(zhì)而言,政府的管理行為也是出于對委托義務(wù)的履行,也是對公民利益的維護(hù),對政府環(huán)境管理行為的服從也能構(gòu)成一種間接的“鼓勵”。但是,“本人”對自身利益的維護(hù),從動機上來說總是較“委托人”對本人利益的維護(hù)強烈、有效;而現(xiàn)實中,間接民主以及政治管理精英化使得政府的決策較少反映平民的聲音,故而盡管政府維護(hù)公民的權(quán)利,卻難以按照公民希望的方式加以維護(hù),而在作為公民群體自我管理的社團(tuán)則不然。所以,應(yīng)承認(rèn)政府的“鼓勵”的存在,卻也必須認(rèn)識到其作用的有限性。社會團(tuán)體是以共同利益為核心組成的組織,而共同利益是在長期的共同行為、活動中形成的,這就表明了,社團(tuán)的組成人員長期浸淫于該領(lǐng)域,具有天然的專業(yè)性②盡管有關(guān)政府部門也可以通過后天的選拔具備這種專業(yè)性,但是這種人為的“專業(yè)性”很大程度上依賴于人為的選材任賢的標(biāo)準(zhǔn),相較而言略遜于社團(tuán)。。相對于一般突發(fā)事件而言,環(huán)境事件(以及環(huán)境案件)“涉及面大、人員廣、技術(shù)性強”[7],這樣的對象特點,對于反應(yīng)主體的專業(yè)性提出了較高的要求;社會團(tuán)體是社團(tuán)成員自發(fā)組建,自愿加入的組織,這樣的形成使得社團(tuán)具備極高的自愿性。這一特點有助于前述緊急狀態(tài)下政府行為法淵不足之缺陷的彌補。社團(tuán)在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急過程中對于社團(tuán)外成員的作用主要表現(xiàn)為授益性的各種援助、而對于社團(tuán)內(nèi)部成員的負(fù)擔(dān)性行為則可以直接理解為成員加入團(tuán)體時的承諾。

3.優(yōu)勢互補

構(gòu)建起由全國性社團(tuán)與以社區(qū)、工作單位等勞動、生活單位為單位的社團(tuán)共同組成,雙層并行的團(tuán)體網(wǎng)絡(luò),可以有效緩解政府應(yīng)急工作的壓力:

(1)社會團(tuán)體參與預(yù)案制定

我國許多現(xiàn)行應(yīng)急預(yù)案,存在分類不合理、缺乏可操作性等缺陷,并與信息報告制度存在沖突,這與制定過程缺少社會參與不無關(guān)系。據(jù)了解,現(xiàn)階段制訂應(yīng)急預(yù)案的作法一般為:政府提出要求、目標(biāo),組織部分專家學(xué)者通過調(diào)查研究編制草案,領(lǐng)導(dǎo)拍板,必要時進(jìn)行聽證。這種機制可能導(dǎo)致以下現(xiàn)象:政府部門根據(jù)自己的需要選擇少量專家,預(yù)案能否通過取決于行政領(lǐng)導(dǎo)是否滿意,這樣的話,盡管不能否認(rèn)被組織專家的能力,但預(yù)案的內(nèi)容卻在很大程度上取決于行政領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)識水平。而該問題能通過社團(tuán)的參與有效解決。首先,很多社團(tuán),特別是學(xué)術(shù)性質(zhì)的社團(tuán)集中了大量的學(xué)術(shù)精英,他們具有豐富的專業(yè)知識,并且存在不同的意見,不易被政府牽制③也就是說,即便政府有意地選擇社團(tuán),由于內(nèi)部存在學(xué)術(shù)爭論、討論,最終成果所帶有的政府色彩,也會較政府直接組織學(xué)者來得淡。;其次,政府將編制任務(wù)委托給有能力的社團(tuán)完成,減輕了政府意見對編制過程的掣肘;再次,社團(tuán)可以利用自身貼近基層民眾的特點,在預(yù)案中將群眾呼聲加以體現(xiàn)。④在俄羅斯,參與環(huán)保立法是環(huán)保社團(tuán)的一項重要工作。此外,可借鑒日本等國家的先進(jìn)經(jīng)驗,利用社團(tuán)加強對民眾的環(huán)境保護(hù)和環(huán)境突發(fā)事件應(yīng)急教育。

(2)社團(tuán)加入信息公布系統(tǒng)

我們期待構(gòu)建有社團(tuán)加入的突發(fā)環(huán)境事件信息公布系統(tǒng):首先,廣泛建立獨立于政府的以社區(qū)、工作單位為單位的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急社團(tuán),爭取覆蓋行政區(qū)所有居民;其次,仍由政府負(fù)責(zé)環(huán)境事件信息的搜集確定以及命令的發(fā)布;再次,在通過媒體發(fā)布信息的同時,政府將信息告知各個社團(tuán),請其代為轉(zhuǎn)告內(nèi)部成員(在理想狀態(tài)下即包括了行政區(qū)域內(nèi)的所有民眾)。這一機制的優(yōu)點在于,充分完成了與民眾的信息溝通,既能確保民眾能夠知悉、理解信息,又能反饋公布情況以及群眾意見。

(3)社團(tuán)參與應(yīng)急儲備

社團(tuán)能夠利用自身優(yōu)勢充分吸收社會閑散資源,分擔(dān)政府在應(yīng)急儲備方面的壓力。建立全國性突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對社團(tuán),利用其在各地的分支機構(gòu)廣泛收集社會閑置資源(如通過募捐、通過對社會主體進(jìn)行環(huán)境知識專業(yè)支持獲取報酬等方式),建立應(yīng)急物資儲備以及暢通的物資調(diào)動網(wǎng)絡(luò),在突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生時快速調(diào)配,投入應(yīng)對工作,這樣的做法能夠使突發(fā)環(huán)境事件風(fēng)險在全國范圍內(nèi)加以分擔(dān),有效降低因儲備而暫時凍結(jié)的物資總量。另外,訓(xùn)練專業(yè)成員,在應(yīng)急工作中協(xié)助政府工作。但值得一提的是,應(yīng)急儲備仍然是政府的重要責(zé)任,特別是在應(yīng)急人力資源的儲備上,政府的作用是社團(tuán)工作所無法取代的。

(4)利用社團(tuán)對政府突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急工作進(jìn)行監(jiān)督

社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督、司法監(jiān)督是對行政權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督限制的三種有效方式,其中,盡管司法監(jiān)督是最為有效的手段,但其為社會正義的最后防線,其啟動有賴于前二者對違法行為的發(fā)現(xiàn)。利用社團(tuán),整合社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督于一體的監(jiān)督機制是最為有效的。首先,在一般狀態(tài)下,社會力量較為分散,難以聚集構(gòu)成對政府的有效監(jiān)督,只有通過社團(tuán),才能集中社會力量;其次,負(fù)責(zé)輿論監(jiān)督的新聞媒體既不同于政府,也不同于市場,只有與社團(tuán)機制結(jié)合才有生存的空間,其應(yīng)以傳達(dá)民意,監(jiān)督政府為己任。

三、法制保障的完善

根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的統(tǒng)計,到2008年10月我國共有508家民間環(huán)保社團(tuán),比2005年增加了近300家,增速明顯。隨著環(huán)保社團(tuán)數(shù)量的增長,其影響也越來越大,社會對環(huán)保社團(tuán)了解更多,政府對環(huán)保社團(tuán)的態(tài)度也在改變。環(huán)境社團(tuán)也在關(guān)注推動并幫助政府實施有效的環(huán)境政策。比如,在汶川地震發(fā)生后,國務(wù)院成立災(zāi)后重建規(guī)劃組,要求災(zāi)后重建總體方案爭取三個月內(nèi)完成。我國多家民間組織馬上聯(lián)名草擬了《關(guān)于災(zāi)后重建應(yīng)當(dāng)重視的幾個問題》呼吁書,里面提到災(zāi)后重建要避免“政績工程”思路、規(guī)劃編制應(yīng)實行信息公開、災(zāi)后重建要重視社會修復(fù)和接續(xù)文化傳承、災(zāi)后重建要重視環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)等9條意見。該文送達(dá)多個相關(guān)政府部門和會議等,文件中提及的問題得到各方一定程度的重視,眾多環(huán)境社團(tuán)的努力起到了一定作用。

我國社團(tuán)參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對機制仍存在一些問題,在完善法制保障方面應(yīng)著重以下3個方面:

第一,從總體上看,我國的環(huán)保社團(tuán)對于突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的關(guān)注度不夠。我國不存在專門針對突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對的環(huán)境社團(tuán),而我國現(xiàn)有環(huán)保社團(tuán)主要從事下述活動:第一,宣傳和普及環(huán)保知識與理念;第二,參與或影響公共決策;第三,發(fā)起環(huán)保實踐活動;第四,學(xué)術(shù)研究與交流[8]。但對于突發(fā)環(huán)境事件的關(guān)注程度較低。有鑒于此,我國在完善公眾參與機制,特別是在環(huán)保社團(tuán)參與的法律制度過程中,要對環(huán)保社團(tuán)參與環(huán)境突發(fā)事件做出明確規(guī)定,引導(dǎo)其在這一領(lǐng)域發(fā)揮更積極的功能。

第二,社團(tuán)要與政府形成合作與良性互動關(guān)系。很多社團(tuán)由于平日缺乏和政府部門的溝通合作、手續(xù)不全,無法立即參與到前方的救援行動中。環(huán)保組織在汶川抗震期間于5月16日發(fā)布的“抗震救災(zāi)民間公益在行動特刊”稱,根據(jù)前線反饋的消息,最危險的重災(zāi)區(qū)目前只有紅十字會、軍隊及政府的物資運輸車可通行,而進(jìn)入的所有民用車輛都被禁行。民間組織只可進(jìn)入一些受損較輕、交通條件較好的地區(qū),比如參與成都、綿陽體育館的災(zāi)民臨時安置等。事實上,在汶川地震救援中,很多社團(tuán)是在當(dāng)?shù)卣哪S之下才有所作為。建議我國在自然災(zāi)害防治立法的完善過程中,要對如何合理安排社會團(tuán)體的參與做出明確的制度規(guī)定,亦可借鑒美國的作法,鼓勵社會團(tuán)體與政府簽訂合同,規(guī)定社會團(tuán)體在自然災(zāi)害及環(huán)境事故應(yīng)對中的職責(zé)和活動方式。

第三,社團(tuán)開展的突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對項目覆蓋范圍不夠廣泛。在“5.12”汶川地震中,社團(tuán)開展的工作主要集中于應(yīng)對、恢復(fù)兩個環(huán)節(jié),而且在應(yīng)對方面,由于種種原因,也往往偏離核心問題。社團(tuán)對于其他環(huán)境事件的應(yīng)對也如是。但經(jīng)之前的分析,社團(tuán)在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急的其他環(huán)節(jié),特別是“抽象應(yīng)對行為”①在此參照行政法關(guān)于“抽象行政行為”、“具體行政行為”的表述定義“抽象應(yīng)對行為”,即該行為不針對具體突發(fā)環(huán)境事件,其實現(xiàn)有賴于具體應(yīng)對行為執(zhí)行主體的行為?！缤话l(fā)環(huán)境事件應(yīng)對法律、應(yīng)急預(yù)案的創(chuàng)制工作方面,仍大有可為。而且,突發(fā)環(huán)境事件的有效應(yīng)對也要求社團(tuán)在這方面發(fā)揮更大的作用。有鑒于此,我國有關(guān)立法完善時應(yīng)考慮如何繼續(xù)發(fā)掘社團(tuán)在突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對領(lǐng)域的全方位的潛力,賦予其更多的參與權(quán),發(fā)揮其在抽象應(yīng)對行為等方面的積極作用。

綜上所述,盡管社會團(tuán)體的參與有其必要,而且作為共同利益代表的社會團(tuán)體與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)對存在著先天的契合,但是現(xiàn)階段我國有關(guān)社會團(tuán)體在該方面的工作還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,應(yīng)該轉(zhuǎn)變政府獨立支持的單一化應(yīng)對模式,大力發(fā)掘社團(tuán)在該方面的價值,努力完善健全應(yīng)對機制,減少突發(fā)環(huán)境事件對社會帶來的各項損失,推動我國環(huán)境保護(hù)法制向構(gòu)建和諧社會機制的方向發(fā)展。

[1]范娟.新的形勢考驗環(huán)境應(yīng)急能力《國家突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案》亟需修訂[J].環(huán)境保護(hù),2008(21):57-58.

[2]鄂英杰.我國突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急機制法治研究[D].哈爾濱:東北林業(yè)大學(xué),2009:19-20.

[3]閃鯤.試論轉(zhuǎn)型時期的利益群體分化與社會團(tuán)體[J].中國電力教育,2006(S2):33-34.

[4]鄖彥輝,王道勇.我國社會團(tuán)體的轉(zhuǎn)型與功能再定位[J].學(xué)會,2005(5):4-5.

[5]張喜紅.社會團(tuán)體與當(dāng)代中國民主政治發(fā)展[J].長白學(xué)刊,2007(3):31-34.

[6]王樹義,顏士鵬.論俄羅斯生態(tài)社會團(tuán)體在俄羅斯生態(tài)法實施中的法律地位[J].中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2006(1):82-86.

[7]朱娟,環(huán)保NGO參與環(huán)境糾紛協(xié)調(diào)解決機制的探討:以815戶居民與鐵鷹鋼鐵有限公司環(huán)境糾紛案為例[C]//李恒遠(yuǎn),常紀(jì)文.中國環(huán)境法制,北京:法律出版社,2008:211.

[8]宮保芝.中國民間環(huán)保社團(tuán)面臨的法制困境及其對策[J].法制經(jīng)緯,2009(2B):39-41.

Research into Legal Issues on Participation of Social Groups and Countermeasures of Environmental Incidents

Zhou Ke,et al
(Law School,Renmin University of China,Beijing 100072,China)

Recently environmental incidents resulting from natural disasters take place frequently and thuspose great challenge to economic and social development.The characteristics of environmental incident management,such as technicality,specialty,abruptness and urgency,lead to big difficulty and higher requirement to the primary participants.The participation of social groups in such event is necessary and feasible,which isof peculiar value and is irreplaceable by themarket and government.The tendency of Chinese environmental incident management is now changing from a traditional government unfied mechanism to a dual mechanism that is led by government and assisted by public and social groups.It is believed that the pressure of government in dealing with incidents can be relieved significantly by building communication networks consisting of nation-wide associations,communities and work units.It is necessary for Chinese government to actively construct a new government-leading incident processing model with participationsof social groups at the same time.

environmental incident;unified processing model;social groups;public participation

D922.6

A

1671-4970(2010)03-0071-05

2010-05-10

周珂(1954—),男,遼寧遼陽人,教授,從事環(huán)境法、房地產(chǎn)法研究。