從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探討部門預(yù)算體系改革

尹孝凡

（沈陽市財政局，遼寧 110014）

部門預(yù)算制度改革是財政預(yù)算制度改革的核心。本文試圖用新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的產(chǎn)權(quán)理論、委托代理理論和交易費(fèi)用理論來探討目前部門預(yù)算體系中存在的問題，從而得出優(yōu)化和變革部門預(yù)算體系路徑，以加強(qiáng)預(yù)算管理。

一、部門預(yù)算體系中的“產(chǎn)權(quán)”問題

產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)大師阿爾欽認(rèn)為：“產(chǎn)權(quán)是一個社會所強(qiáng)制實(shí)施的選擇一種經(jīng)濟(jì)物品的使用的權(quán)利?！碑a(chǎn)權(quán)安排直接影響資源配置效率，一個社會的經(jīng)濟(jì)績效如何，最終取決于產(chǎn)權(quán)安排對個人行為所提供的激勵。在目前的現(xiàn)實(shí)社會中，資源配置可以由產(chǎn)權(quán)決定，也可以由政府因職能的存在而產(chǎn)生的權(quán)利——行政權(quán)來決定。前者容易形成“尋利”行為，后者容易形成“尋租”行為。

部門預(yù)算是政府以行政權(quán)取得財政資金并由政府再進(jìn)行資金配置的過程。政府官員是有限理性的經(jīng)濟(jì)人，他很可能錯用職權(quán)，做出雖然不能提高生產(chǎn)效率、但可以獲得個人收入或享受的決策，即產(chǎn)生“尋租”行為。因此，在部門預(yù)算中要限制官員的這種職權(quán)運(yùn)用，抑制其“尋租”行為發(fā)生。

按照產(chǎn)權(quán)理論，明晰產(chǎn)權(quán)是約束預(yù)算官員行為的重要途徑。目前的現(xiàn)實(shí)情況是政府獲得并支配的預(yù)算資金是公共資產(chǎn)。公共資產(chǎn)存在“所有者虛位”問題。公共資產(chǎn)的所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是通過實(shí)際使用資源所獲得的獨(dú)占權(quán)，即“使用”決定“臨時產(chǎn)權(quán)”。因此，在部門預(yù)算改革中，應(yīng)進(jìn)一步明晰各部門之間及各部門內(nèi)部參與預(yù)算的官員的“臨時產(chǎn)權(quán)”，即明確資金在使用中受益、受損的邊界及補(bǔ)償、處罰的原則，使每一個參與者都不能通過違法損害他人利益而增加自己的利益。對編制預(yù)算來說，就是進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算資金的使用用途（包括基本支出的具體方面，項(xiàng)目支出的具體項(xiàng)目等）、支出方式（直接支付或授權(quán)支付），資金使用部門不得有擠占資金、改變資金用途等不合規(guī)行為，否則就必須承擔(dān)相應(yīng)的處罰后果。通過明晰“臨時產(chǎn)權(quán)”，讓“臨時產(chǎn)權(quán)”在財政資金配置中起主導(dǎo)作用。

二、部門預(yù)算體系中的“委托代理”問題

委托代理理論視委托代理關(guān)系是一種契約。在這種契約下，委托人授權(quán)代理人為他們的權(quán)益而從事某些活動，這中間也包括授予代理人某些決策權(quán)。由于委托人和代理人所掌握的信息不對稱，并且二者存在不同的利益取向，因而在代理過程中很可能會產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險”等代理成本問題。委托代理理論研究的重點(diǎn)是如何減少代理成本，實(shí)現(xiàn)委托人和代理人之間的最優(yōu)契約關(guān)系。

部門預(yù)算是一種多層次的委托代理關(guān)系，即社會公眾將預(yù)算資金的“經(jīng)營”決策權(quán)委托給“人大”，“人大”又將預(yù)算資金的“經(jīng)營”決策權(quán)委托給政府，政府再委托給財政部門來執(zhí)行。由于形成了“人大”對政府，政府對財政部門，財政部門對各預(yù)算部門，各預(yù)算部門本級機(jī)構(gòu)對所屬機(jī)構(gòu)，所屬機(jī)構(gòu)對具體預(yù)算單位和官員的多級委托代理關(guān)系。雖然委托人可以通過對代理人的任免、對決策的審批、對決策的實(shí)施過程的監(jiān)督等手段對代理人的行為進(jìn)行約束，但是如此長的代理鏈條放大了委托人和代理人的信息不對稱性、目標(biāo)不一致性及權(quán)利的不匹配性，使委托人對代理人行為的約束力“疲軟”，最終導(dǎo)致代理成本提高。

要解決代理問題，一般有四種方法：一是篩選代理人；二是通過合約設(shè)計(jì)使所有者權(quán)益最大化；三是監(jiān)督和匯報；四是機(jī)構(gòu)檢查。部門預(yù)算不存在代理人市場，也就無法篩選代理人；同時委托人對代理人的機(jī)構(gòu)檢查也很難實(shí)現(xiàn)。部門預(yù)算主要依賴通過合約設(shè)計(jì)使所有者權(quán)益最大化和通過監(jiān)督匯報來減少代理成本。但是，部門預(yù)算存在“所有者權(quán)益缺位”問題，合約設(shè)計(jì)效益最大化缺乏原動力。因此，要有效地規(guī)避部門預(yù)算風(fēng)險，減少代理成本，應(yīng)主要依靠建立和加強(qiáng)部門預(yù)算監(jiān)督匯報機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。

三、部門預(yù)算體系中的“交易費(fèi)用”問題

從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)有關(guān)交易費(fèi)用理論的視角看，由于人的有限理性、機(jī)會主義及預(yù)算慣性等因素的存在，預(yù)算編制、審議通過、執(zhí)行和監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)都滲透著交易行為和由這些行為產(chǎn)生的交易費(fèi)用，而這些交易行為是公共資金的巨大損失和浪費(fèi)。這些行為產(chǎn)生交易費(fèi)用的原因主要有五個方面：一是預(yù)算部門局部利益的趨動。由于資金是公共性質(zhì)的，存在“所有者虛位”問題。因此，所有預(yù)算部門受本部門利益最大化的趨動，在編報部門預(yù)算時，很少考慮政府財力的實(shí)際水平，為了多得到一些“財政蛋糕”，只有盡可能多編多報預(yù)算，造成了所謂的“海報現(xiàn)象”。同時，編制內(nèi)容粗糙，缺乏科學(xué)性和嚴(yán)密性。因此，接受委托實(shí)施預(yù)算審核的參與部門會很難把握所報預(yù)算的真實(shí)性和有效性，而個別預(yù)算部門往往為了申請到一筆資金，還會出現(xiàn)“灰色行為”，造成公共資金的流失。二是預(yù)算審核參與者是有限理性的。審核參與者的行為效果受到自身知識（信息）的有限性、洞察力、技巧和時間的限制。例如，某一審核部門預(yù)算的官員，對預(yù)算部門編報的數(shù)量繁多、專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)含量高的項(xiàng)目很難在短時間內(nèi)準(zhǔn)確地以項(xiàng)目的社會經(jīng)濟(jì)效益為依據(jù)做出是否批復(fù)的決定，更多的是通過分析上一財年與本財年預(yù)算建議數(shù)之間差異的“可接受度”，從收入和支出的總數(shù)上、結(jié)構(gòu)上進(jìn)行控制，致使部門預(yù)算資金分配最優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)。三是預(yù)算參與者具有機(jī)會主義傾向。有人把機(jī)會主義描述為“人們在任何情況下都要利用所有可能的手段獲取他自己的特殊利益的傾向”。以財政部門對預(yù)算部門這一級委托代理關(guān)系為例，預(yù)算部門的利益是預(yù)算資金本部門最大化，財政部門的利益是預(yù)算資金使用效益的最大化，兩者在編制預(yù)算時都必須提防對方的機(jī)會主義以保護(hù)自己的利益，財政部門擔(dān)心預(yù)算部門會隱瞞收入、虛增開支，而預(yù)算部門害怕財政部門不公平、不公正。相互“提防”降低了部門預(yù)算的效率。四是預(yù)算慣性的存在。預(yù)算慣性的主要原因是部分資金被鎖定專用，在部門預(yù)算中體現(xiàn)為預(yù)算的慣性。如一個政黨在過去對某項(xiàng)政策已投入了很多資金，則該政黨會堅(jiān)定支持對該類政策的繼續(xù)投資；又如一個部門已經(jīng)編報了一個項(xiàng)目的第一期資金預(yù)算，就會編報該項(xiàng)目的第二期資金預(yù)算，很可能該項(xiàng)目的建設(shè)已不合時宜或有更科學(xué)合理的替代品。預(yù)算慣性的存在抑制了人們在新形勢下對類似或延續(xù)用途資金的實(shí)際審核，導(dǎo)致了交易費(fèi)用的發(fā)生。五是財政內(nèi)部預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督職責(zé)相混淆。目前，財政內(nèi)部預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督不分，許多業(yè)務(wù)科室不僅要負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督，也有編制的任務(wù)，從而使管理質(zhì)量和效率不高。

四、小結(jié)

綜上所述，可以得出如下結(jié)論：首先，部門預(yù)算體系中“臨時產(chǎn)權(quán)”的明晰化是部門預(yù)算改革的努力方向。其次，在整個預(yù)算體系中，由于存在“所有者虛位”問題，所有者對受托人的約束力“疲軟”，所以在部門預(yù)算體系中的監(jiān)督匯報機(jī)制就變得尤其重要。第三，當(dāng)一種預(yù)算制度無法有效地控制因部門利益的驅(qū)動、人的有限理性、機(jī)會主義、預(yù)算慣性以及不相容職責(zé)混淆產(chǎn)生的交易費(fèi)用時，就需要依照一定路徑進(jìn)行預(yù)算制度的改革和創(chuàng)新，用新的制度再輔以相應(yīng)的管理模式來規(guī)范部門預(yù)算的行為，提高預(yù)算的效率。