浙江省直管縣財(cái)政體制創(chuàng)新研究*

朱柏銘

（浙江大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，杭州 310027）

省直管縣財(cái)政體制是指省級(jí)財(cái)政將收入報(bào)解、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政結(jié)算、資金調(diào)度、項(xiàng)目申報(bào)、債務(wù)管理、工作部署等直接到縣級(jí)財(cái)政。地級(jí)市財(cái)政只對(duì)省財(cái)政有結(jié)算關(guān)系，與行政轄區(qū)內(nèi)的縣沒(méi)有財(cái)政結(jié)算關(guān)系。浙江省從1994年起明確實(shí)行省直管縣財(cái)政體制，省財(cái)政對(duì)市、縣（市）集中地方財(cái)政收入增收額的20%和稅收返還增加額的20%，對(duì)不同類型的市、縣（市）實(shí)行不同的補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策，如“億元縣（市）上臺(tái)階”政策和“兩保兩掛”等。從2003年起，省管縣財(cái)政體制在收入劃分和分成、補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策上作了一些調(diào)整和完善。實(shí)踐證明，省管縣財(cái)政體制的實(shí)施，有利于壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。有鑒于此，不少兄弟省份紛紛仿效浙江，試行省管縣財(cái)政體制。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)的變化，省管縣財(cái)政體制也暴露出一些不足，比較突出的是財(cái)力與事權(quán)之間不相匹配的現(xiàn)象、省對(duì)市、縣（市）的專項(xiàng)補(bǔ)助種類偏多、財(cái)政省管縣（市）體制與行政市管縣（市）體制的沖突等。本著與時(shí)俱進(jìn)的精神，省管縣財(cái)政體制有必要在機(jī)制和政策方面作進(jìn)一步的創(chuàng)新、完善。

一、省管縣財(cái)政體制創(chuàng)新的目標(biāo)和任務(wù)

實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革，是推進(jìn)新型工業(yè)化、加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需要，是推進(jìn)主體功能區(qū)建設(shè)、優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)結(jié)構(gòu)的需要，是推進(jìn)新型城市化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、著力保障和改善民生的需要。結(jié)合當(dāng)前新的背景和形勢(shì)，省管縣財(cái)政改革總體目標(biāo)應(yīng)確定為，在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，按照建立公共財(cái)政的要求，進(jìn)一步合理界定財(cái)政供給范圍，理順省與市、縣（市）政府之間的事權(quán)關(guān)系和支出責(zé)任；進(jìn)一步理順省與市、縣（市）政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，繼續(xù)利用激勵(lì)與約束相結(jié)合的“兩保兩掛”、“兩保一掛”等財(cái)政機(jī)制，既保證省級(jí)政府擁有縮小地區(qū)差距、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的能力，又增強(qiáng)市、縣（市）發(fā)展經(jīng)濟(jì)、培植財(cái)源的積極性；逐步建立以財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付為主、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付為輔的較為公平和規(guī)范的省對(duì)市、縣（市）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

基于上述目標(biāo)，明確財(cái)政省管縣改革主要任務(wù)如下：

1.政府資源統(tǒng)一配置。長(zhǎng)期以來(lái)，省管縣財(cái)政體制中，省財(cái)政與市、縣（市）的財(cái)政結(jié)算只涉及預(yù)算內(nèi)資金，各種非稅收入則由職能部門(mén)與市、縣（市）進(jìn)行分配和結(jié)算，歸市、縣（市）的部分則由各職能部門(mén)自行支配。為適應(yīng)“所有收入進(jìn)一個(gè)籠子、所有預(yù)算在一個(gè)盤(pán)子、所有支出走一個(gè)口子”的財(cái)政改革大趨勢(shì)，建議對(duì)非稅收入分成項(xiàng)目進(jìn)行整合，改變目前多個(gè)部門(mén)分項(xiàng)分成的辦法。凡是納入預(yù)算的非稅收入，一律通過(guò)省管縣財(cái)政體制調(diào)整和分配。

2.財(cái)力與事權(quán)互相匹配。一直以來(lái)最流行的說(shuō)法是，各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。其實(shí)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，即便有了財(cái)權(quán)，也未必有財(cái)力；而在地方政府不能設(shè)置稅種或調(diào)整稅目、稅率的條件下，雖然沒(méi)有財(cái)權(quán)，但是依然可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付擁有一定的財(cái)力。省管縣財(cái)政體制的完善，關(guān)鍵不在于讓市、縣（市）政府擁有財(cái)權(quán)，而在于讓它們擁有與事權(quán)相匹配的財(cái)力。這里的財(cái)力是指可支配財(cái)力，包括本級(jí)政府一般預(yù)算收入、上級(jí)政府財(cái)力性補(bǔ)助收入以及可用于基本財(cái)政支出的非稅收入等，對(duì)上解上級(jí)財(cái)政的支出、一般預(yù)算收入中行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入中用于成本開(kāi)支部分等可作必要扣除。

3.轉(zhuǎn)移支付合理透明。自1995年以來(lái)實(shí)施的“兩保兩掛”等補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策，目的是注重促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提升縣域經(jīng)濟(jì)總量；操作手段是財(cái)政收入總量。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景的變化和中央一系列政策的出臺(tái)，轉(zhuǎn)移支付政策也應(yīng)作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)定位應(yīng)當(dāng)是提升縣域經(jīng)濟(jì)質(zhì)量、注重提供基本公共服務(wù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。要通過(guò)補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)，使得市、縣（市）注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變、優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)；增加對(duì)公共安全、義務(wù)教育、環(huán)境衛(wèi)生、公共交通、大眾文化、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)方面的支出；使欠發(fā)達(dá)地區(qū)，尤其是處于上游地位的限制開(kāi)發(fā)地區(qū)和禁止開(kāi)發(fā)地區(qū)，注重保持良好的生態(tài)環(huán)境。與目標(biāo)調(diào)整相適應(yīng)，轉(zhuǎn)移支付的操作方式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為以最低財(cái)力保障為基礎(chǔ)。

二、省管縣財(cái)政體制創(chuàng)新的主要內(nèi)容

（一）厘清共有事權(quán)

從調(diào)研情況看，市、縣（市）對(duì)于“上面出政策，下面拿票子”的做法比較反感。例如，省里有關(guān)部門(mén)要求各市、縣（市）必須保證公檢法系統(tǒng)的公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到每年人均3萬(wàn)元的標(biāo)準(zhǔn)，仙居縣就無(wú)法保證。即使經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的上虞市，也感到來(lái)自水庫(kù)保安、移民安置、標(biāo)準(zhǔn)海塘建設(shè)等方面的支出壓力太大。

在省管縣財(cái)政體制的創(chuàng)新中，厘清省與市、縣（市）之間的事權(quán)是邏輯起點(diǎn)。目前省與市、縣（市）政府之間獨(dú)有事權(quán)的劃分基本上是清楚的，但共有事權(quán)一直糾纏不清。一些事務(wù)需要各級(jí)政府合作承擔(dān)，因此共有事權(quán)總是存在的。改革的著重點(diǎn)在于按照比較優(yōu)勢(shì)原理和公平、效率原則，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)分?jǐn)偡蓊~（見(jiàn)表1）。

（二）非稅收入體制內(nèi)分成

多年來(lái)，浙江省一直實(shí)行“分稅＋增長(zhǎng)分成”模式。明確劃分各級(jí)固定收入，對(duì)市、縣（市）財(cái)政收入超基數(shù)增長(zhǎng)部分，省與市、縣（市）實(shí)行比例分成。從調(diào)動(dòng)省和市、縣（市）的積極性出發(fā)，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持現(xiàn)行模式。但是，有必要將非稅收入由體制外分成轉(zhuǎn)為體制內(nèi)分成。近年來(lái)，浙江省對(duì)非稅收入實(shí)施了“收繳分離、罰繳分離、票款分離”的征管制度，基本納入財(cái)政專戶或國(guó)庫(kù)管理，各市、縣（市）基本上應(yīng)用了財(cái)政廳統(tǒng)一開(kāi)發(fā)的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金信息管理系統(tǒng)。但是，制度安排存在矛盾：一方面，要求市、縣（市）政府落實(shí)“收支兩條線”管理規(guī)定，所有非稅收入進(jìn)入財(cái)政“籠子”；另一方面，省對(duì)市、縣（市）集中地方財(cái)政收入增收額的20%，而“地方財(cái)政收入”并不包含非稅收入。站在市、縣（市）的角度看，如果非稅收入進(jìn)籠子，地方財(cái)政收入規(guī)模變大了，上交省里的也多了。

制度安排的缺陷導(dǎo)致非稅收入的體制外分成現(xiàn)象很普遍。據(jù)了解，涉及省、市、縣（市）三級(jí)分成的項(xiàng)目達(dá)60多個(gè)，分成比例各不統(tǒng)一，省級(jí)各主管部門(mén)對(duì)市、縣（市）的非稅收入都進(jìn)行分成。浙江省非稅收入規(guī)模較大，2006年全省征收非稅收入1081億元，約占全省生產(chǎn)總值的6.9%，相當(dāng)于財(cái)政總收入的42%，相當(dāng)于地方財(cái)政收入的83%。（《浙江財(cái)政年鑒2007》，2007年版，第80頁(yè)。）如此大規(guī)模的非稅收入，目前只有約28%的部分已經(jīng)被納入預(yù)算管理。

建議對(duì)非稅收入分成項(xiàng)目進(jìn)行整合，改變目前多個(gè)部門(mén)分項(xiàng)分成的辦法。凡是納入預(yù)算的非稅收入，一律通過(guò)省管縣財(cái)政體制調(diào)整和分配。具體的分成比例是否定為20%，可由財(cái)政部門(mén)通過(guò)測(cè)算決定。如果由體制外分成轉(zhuǎn)為體制內(nèi)分成，不僅能進(jìn)一步推動(dòng)非稅收入的規(guī)范化管理，而且有利于增強(qiáng)省級(jí)政府的調(diào)控能力，還有助于促進(jìn)廉政建設(shè)。轉(zhuǎn)為體制內(nèi)分成之后，教育、社保、水利、農(nóng)業(yè)等主管部門(mén)的經(jīng)費(fèi)通過(guò)預(yù)算調(diào)整予以保證，對(duì)于不合理的利益，堅(jiān)決取消。取消市對(duì)縣（市）的基金和收費(fèi)的分成，如教育費(fèi)附加、水利建設(shè)基金等。對(duì)于市、縣（市）的利益損失，可以通過(guò)轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)償。

（三）整合轉(zhuǎn)移支付

1.適當(dāng)調(diào)整“兩保兩掛”、“兩保一掛”政策?！皟杀蓲臁钡日呤且环N激勵(lì)和約束并舉、“輸血”與“造血”結(jié)合的做法，今后必須繼續(xù)堅(jiān)持。但具體內(nèi)容上，可以作適當(dāng)調(diào)整。自1995年以來(lái)，“兩?！敝械囊弧氨！笔恰按_保當(dāng)年財(cái)政收支平衡”。今后所稱的財(cái)政收支應(yīng)包括非稅收支在內(nèi)。另一“?！钡膬?nèi)容已幾度發(fā)生變化。1995年起是指“完成上交中央‘兩稅’任務(wù)”，1998年起改為“完成省下達(dá)的消化歷年累計(jì)赤字任務(wù)”，2003年起又改為“確保完成政府職責(zé)任務(wù)”?！按_保完成政府職責(zé)任務(wù)”的提法太過(guò)籠統(tǒng)，況且，如果沒(méi)有相應(yīng)的考核指標(biāo)體系和參照標(biāo)準(zhǔn)，那么，每個(gè)市、縣（市）都可以說(shuō)自己很好地完成了“政府職責(zé)任務(wù)”。建議今后改為“確保提供基本公共服務(wù)和優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)”?；竟卜?wù)是指那些與低層次消費(fèi)需要有直接關(guān)聯(lián)，又必須由政府提供的產(chǎn)品或勞務(wù)，如出行需要的道路、識(shí)字需要的學(xué)校、無(wú)傳染病流行的環(huán)境等。優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)實(shí)質(zhì)上就是要求提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，未必要趕超經(jīng)濟(jì)水平與增長(zhǎng)速度。

2.建立旨在提供基本公共服務(wù)的最低財(cái)力保障補(bǔ)助?！皟杀蓲臁敝械难a(bǔ)助本身就有保障基本公共服務(wù)供給的含義，但是，某些地區(qū)即使享受了“兩保兩掛”政策，可能仍然難以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的供給，而且，與省內(nèi)其它縣（市）相比，基本公共服務(wù)的差別可能很大，也就是說(shuō)，均等化的目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。為此，就有必要設(shè)立“最低財(cái)力保障補(bǔ)助”。按照規(guī)范的做法，“最低財(cái)力保障”應(yīng)當(dāng)是，先確定市、縣（市）每年最低開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，然后視其收入能力與基本財(cái)政支出需求的差，再確定補(bǔ)助數(shù)額。由于受基本數(shù)據(jù)、誠(chéng)信度等因素的局限，目前比較現(xiàn)實(shí)的辦法是，在全省范圍內(nèi)，計(jì)算各市、縣（市）人均可支配財(cái)力。凡是低于人均可支配財(cái)力的，省財(cái)政給予一定數(shù)額的補(bǔ)助。可支配財(cái)力包括本級(jí)政府一般預(yù)算收入、上級(jí)政府財(cái)力性補(bǔ)助收入以及可用于基本財(cái)政支出的非稅收入等，對(duì)上解上級(jí)財(cái)政的支出、一般預(yù)算收入中行政事業(yè)性收費(fèi)和罰沒(méi)收入中用于成本開(kāi)支部分等作必要扣除。人均可支配財(cái)力中的“人”是指財(cái)政供養(yǎng)人員，包括機(jī)關(guān)事業(yè)單位在職職工和離、退休人員。具體按編委下達(dá)的在職人員編制數(shù)和實(shí)有離退休人員數(shù)來(lái)確定。為鼓勵(lì)壓縮財(cái)政供養(yǎng)人員，對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員未超編的市、縣（市）按編制數(shù)的10%給予獎(jiǎng)勵(lì)；超編的市、縣（市）若能積極壓縮人員，對(duì)其每年新壓縮的人員按編委核定的實(shí)際壓縮數(shù)給予獎(jiǎng)勵(lì)，如規(guī)定精簡(jiǎn)1人獎(jiǎng)勵(lì)4000元。

3.適度增加用于生態(tài)保護(hù)和合理開(kāi)發(fā)的專項(xiàng)補(bǔ)助。生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付不僅要考慮“生態(tài)功能區(qū)”建設(shè)，同時(shí)要考慮“主體功能區(qū)”建設(shè)。這幾年，省財(cái)政生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付力度很大。隨著國(guó)家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃完成以后，在生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付中就要考慮主體功能因素。以臺(tái)州的醫(yī)藥化工行業(yè)為例，由于醫(yī)藥化工行業(yè)具有高利稅的特性，各縣區(qū)紛紛招攬醫(yī)藥化工行業(yè)的投資，但他們對(duì)醫(yī)藥化工行業(yè)的選址規(guī)劃不夠科學(xué)。如位于臨海川南的浙江省醫(yī)藥化工基地，距椒江主城區(qū)僅7.5公里，過(guò)于偏近的工業(yè)布局必然會(huì)對(duì)椒江城區(qū)的環(huán)境造成影響。再如，天臺(tái)、仙居也在規(guī)劃發(fā)展醫(yī)藥化工園區(qū)。這些規(guī)劃園區(qū)不僅占地面積過(guò)小，無(wú)法形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模，而且對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成污染。仙居縣地處?kù)`江上游，工業(yè)污染會(huì)影響下游的臨海甚至黃巖和椒江。如果建立生態(tài)補(bǔ)償基金，對(duì)天臺(tái)和仙居進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，那么就可以避免這一問(wèn)題。建議適當(dāng)提高限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的補(bǔ)助，降低優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域的補(bǔ)助。專項(xiàng)補(bǔ)助主要以重要生態(tài)公益林面積、大中型水庫(kù)水面折算面積、水質(zhì)和空氣質(zhì)量等為測(cè)算依據(jù)。

三、省管縣財(cái)政體制創(chuàng)新的兩個(gè)理念問(wèn)題

（一）能否把縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展完全寄希望于省管縣財(cái)政體制

1.必須肯定省管縣財(cái)政體制對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。浙江縣域經(jīng)濟(jì)約占浙江地區(qū)生產(chǎn)總值的80%，財(cái)政總收入占70%。2004年以來(lái)，進(jìn)入全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣的總數(shù)一直列全國(guó)第一。市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革，使地方政府越來(lái)越成為一個(gè)具有自主性的利益主體，要求上級(jí)政府的相關(guān)政策能夠考慮其實(shí)際需要。地方政府較之于中央政府、層級(jí)低的地方政府較之于層級(jí)高的地方政府更有信息優(yōu)勢(shì)，因而能夠作出更好的決策；同時(shí)，地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果是為公民提供了更好的地方性公共產(chǎn)品。

一般來(lái)說(shuō)，管理層次與管理幅度呈反比關(guān)系，管理層次越多，管理幅度越??；反之則反是。在市管縣體制下，不得不經(jīng)由市一級(jí)中間層次，信息傳遞增加了一套程序，影響了信息傳遞速度。地級(jí)市一個(gè)很重要的職能是“上傳下達(dá)”，“以會(huì)議貫徹會(huì)議，以文件落實(shí)文件”成了最常用的執(zhí)政辦法。在省管縣財(cái)政體制下，縣（市）政府擁有了對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃?rùn)?quán)和調(diào)控權(quán)以后，利用充分的信息，自主參與資源配置。

另外，在省管縣財(cái)政體制下，省級(jí)政府與市、縣（市）級(jí)政府在分稅的基礎(chǔ)上，對(duì)地方財(cái)政收入增收部分實(shí)行“二八”分成，這就為省級(jí)政府發(fā)揮協(xié)調(diào)作用奠定了基礎(chǔ)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2001年—2005年，浙江省財(cái)政對(duì)市、縣（市）的轉(zhuǎn)移支付達(dá)711億元，年均增長(zhǎng)19.1%，其中省財(cái)政對(duì)縣（市）的轉(zhuǎn)移支付年均增長(zhǎng)23.9%。2006年省級(jí)財(cái)政對(duì)“兩保兩掛”市、縣的轉(zhuǎn)移支付為120億元，比上年增長(zhǎng)33.2%。這些年，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付，不同層級(jí)和不同區(qū)域之間公共服務(wù)供給差距在縮小。2006年，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣（市）與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣（市）人均地方財(cái)政收入之比為1∶2.17，轉(zhuǎn)移支付后，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣（市）與經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)縣（市）人均財(cái)政支出之比為1∶1.02。可見(jiàn)，省管縣財(cái)政體制不僅對(duì)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的發(fā)展有促進(jìn)作用，對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣的發(fā)展也有推動(dòng)作用。

2.不能將縣域經(jīng)濟(jì)的壯大完全歸功于省管縣財(cái)政體制。省管縣財(cái)政體制對(duì)于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的確具有明顯的推動(dòng)作用。不過(guò)，浙江經(jīng)濟(jì)發(fā)展令人矚目的成就，不能完全歸功于省管縣財(cái)政體制，仍應(yīng)歸功于市場(chǎng)機(jī)制的力量。

影響縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素是很多的，地方財(cái)政體制只是其中的一個(gè)因素。假如以經(jīng)濟(jì)總量作為衡量縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的指標(biāo)，那么，三門(mén)縣、天臺(tái)縣和仙居縣，在經(jīng)濟(jì)總量上比不過(guò)臨海市、溫嶺市、玉環(huán)縣，它們?cè)谛姓贤瑲w屬于臺(tái)州市，又一直實(shí)行省管縣財(cái)政體制?？梢?jiàn)，單靠省管縣財(cái)政體制，未必能改變一個(gè)富縣或一個(gè)窮縣的命運(yùn)。

（二）能否在實(shí)行省管縣財(cái)政體制的同時(shí)又推動(dòng)城市的發(fā)展

1.省管縣財(cái)政體制對(duì)于城市結(jié)構(gòu)的影響不是決定性的。在浙江，大中城市數(shù)量偏少，許多地級(jí)市如同江南小鎮(zhèn)；同時(shí)，小城鎮(zhèn)數(shù)量多，規(guī)模小，分布密集。這種城市結(jié)構(gòu)與省管縣財(cái)政體制有關(guān)系，因?yàn)榭h級(jí)政府重點(diǎn)發(fā)展小城鎮(zhèn)的積極性比較高，也能從省里直接爭(zhēng)取到相應(yīng)的財(cái)力支持。

但是，浙江現(xiàn)有城市結(jié)構(gòu)的形成，起決定性作用的不是省管縣財(cái)政體制而是民營(yíng)經(jīng)濟(jì)模式。綜觀世界城市發(fā)展史，政府固然可以通過(guò)土地制度、戶籍制度、基礎(chǔ)設(shè)施等影響城市的形成及其規(guī)模，但關(guān)鍵是市場(chǎng)機(jī)制的作用。許多小城鎮(zhèn)的興起，不是先有城后有市，而是先有市后有城，義烏稠城、蒼南龍港、樂(lè)清柳市等都是典型的例子。同樣，地級(jí)市發(fā)展緩慢，是因?yàn)榈丶?jí)市的地理分布不符合中小企業(yè)的發(fā)展要求，小城鎮(zhèn)比地級(jí)市更能節(jié)省市場(chǎng)主體的交易成本。

2.制定有助于推動(dòng)省轄市發(fā)展的財(cái)政政策。建議摒棄“中心城市”，重新確立“省轄市”。即中心城市不再管縣，市、縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系。省里選擇若干城市作為省轄市，統(tǒng)一由省直管。省轄市不是中心城市的翻版，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)力、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對(duì)周邊的輻射能力和帶動(dòng)能力重新確定。改革后，省轄市與縣（市）的經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)系以市場(chǎng)推動(dòng)為主、政府協(xié)調(diào)為輔，逐步形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同體。

從某種意義上說(shuō)，中心城市是人為圈定并賦予行政地位和職能的結(jié)果，未來(lái)的省轄市應(yīng)該是自然演化的結(jié)果。從古到今，在一個(gè)地方能否興起一座城市，能發(fā)展到多大程度，其主要功能是什么，這不是人為規(guī)劃而定的，是政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多種因素共同作用的結(jié)果。改革開(kāi)放30年了，浙江城市結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，金華、湖州、衢州等并沒(méi)有做大，倒是余姚－慈溪、義烏－東陽(yáng)、瑞安－平陽(yáng)等地，有望興起一座座有較強(qiáng)輻射作用和帶動(dòng)作用的新城。

對(duì)于確定的省轄市，除了享受“兩保兩掛”、“兩保一掛”政策中規(guī)定的待遇之外，還可以提供如下政策優(yōu)惠。一是城市維護(hù)建設(shè)稅以某年的實(shí)績(jī)?yōu)榛鶖?shù)，增收部分全額返還；二是發(fā)放城市建設(shè)補(bǔ)助，掛鉤比例為城市地方財(cái)政收入增收額上繳省20%部分（環(huán)比）的25%。

〔1〕 曹任何.要權(quán)與放權(quán)：縣級(jí)政府管理創(chuàng)新的起點(diǎn)與終點(diǎn)——以浙江“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”為例.學(xué)術(shù)探索，2004（3）.

〔2〕 蔣榮，楊華麗.中國(guó)省縣直轄與市制創(chuàng)新改革方向探索：以浙江為例.中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)，2006（3）.

〔3〕 劉君德.理性認(rèn)識(shí)和推進(jìn)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”.決策咨詢，2004（7）.

〔4〕 龐明禮.省管縣—我國(guó)地方行政體制改革的趨勢(shì).中國(guó)改革論壇，2007（7）.

〔5〕 王春霞.市管縣體制：變遷、困境和創(chuàng)新.城鄉(xiāng)建設(shè)，2000（5）.

〔6〕 汪宇明.中國(guó)省直管縣市與地方行政區(qū)劃層級(jí)體制的改革研究.人文地理，2004（6）.

〔7〕 吳云法.浙江省“省管縣”財(cái)政體制分析.經(jīng)濟(jì)研究參考，2004（86）.

〔8〕 王紅茹等.我國(guó)試點(diǎn)推行省管縣改革.中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊，2007（6）.

〔9〕 張道剛.解讀浙江“省管縣”.決策咨詢，2004（1）.

〔10〕朱柏銘.“省管縣”財(cái)政體制的幾點(diǎn)思考.中國(guó)財(cái)政，2006（6）.

〔11〕朱柏銘，虞小迪.省直管縣財(cái)政體制經(jīng)濟(jì)效應(yīng)分析.中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社，2007（3）.