省直管縣改革的三維視角：歷史經(jīng)驗(yàn)、西方模式與實(shí)踐問題

寇明風(fēng) 王曉哲

（1.遼寧省財(cái)政科學(xué)研究所，沈陽 110002；2.遼寧省科技情報(bào)所，沈陽 110016）

2009年7月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)省直管縣財(cái)政改革的意見》，明確提出此次省直管縣財(cái)政改革的總體目標(biāo)是在2012年底前，力爭全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革，省直管縣財(cái)政改革全面鋪開。本文從歷史經(jīng)驗(yàn)、西方模式和實(shí)踐問題三個(gè)角度全面審視“省管縣”改革的理論、政策和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，希望從整體的角度全面反思省管縣改革的理論與實(shí)踐基礎(chǔ)。

一、歷史經(jīng)驗(yàn)

從歷史上看，中國政府層級(jí)設(shè)置是多種因素綜合作用的結(jié)果，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、民族、疆域、地理等因素，是歷史與現(xiàn)實(shí)共同作用的結(jié)果。自秦漢確立郡縣制以來，中國地方政府設(shè)置遵循自上而下的賦權(quán)模式①本文論述采用“賦權(quán)”這一概念，賦權(quán)與集權(quán)相對(duì)應(yīng)，賦權(quán)是向下“放”權(quán)力，集權(quán)是向上“收”權(quán)力，而分權(quán)的概念具有地方自治的背景。。郡縣制的管理體系自古以來就貫穿著一個(gè)矛盾：即中央集權(quán)與地方權(quán)力的擴(kuò)大之間的矛盾，一方面中央需要建立完整的地方管理體系完成對(duì)區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事的管理，而另一方面又要防止日益膨脹的地方實(shí)力派的崛起。

漢初實(shí)行郡縣制，及至漢武帝元封五年，將天下分為十三部，每部設(shè)刺史，即中央特派專員到地方調(diào)查，刺史上屬御史中丞，屬監(jiān)察機(jī)構(gòu)，平均每部監(jiān)管7-8郡。東漢靈帝中平五年，改州刺史為州牧，賦予州牧指揮所屬兵力及處理地方政務(wù)權(quán)力，州成為郡之上的一級(jí)地方行政單位，自此地方政府由準(zhǔn)三級(jí)演變?yōu)槿?jí)。魏晉南北朝時(shí)期處于長期的分裂狀態(tài)，各王朝在州郡設(shè)置上越設(shè)越多，南北朝末年共設(shè)州275個(gè)，下轄674郡。隋文帝統(tǒng)一天下后，面對(duì)州郡過多，“九羊十牧”的現(xiàn)象，廢郡，由州直接領(lǐng)縣，實(shí)現(xiàn)州縣兩級(jí)體制，州的數(shù)量減少至190個(gè)。唐朝初年，州的數(shù)量迅速膨脹，至太宗時(shí)已超過300個(gè)。貞觀元年，唐太宗按山川形勢將天下分為十“道”，在中央與州之間重新出現(xiàn)一級(jí)地方層級(jí)，形成了道州縣三級(jí)地方行政制度。宋太祖統(tǒng)一中國后，曾廢“道”而恢復(fù)州縣兩級(jí)體制，但因?qū)嶋H需要，根據(jù)交通線設(shè)“路”分管州府。在“路”分設(shè)四司分掌軍、政、刑、財(cái)四權(quán)，四司分別直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)。元代建立后，因集權(quán)需要，由中央行政機(jī)關(guān)“中書省”派出“行中書省”代地方管理政事，后因長期設(shè)置，演變?yōu)橐患?jí)地方行政單位，因元代治下地域廣闊，制度差異懸殊，形成多級(jí)復(fù)合型體制，地方行政層級(jí)2-5級(jí)不等。明朝以后，中國行政層級(jí)簡化為省府縣三級(jí)，省級(jí)分設(shè)行政、司法、軍事三司分割地方權(quán)力，強(qiáng)化中央控制力度。清朝地方行政體制延襲明朝舊制，但在一省布政使之上又常設(shè)“總督”與“巡撫”等官職，在行政區(qū)劃上尚屬三級(jí)，在行政設(shè)置上已是五級(jí)。

地方政府的設(shè)置大多貫穿這樣一個(gè)思路：帝國初期，為提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率，防止地方豪強(qiáng)實(shí)力崛起，將行政區(qū)劃縮小，把行政層級(jí)縮減，常設(shè)兩級(jí)，或郡縣，或州縣，或府縣，但因人口日漸增多，政事逐漸增多，為了解決管理幅度過大和軍事問題，在郡、州、府之上設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和軍事區(qū)域，后逐漸演變?yōu)橐患?jí)實(shí)體政府單位，如漢代之“州”，唐代之“道”，宋代之“路”，元代之“行中書省”，清之“巡撫”。因此，從歷史沿革來看，省級(jí)政府的設(shè)置并不穩(wěn)定。行政區(qū)劃與政府層級(jí)設(shè)置，與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、軍事的形勢與需要相適應(yīng)，受疆域內(nèi)的山川、地理、交通等客觀條件所制約。政府層級(jí)的設(shè)置是多種因素共同決定的，是多種勢力達(dá)致均衡的結(jié)果，是出于政府職能、管理事務(wù)的需求等許多客觀條件的制約，不能以某種典型的經(jīng)驗(yàn)和理論化的標(biāo)準(zhǔn)來反觀其設(shè)置。

大體來看，由漢至清，州郡縣三級(jí)體制自東漢末至隋文帝開皇三年，前后經(jīng)歷400年；而以道（路）州縣準(zhǔn)三級(jí)制由唐貞觀元年持續(xù)至宋末，歷時(shí)約650年；自元以后，中央與地方之間不再存在準(zhǔn)行政單位，省府（州）縣三級(jí)體制持續(xù)至清末達(dá)600多年?！暗壑茣r(shí)期中國地方政府體制的層級(jí)是在準(zhǔn)三級(jí)體制與三級(jí)體制之間尋求最恰當(dāng)?shù)陌才?，而最終定格于三級(jí)體制上”，“依據(jù)中國國情，省縣之間設(shè)置一個(gè)層級(jí)是不可避免的”。民國初期設(shè)省、道、縣三級(jí)，1924年北京政府裁撤各省道尹。后南京政府基于政治、軍事各種需要，20世紀(jì)30年代初，設(shè)行政督查專員區(qū)作為省的行政分治區(qū)，設(shè)專員公署作為省的派出機(jī)構(gòu)，代省監(jiān)管區(qū)內(nèi)各縣。因而，“在現(xiàn)代中國，地方政府體系難以采用純粹的省縣兩級(jí)體制”。①曾偉，羅輝.地方政府管理學(xué).北京大學(xué)出版社，2006：P59。

從古典中國向現(xiàn)代中國的轉(zhuǎn)變過程中，既有變化了的因素，又有許多不變的因素，不變的是山川地理、政治人性和官僚體制自上而下的集權(quán)—賦權(quán)，變化的則是交通、通訊和社會(huì)制度，把握歷史變遷過程中的“變”與“不變”才是最重要的，而轉(zhuǎn)變的核心就在于人治向法治的轉(zhuǎn)變，制度對(duì)人事的替代。從建國以后政府層級(jí)設(shè)置變化來看，中央與地方政府的非規(guī)范博弈還繼續(xù)存在，還繼續(xù)保留著歷史的痕跡。政府層級(jí)的設(shè)定，其根本就是政府間關(guān)系，政府間關(guān)系的穩(wěn)定依賴健全法治下的完整有效的制度體系。省管縣的簡化政府層級(jí)改革思路，從表面上繞過了地市級(jí)政府的截流，可以提高效率，但是以分稅制為代表的現(xiàn)代財(cái)政制度所要求的是規(guī)范化、法治化的行政制度體系，省管縣改革卻繞不過行政體制的弊端和缺陷，繞不過法治的缺失和制度的規(guī)范。

二、西方模式

1994年的分稅制財(cái)政體制改革基本上劃清了中央政府與省級(jí)政府之間的收入，并提高了中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，同時(shí)也建立了激勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、自主擴(kuò)大收入的機(jī)制。相對(duì)于中央和省級(jí)財(cái)政資金的充裕，由于種種原因，省以下財(cái)政，尤其是縣鄉(xiāng)基層財(cái)政出現(xiàn)了普遍的收不抵支的財(cái)政困境。因此，有一種觀點(diǎn)認(rèn)為這是由于分稅制后中央和省級(jí)財(cái)政集中過多財(cái)力所致，基層人士大多持這種觀點(diǎn)，因?yàn)閺钠渌幍奈恢脕砜?，分稅制前后可以較為深切地感受到地方財(cái)政收入的變化。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，基層財(cái)政困難是由于地方政府，尤其是省以下財(cái)政未能貫徹分稅制所導(dǎo)致的。其理由是，如果分稅制改革能夠貫徹到每一級(jí)財(cái)政，則每一級(jí)政府都會(huì)具有相對(duì)穩(wěn)定的稅基，在規(guī)范的制度框架下，上一級(jí)政府也不會(huì)因財(cái)力不足而侵蝕下級(jí)政府的稅基。但是要貫徹分稅制，又遇到政府層級(jí)過多而造成的財(cái)力分配不均衡的問題，因此參照西方國家三級(jí)政府的經(jīng)驗(yàn)，將目前的五級(jí)財(cái)政縮減為三級(jí)財(cái)政，從而提出了簡化財(cái)政層級(jí)的構(gòu)想。

以財(cái)政聯(lián)邦主義為理論支撐，以西方國家的三級(jí)政府結(jié)構(gòu)為實(shí)踐藍(lán)本，是簡化財(cái)政層級(jí)構(gòu)想的基本依據(jù)。分稅制的理論基礎(chǔ)是財(cái)政聯(lián)邦主義，其核心為財(cái)政分權(quán)理論。財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為通過財(cái)政分權(quán)由分散的地方政府來承擔(dān)公共產(chǎn)品的供給職能，其優(yōu)勢在于地方政府能夠更好地掌握本地居民的需求偏好，以及更高效率提供本轄區(qū)內(nèi)的公共產(chǎn)品。這種優(yōu)勢通過兩種機(jī)制來實(shí)現(xiàn)，一是“用手投票”，通過選舉政府來實(shí)現(xiàn)；二是“用腳投票”，通過人口流動(dòng)和遷徙來實(shí)現(xiàn)。財(cái)政在西方政治中處于核心位置，政府內(nèi)閣組成與行政運(yùn)行圍繞財(cái)政展開，能夠?qū)崿F(xiàn)的條件包括自下而上的政府組織體系，三權(quán)分立下代議制民主預(yù)算，地方政府自治，以及成熟的社會(huì)監(jiān)督體系。

總結(jié)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，能夠發(fā)現(xiàn)財(cái)政聯(lián)邦制國家具有以下幾個(gè)特征：

一是自下而上的政權(quán)組織形式。國家建立初期中央政府只具有象征意義，初期象征國家的統(tǒng)一和獨(dú)立，隨著國家領(lǐng)土與勢力的擴(kuò)張，外交、軍事等事務(wù)需要處理，中央政府的權(quán)利在與地方政府的博弈中逐漸擴(kuò)大。這種自下而上的政權(quán)分配結(jié)構(gòu)與演化方式自然決定了，其財(cái)權(quán)與事權(quán)在歷史過程中的合理分配。

二是發(fā)生過大規(guī)模長時(shí)期的資產(chǎn)階級(jí)民主革命。其中最典型的是英國和法國。法國1792年大革命爆發(fā)的導(dǎo)火索就是關(guān)于稅權(quán)的爭執(zhí)。法國的資產(chǎn)階級(jí)革命是人類歷史上持續(xù)時(shí)間最長、最徹底的資產(chǎn)階級(jí)民主革命，摧毀了封建王權(quán)統(tǒng)治。這類國家在處理稅權(quán)問題上處于民眾監(jiān)督之下，由于預(yù)算民主改革，處于外部監(jiān)督下的中央與地方權(quán)力政治比較透明，也有議會(huì)和輿論的監(jiān)督制約。

三是強(qiáng)大的地方利益。在西方國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，對(duì)地方的分權(quán)是建立在歷史上地方自治的基礎(chǔ)上的。這種分權(quán)而形成的地方政府是由選舉而產(chǎn)生的，且本身享有較高自治權(quán)力，從制度的規(guī)范性和穩(wěn)定性上講都比較成熟。在與上一級(jí)政府的博弈中，具有較強(qiáng)的談判實(shí)力。

財(cái)政聯(lián)邦主義是建立在西方國家以民主政治為基礎(chǔ)的經(jīng)驗(yàn)上的，與其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)和歷史文化傳統(tǒng)一脈相承。在改革的關(guān)鍵時(shí)期，以財(cái)政聯(lián)邦主義為核心理論的分稅制改革，為我國調(diào)節(jié)中央政府與地方政府之間的關(guān)系提供了理論依據(jù)和經(jīng)典樣本，在這樣的背景下，分稅制就成為現(xiàn)代化的進(jìn)步方向。由于現(xiàn)實(shí)的迫切性，這些先驗(yàn)性的觀念深入人心，并沒有反思西方式經(jīng)驗(yàn)在中國的可行性，以稅種分設(shè)反觀政府層級(jí)，以財(cái)政體制改革牽動(dòng)行政體制改革。然而政治運(yùn)行具有自身的規(guī)律，財(cái)政是隸屬于行政的。我國政府組織形式是自上而下的賦權(quán)形式，在財(cái)政領(lǐng)域的分權(quán)更多的是對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)。一是沒有規(guī)范的制度框架。從層級(jí)的角度來看，突出的是財(cái)力和財(cái)權(quán)的上收。地方的自主地位較弱，因此不管是提高中央財(cái)政收入的比重，還是省市兩級(jí)集中下級(jí)財(cái)力，以及省管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管、村財(cái)鄉(xiāng)代管，無一不是沒有橫向監(jiān)督體系下的權(quán)力上收（集中）。二是沒有監(jiān)督機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付鏈條過長，政令傳達(dá)通過各層，顯然會(huì)降低效率，容易發(fā)生截流和挪用，僅僅采用技術(shù)手段進(jìn)行制約，這就凸現(xiàn)了支付過程的不透明和缺乏監(jiān)督，這是明顯的法治失范和制度缺失，僅從層級(jí)的角度來考慮縮減政府層級(jí)，只是減少了博弈的主體，并沒有解決問題本身。缺乏以上兩種機(jī)制的“省管縣”體制，很有可能會(huì)陷入形式主義的誤區(qū)，沒有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的改革，不突破單一行政管轄，在利益分配不均衡的情況下，資金漏洞和效率損失在所難免。

在我國的現(xiàn)行體制下，財(cái)政稅收只是依附于行政運(yùn)行的，并不像西方的財(cái)政預(yù)算處于權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)的中心。而政府層級(jí)的設(shè)置并不是為了分稅本身，而是由于其歷史的傳承和現(xiàn)實(shí)的需要。從現(xiàn)實(shí)來講，五級(jí)政府的確立，具有深刻的政治經(jīng)濟(jì)根源。簡化政府層級(jí)的構(gòu)想，借鑒成熟國家的經(jīng)驗(yàn)，卻忽略了其本身的特點(diǎn)。從層級(jí)的觀點(diǎn)切入體制改革，表現(xiàn)在實(shí)際部門中，就會(huì)陷入無休止的爭論之中，陷入上下級(jí)政府之間以各自本級(jí)財(cái)政利益和行政權(quán)力為基礎(chǔ)的重復(fù)博弈陷阱之中。

三、實(shí)踐問題

當(dāng)前我國五級(jí)政府體系的形成，具有深刻的經(jīng)濟(jì)根源和歷史背景。新中國成立后，為了完成現(xiàn)代化、工業(yè)化的目標(biāo)，從農(nóng)村提取資源和剩余成為唯一可行的路徑。在解放戰(zhàn)爭中開始的土地革命到1952年基本完成，實(shí)現(xiàn)了“耕者有其田”的歷史夙愿。然而分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)從行政組織、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)控制都無法滿足建立工業(yè)化體系的目標(biāo)。完成“分田地”的農(nóng)民在新政權(quán)的組織下，從互助組、初級(jí)社、高級(jí)社到人民公社，中國農(nóng)村在較短的時(shí)期內(nèi)完成了農(nóng)村的統(tǒng)一的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織。而改革開放后家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，人民公社的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)瓦解，1984年人民公社正式解體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府取而代之以適應(yīng)新型的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

新中國成立后，市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)，最初是由于物資供應(yīng)。新中國成立后不久，為了保證城市蔬菜與副食的供應(yīng)，天津、無錫、常州、北京、上海等大城市自發(fā)領(lǐng)導(dǎo)起周圍的縣。1959年全國人大常委會(huì)發(fā)布通知，決定直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣和自治縣。然而一直到1982年，中央才決定改革地區(qū)體制，推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。1983年在江蘇試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，向全國推開。市管縣體制的推行與改革開放后我國面臨的新的任務(wù)密切相關(guān)。1978年開始的財(cái)政“分灶吃飯”，幾萬個(gè)地方政府成為具有利益訴求的行為主體。此時(shí)的地方政府面臨著本區(qū)域內(nèi)工業(yè)化、城市化的任務(wù)。然而，地方政府最初面臨的不僅僅是資金不足、資源短缺的問題，最基礎(chǔ)的問題還是城市居民的“米袋子”、“菜籃子”問題，市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)是形勢的需要。由于缺乏沿海城市的外資輸入，中國的大部分地區(qū)的工業(yè)化、城市化還是要靠從農(nóng)村提取資源，市對(duì)縣的領(lǐng)導(dǎo)正好解決了這一問題。城市政府從廣大的農(nóng)村腹地提取資源成為正常的路徑，所謂的“市卡縣”、“市刮縣”是其財(cái)政的表現(xiàn)形式。而到20世紀(jì)90年代，資金充足的條件下，土地資源的供給也成了市對(duì)縣不放手的重要原因。

所以說，市管縣體制與人民公社在提取區(qū)內(nèi)資源與剩余完成工業(yè)化目標(biāo)的積累模式是相似的。

在沿海地區(qū)，除了充足的外資和港臺(tái)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之外，浙江在早期具有較為成熟的民營資本，由小作坊發(fā)展起來的民營經(jīng)濟(jì)支撐著早期的浙江省經(jīng)濟(jì)。而這些小資本分布在廣大的縣、鄉(xiāng)、村等縣域以內(nèi)，由于有了充足的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，浙江基層財(cái)政收入也很充裕。正因?yàn)槊駹I經(jīng)濟(jì)和縣域經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，浙江省、縣兩級(jí)都不愿意將財(cái)力由地級(jí)政府作為中轉(zhuǎn)而轉(zhuǎn)讓利益，在1994年的分稅制財(cái)政體制改革中浙江省就實(shí)行了省直接結(jié)算到縣的財(cái)政體制。因此，浙江省發(fā)達(dá)的縣域經(jīng)濟(jì)并非是省管縣體制的結(jié)果，而是省管縣體制的原因，浙江省管縣體制是適應(yīng)其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的結(jié)果。

在縣鄉(xiāng)基層發(fā)生財(cái)政困難的時(shí)候，浙江經(jīng)驗(yàn)作為典型的體制改革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的范例。而在中國大部分地區(qū)都缺乏浙江民營經(jīng)濟(jì)得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。而浙江縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在時(shí)間和空間上都具有不可復(fù)制性。改革開放后，大多數(shù)企業(yè)、產(chǎn)業(yè)分布在大城市、省會(huì)城市和地級(jí)城市，大部分地區(qū)除了國營商店和銀行之外，縣域基本沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。在沒有外資投入和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，沒有國家的投入，也沒有工業(yè)基礎(chǔ)的情況下，只能通過提取轄區(qū)內(nèi)資源，尤其是農(nóng)業(yè)剩余，進(jìn)行城市化、工業(yè)化建設(shè)，因此大部分地區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)沒有發(fā)展起來。

省管縣體制改革在實(shí)踐中其目的是通過將有限的財(cái)力資源留存在縣級(jí)，將更多的自主權(quán)賦予縣級(jí)政府。當(dāng)前實(shí)現(xiàn)省管縣體制改革的做法可以歸納為以下幾點(diǎn)：（1）不再新增集中縣級(jí)政府財(cái)力；（2）轉(zhuǎn)移支付等各種補(bǔ)助直接結(jié)算到縣；（3）對(duì)縣級(jí)財(cái)政，尤其是縣級(jí)借債加大監(jiān)管；（4）加大對(duì)縣級(jí)的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)助；（5）下放部分地級(jí)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的管理權(quán)限。

這種模式的改革加大了上級(jí)政府對(duì)縣級(jí)的財(cái)力補(bǔ)助，對(duì)于處于危機(jī)中的縣級(jí)財(cái)政能夠解決燃眉之急。但是其基礎(chǔ)是建立在制度不規(guī)范的基礎(chǔ)上。市卡縣、市刮縣是制度非規(guī)范的表現(xiàn)，中間層級(jí)政府對(duì)于轉(zhuǎn)移支付等資金的截留本身就是缺乏制度約束和缺乏法治的表現(xiàn)，而不能將其簡單地歸咎于政府層級(jí)過多。政府層級(jí)過多不能用簡單的分稅不徹底和轉(zhuǎn)移支付資金鏈條過長的標(biāo)準(zhǔn)來衡量。因?yàn)檎畬蛹?jí)的設(shè)置是多種因素的結(jié)果，最直接的是要完成本地區(qū)的行政運(yùn)轉(zhuǎn)、社會(huì)管理和公共產(chǎn)品的供給，而不能以簡單的財(cái)政資金不足而取消政府設(shè)置。從當(dāng)前的實(shí)際來看，應(yīng)對(duì)非規(guī)范的制度只能采用非規(guī)范的手段，因而省管縣就會(huì)變成“一事一議”型的過渡性的應(yīng)急之策。

我國大部分縣域缺乏良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，缺乏充足的資金，沒有形成成熟的市場，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)大多為農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通和礦產(chǎn)開發(fā)。而擴(kuò)大縣級(jí)自主權(quán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，建立在傳統(tǒng)發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，可行空間越來越小。在傳統(tǒng)模式下，由于沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，只能通過建設(shè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)，進(jìn)行土地開發(fā)，來增加附著于土地之上的虛擬價(jià)值。

省管縣體制改革并沒有解決縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，因?yàn)檎麄€(gè)中國由于內(nèi)需不足而出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)空洞，縣域內(nèi)更不可能有良好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。同樣省管縣體制改革，也沒有解決體制效率的問題，反而又增大了體制摩擦和交易成本。而且當(dāng)前的地級(jí)政府也面臨著雙重困境，即產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)不牢和兩個(gè)反哺的問題。

四、結(jié)論

總而言之，政府層級(jí)設(shè)置和分稅不均只是一個(gè)表面現(xiàn)象，而僅從政府層級(jí)的角度切入探討制度安排，不涉及具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的改革，并不能解決問題，反而在理論上邏輯不清，在實(shí)踐中效果不佳。從歷史上看，政府層級(jí)設(shè)置是由多種因素決定的，同樣也會(huì)遇到管理的問題。中央與地方實(shí)力派的博弈始終貫穿一個(gè)朝代的始末。而進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì)，一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)制度，建立穩(wěn)定、合理、有效的制度框架，必須要建立良好的制度基礎(chǔ)和法律保障。從西方國家的經(jīng)驗(yàn)看，財(cái)政聯(lián)邦制在我國沒有相應(yīng)的基礎(chǔ)，分稅制的貫徹除了事權(quán)、財(cái)權(quán)的合理配置之外，還要有橫向的監(jiān)督制約機(jī)制，即現(xiàn)代民主預(yù)算和公共監(jiān)督的問題。而西方式的民主和地方政府具有較高的自治權(quán)在我國是否適應(yīng)，也是一個(gè)問題。不能以政府層級(jí)的形式問題來替代行政體制改革和政府職能的轉(zhuǎn)變，同樣的是以財(cái)政層級(jí)改革推動(dòng)行政層級(jí)改革，以財(cái)政改革推動(dòng)行政體制改革，不僅僅會(huì)陷入體制不順的困境，也會(huì)造成政府職能執(zhí)行中的諸多問題。而只有行政改革與財(cái)政改革相協(xié)調(diào)進(jìn)行，應(yīng)急之舉與長遠(yuǎn)之策同時(shí)推進(jìn)，才能真正推動(dòng)改革，真正達(dá)到改革的良好績效。從建國以來的實(shí)踐看，我國完成工業(yè)化、現(xiàn)代化的迫切性和歷史的路徑依賴，造成了政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)作用，這種方式一直延續(xù)到今天。我國經(jīng)濟(jì)增長模式，需要對(duì)全社會(huì)資源的掌控，在政府行政主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，必然不能建立穩(wěn)定、均質(zhì)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和稅收結(jié)構(gòu)，而且又會(huì)出現(xiàn)內(nèi)需不足的問題，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加不合理，這又牽扯到政府與市場之間關(guān)系的問題。

省管縣改革只是形式的改變，如果沒有基于現(xiàn)實(shí)問題分析的具有實(shí)質(zhì)內(nèi)容的變革，任何形式上的改變并不足以解決現(xiàn)實(shí)問題。政府層級(jí)的設(shè)置，需要立足于實(shí)際的需要，自下而上地評(píng)估這種必要性，在考慮多種因素的基礎(chǔ)上，建立標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的公共服務(wù)模式。因此，要按照自主的原則，綜合考慮，量力而行，同時(shí)還要順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢，跳出財(cái)政的視角通盤考慮問題，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題，公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化的問題，以及規(guī)范政府權(quán)力和制度的問題。

〔1〕錢穆.中國歷代政治得失.三聯(lián)書店，2005.

〔2〕賈康.地方財(cái)政問題研究.經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2004.

〔3〕賈康.分稅制改革的思路及政策安排.改革，2005（12）.

〔4〕劉福剛.壯大縣域經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)市管縣體制改革的新動(dòng)力.今日信息報(bào)，2007年1月10日.

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