地方治理視域下的農(nóng)村人民調(diào)解——基于對(duì)湖北省某鎮(zhèn)的實(shí)證調(diào)查

楊國(guó)良

（華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村問題研究中心，湖北 430079）

曾被西方學(xué)者譽(yù)為“東方之花”的調(diào)解作為我國(guó)特色的解紛方式，已有數(shù)千年的歷史，這在解決民間糾紛和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定中發(fā)揮了重大的作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和農(nóng)村各項(xiàng)改革的不斷深入，在有力推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了各種社會(huì)問題和矛盾糾紛，人們的思想意識(shí)和權(quán)利觀念明顯增強(qiáng)，傳統(tǒng)的民間糾紛調(diào)解機(jī)制已經(jīng)不能有效滿足現(xiàn)代化的社會(huì)管理要求。不同歷史時(shí)期的政府權(quán)能是不一樣的，權(quán)能決定治理方式，相對(duì)應(yīng)，地方政府對(duì)基層社會(huì)則具有不同的治理模式，在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，面對(duì)越來(lái)越多越來(lái)越紛繁復(fù)雜的矛盾糾紛，顯然，完全依靠司法訴訟的方式不僅是成本高昂的，而且也不符鄉(xiāng)村社會(huì)的實(shí)際情況。因此需要從傳統(tǒng)和民間中吸取智慧，適應(yīng)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)的變化，在解決矛盾糾紛時(shí)把人民調(diào)解作為一種治理手段發(fā)揮作用，構(gòu)建一個(gè)以人民調(diào)解為主體的大格局糾紛解決機(jī)制。

一、基本理論和文獻(xiàn)綜述

（一）研究綜述

調(diào)解作為解決我國(guó)社會(huì)矛盾糾紛的一種傳統(tǒng)方式，在保障社會(huì)的和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用，它也是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的糾紛解決方式。國(guó)內(nèi)外眾多學(xué)者以多種學(xué)科知識(shí)為背景，選擇不同的視角對(duì)“調(diào)解”進(jìn)行分析和研究。例如蘇力從社會(huì)調(diào)查入手，以制度功能主義、法律經(jīng)濟(jì)學(xué)分析方法、“語(yǔ)境論”為三大分析工具，對(duì)民間糾紛進(jìn)行實(shí)證分析，試圖設(shè)身處地理解具體的法律運(yùn)作機(jī)制的歷史正當(dāng)性和合理性；趙旭東等傾向于對(duì)一個(gè)小村莊的歷史進(jìn)行調(diào)查，對(duì)村莊中發(fā)生的糾紛進(jìn)行重述，觀察各類糾紛的消化過程，進(jìn)而研究其糾紛解決機(jī)制；黃宗智從司法檔案入手，著力于展示法律制度和調(diào)解機(jī)制究竟是如何運(yùn)作和實(shí)踐的；梁治平主要從典籍入手，進(jìn)行歷史性分析，從法律文化的角度對(duì)民間糾紛調(diào)解進(jìn)行闡釋；田成有等雖然在關(guān)注實(shí)證調(diào)查分析的同時(shí)，更熱衷于在“國(guó)家—社會(huì)”的分析框架下對(duì)民間糾紛調(diào)解制度進(jìn)行整體上的理論闡述；而強(qiáng)世功、趙曉力則運(yùn)用“事件—關(guān)系”的分析路徑，這種分析通過對(duì)調(diào)解案件的細(xì)致描述和對(duì)權(quán)力關(guān)系的分析，特定的調(diào)解事件被置于權(quán)力關(guān)系之中，所謂“情、理、法”的調(diào)解模式就是在這種特定的權(quán)力關(guān)系之中，通過不同的權(quán)力技術(shù)和策略對(duì)不同權(quán)力資源的運(yùn)用所體現(xiàn)出的一種效果，而調(diào)解則是作為一種治理手段發(fā)揮作用。以上研究成果，在具備理論和實(shí)踐意義的同時(shí)，也存在不少缺陷。有的學(xué)者對(duì)民間糾紛調(diào)解的復(fù)雜性和多樣性缺乏全面的認(rèn)識(shí)，在沒有開展系統(tǒng)的調(diào)查和個(gè)案研究之前，對(duì)調(diào)解類型的研究不夠深入，容易以偏概全。學(xué)術(shù)的發(fā)展需要細(xì)致的分別研究，筆者在對(duì)湖北某鎮(zhèn)的糾紛調(diào)解進(jìn)行實(shí)證觀察的基礎(chǔ)上，試圖在新的視角下對(duì)糾紛調(diào)解中的人民調(diào)解模式進(jìn)行深入分析和完善研究。探討如何拓展農(nóng)村人民調(diào)解的機(jī)能，優(yōu)化糾紛調(diào)解機(jī)制，提高地方政府治理下公共服務(wù)的供給能力。

（二）理論基礎(chǔ)

當(dāng)代“治理”（governance）概念及其治理理論被作為一種闡釋現(xiàn)代社會(huì)、政治秩序與結(jié)構(gòu)變化，分析現(xiàn)代政治、行政權(quán)力構(gòu)架，闡述公共政策體系特征的分析框架和思想體系。研究者對(duì)治理概念界定的方式和范圍是不同的，對(duì)治理使用與闡述的角度和重點(diǎn)也有所差異，但是治理本身所具有的核心要件是為所公認(rèn)的。研究者還從“治理”理念中引伸出“善治”（good governance）的目標(biāo)，“善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過程，實(shí)際上是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸，還政于民的過程。善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”善治的實(shí)現(xiàn)有賴于民眾對(duì)公共事務(wù)積極主動(dòng)的參與，而“善治”的要求與我國(guó)建立公共服務(wù)型政府的目標(biāo)是吻合的。

糾紛調(diào)解與地方政府的治理有著密切的聯(lián)系，是地方治理的重要內(nèi)容。本文把糾紛調(diào)解作為地方治理的有機(jī)組成部分，在公共服務(wù)的視野下探討人民調(diào)解機(jī)制對(duì)地方治理績(jī)效及地方政府善治所起到的積極作用，把糾紛調(diào)解定位在地方公共服務(wù)的層面上去思考。完善公共服務(wù)的供給機(jī)制，必然要注重發(fā)揮公眾在地方治理中的作用，提高地方應(yīng)對(duì)和解決本地公共問題的能力。具體到社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解這個(gè)層面上，推動(dòng)鄉(xiāng)村人民調(diào)解主體的多元化，以提供更為有效全面的公共服務(wù)是基層政府應(yīng)有的責(zé)任，這既是地方治理實(shí)踐采用的策略工具，也是地方治理孜孜追求的善治目標(biāo)，這種多元化的參與越廣泛就會(huì)越有利于形成更為合理的地方治理結(jié)構(gòu)。同時(shí)，還有助于培養(yǎng)和維系基層群體的凝聚力，不斷豐富基層民主的內(nèi)容和形式，減小政府與社會(huì)由于缺乏溝通而產(chǎn)生治理空白的可能性，促進(jìn)鄉(xiāng)土社會(huì)自治的成熟和民主社會(huì)的發(fā)展。

二、農(nóng)村人民調(diào)解的實(shí)踐運(yùn)作

（一）個(gè)案地概況

作為省級(jí)文明鎮(zhèn)的H鎮(zhèn)地處鄂南城郊結(jié)合部，全鎮(zhèn)版圖面積117平方公里，下轄10個(gè)村民委員會(huì)，2個(gè)居民委員會(huì)，228個(gè)村民小組，現(xiàn)有人口5.6萬(wàn)人，8569戶，其中集鎮(zhèn)面積4.6平方公里，集鎮(zhèn)人員23000人，鎮(zhèn)直部門13個(gè)，一個(gè)工業(yè)園區(qū)，全鎮(zhèn)共有20個(gè)治安責(zé)任區(qū)，12個(gè)治保會(huì)。H鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和社會(huì)的變革，必然會(huì)涉及到其轄區(qū)內(nèi)各階層利益的重新配置，同時(shí)，由于人們思想觀念的轉(zhuǎn)變以及心理期望值的差異，由此所引發(fā)的社會(huì)矛盾糾紛也逐年增多。

（二）民間糾紛及人民調(diào)解的運(yùn)作

H鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，使得各種利益關(guān)系調(diào)整彰顯，農(nóng)村矛盾糾紛也呈現(xiàn)出多樣化和復(fù)雜化的趨勢(shì)。農(nóng)村主要矛盾由過去鄰里、婚姻、家庭矛盾等簡(jiǎn)單矛盾轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)往來(lái)中的合同矛盾、歷史遺留的宅基地矛盾、工傷補(bǔ)償矛盾、勞動(dòng)糾紛矛盾、土地承包矛盾、征地拆遷補(bǔ)償矛盾、農(nóng)民對(duì)村務(wù)管理不滿造成的矛盾等；糾紛的主體由公民與公民之間轉(zhuǎn)化為公民與經(jīng)濟(jì)組織、與基層干部、與基層政府及管理部門。H鎮(zhèn)特殊的地理交通位置以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中生長(zhǎng)出的糾紛也越來(lái)越多，形式也越來(lái)越典型（如表1所示）。

從表1可以看出，土地承包、征地拆遷、鄰里、宅基地、婚姻家庭糾紛占了民間糾紛中的絕大部分，尤其是土地承包和征地拆遷糾紛還有上漲的勢(shì)頭，不過，經(jīng)過近些年努力，H鎮(zhèn)在充分發(fā)揮人民調(diào)解機(jī)能的同時(shí)初步建立起多元化的大格局矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制，有力預(yù)防和減少了各類民間矛盾糾紛的發(fā)生，有效地解決了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的各類矛盾糾紛。據(jù)統(tǒng)計(jì)，H鎮(zhèn)2008年民間糾紛調(diào)解率為100%，成功調(diào)解率為96%。

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作為H鎮(zhèn)本土化的民間糾紛調(diào)解方式主要有人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解，這三種調(diào)解性質(zhì)不同，分別有各自的調(diào)解程序和方式，但是最主要的還是人民調(diào)解，調(diào)查顯示，H鎮(zhèn)60%以上的民間糾紛均把人民調(diào)解作為首選的解決方式，此外，還存在三者優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相互銜接的整合調(diào)解方式。所謂人民調(diào)解，就是指群眾性自治組織人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解。“它是由人民調(diào)解委員會(huì)出面主持所轄區(qū)內(nèi)解紛關(guān)系當(dāng)事人，依照國(guó)家法律、政策、和社會(huì)主義的道德習(xí)俗，針對(duì)糾紛問題，在弄清事實(shí)的基礎(chǔ)上，評(píng)斷是非曲直，并對(duì)糾紛關(guān)系雙方當(dāng)事人進(jìn)行耐心細(xì)致的說(shuō)服勸導(dǎo)，教育糾紛關(guān)系當(dāng)事人互相諒解，消除隔閡，協(xié)商解決糾紛的活動(dòng)?！盚鎮(zhèn)的民間糾紛調(diào)解主要由人民調(diào)解委員會(huì)承擔(dān)，調(diào)解委員會(huì)在鎮(zhèn)社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心和綜治維穩(wěn)中心的指導(dǎo)下針對(duì)全鎮(zhèn)范圍內(nèi)的民間矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)處。各類矛盾糾紛按照“小事不出村（居）民小組，大事不出村（社區(qū)），難事不出鎮(zhèn)”的原則，對(duì)各類糾紛進(jìn)行歸口分類，屬于人民調(diào)解工作范疇的矛盾糾紛，歸口到司法所，或由司法所分流到所屬村、社區(qū)及組（治安中心戶）人民調(diào)解組織調(diào)處；對(duì)于人民調(diào)解不成的又屬于行政調(diào)解或司法調(diào)解范圍的矛盾糾紛，由中心分流到有關(guān)行政部門或法庭調(diào)處。

農(nóng)村人民調(diào)解在解決本土民間糾紛過程中發(fā)揮著不可替代的作用，而普通百姓之間解決糾紛也更偏好于選擇人民調(diào)解的方式。一方面，鄉(xiāng)土社會(huì)基本上是自治和禮治的，大量的矛盾糾紛都是按照民間習(xí)俗或規(guī)范來(lái)解決，告狀、興訟等解決方式不但成本高，而且未必能有公正的結(jié)果，因此在一定程度上造成了百姓“不到萬(wàn)不得已，不對(duì)簿公堂”的心理。從而，調(diào)解這種非訴訟的糾紛解決方式深深扎根在底層老百姓中間。

（三）人民調(diào)解的結(jié)構(gòu)與形式

作為H鎮(zhèn)民間糾紛首選和主要訴求方式的人民調(diào)解，在鎮(zhèn)、村、組三級(jí)都建立了具有群眾自治組織性質(zhì)的人民調(diào)解委員會(huì)。它是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的第一道防線，同時(shí)也是糾紛調(diào)解最主要的主體，這種群眾性自我組織調(diào)解的形式所占比例達(dá)到一半以上。具體情況見表2、表3。

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結(jié)合表2和表3，橫向觀察可以看出，村民調(diào)委會(huì)占總數(shù)的近70%，它貼近群眾，基礎(chǔ)廣泛，數(shù)量龐大，是人民調(diào)解組織的基本形式，這表明H鎮(zhèn)的民間糾紛主要消化在基層，形成了以屬地調(diào)解為主，廠企調(diào)節(jié)為輔的基層調(diào)解格局?？v向觀察可以看出，在村、社區(qū)調(diào)委會(huì)的上面有鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)，下面有以組（聯(lián)組）、小區(qū)（樓院）為單位的調(diào)解小組和調(diào)解信息員，形成了橫向到邊，縱向到底的三級(jí)調(diào)解主體參與網(wǎng)絡(luò)。具體看，在鎮(zhèn)一級(jí)成立了一個(gè)人民調(diào)解委員會(huì)，鎮(zhèn)黨委書記是主任，分管政法工作的鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)是副主任，派出所、司法所和法庭，信訪、民政、教育、財(cái)政等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人都是調(diào)解委員會(huì)的成員。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又向社會(huì)聘請(qǐng)了首席人民調(diào)解員，其中主要是一些熱愛人民調(diào)解工作的退休的鄉(xiāng)村老黨員、老干部、老教師等。在全鎮(zhèn)12個(gè)村、社區(qū)一級(jí)的村委會(huì)和居委會(huì)下面設(shè)立4-5人組成調(diào)解委員會(huì)，村委會(huì)成員兼任調(diào)解主任，調(diào)解委員由群眾民主推選或者選聘；在廠礦企業(yè)也設(shè)立的有2兩個(gè)調(diào)委會(huì)，主要由企業(yè)的安保人員組成。在村和社區(qū)下面分別以生產(chǎn)組、小區(qū)（樓院）為單位設(shè)立治安調(diào)解中心戶長(zhǎng)，一般都組長(zhǎng)兼任，在社區(qū)稱為社會(huì)事務(wù)協(xié)管員，實(shí)行“以房管人”的調(diào)解機(jī)制。

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通過表4可以看出，全鎮(zhèn)共有人民調(diào)解員135人。從來(lái)源上看，主要是生產(chǎn)組和小區(qū)，鄉(xiāng)村干部和社會(huì)志愿人員；從學(xué)歷構(gòu)成上看，初中及以下文化程度比例占74%，這個(gè)部分主要是村組兩級(jí)的調(diào)解人員，文化水平偏低；從年齡分布上看，40歲以上所占比例達(dá)81%，調(diào)解員年齡偏大是很明顯的事實(shí)。為改進(jìn)調(diào)解隊(duì)伍，除了向社會(huì)聘請(qǐng)懂法律、有專長(zhǎng)的人員擔(dān)任調(diào)解員，同時(shí)主要對(duì)村、社區(qū)層面的調(diào)解員一年進(jìn)行正規(guī)培訓(xùn)兩到三次，以提高調(diào)解員的文化水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

三、農(nóng)村人民調(diào)解的效力與限度

（一）H鎮(zhèn)人民調(diào)解的效力和影響

1.成本低廉。在對(duì)H鎮(zhèn)的調(diào)查中顯示，普通村民更偏愛或者說(shuō)首要考慮的是找雙方都信任的人主持調(diào)解，不到萬(wàn)不得已不訴諸法庭。法庭訴訟不但要支付律師費(fèi)、訴訟費(fèi)、路費(fèi)，還要經(jīng)歷繁冗的固定程序和長(zhǎng)久的時(shí)間，這對(duì)于一般民眾特別是家住偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)民而言，成本是高昂的。而運(yùn)用人民調(diào)解，在這個(gè)過程當(dāng)中，當(dāng)事人對(duì)于糾紛調(diào)解的程序可以得到控制，并且能夠充分發(fā)揮自身的主觀能動(dòng)性，為尋求和解，他們往往都愿意相互妥協(xié)和折中，同時(shí)通過糾紛調(diào)解人促進(jìn)當(dāng)事人達(dá)成合意，這樣幾乎不需要耗費(fèi)多少成本，就可以解決糾紛。

2.方式靈活和形式多樣。人民調(diào)解具有很強(qiáng)的靈活性，使其對(duì)于糾紛的化解具有很強(qiáng)的適應(yīng)性，從而使糾紛得到最為徹底的解決。通常情況下，所謂的調(diào)解規(guī)則更多運(yùn)用的是民眾熟悉的并且是約定俗成的民間法則，所以不具備法律約束力，當(dāng)事人和調(diào)解人可以約定采用，也可以對(duì)其進(jìn)行適當(dāng)改進(jìn)。這樣就可以根據(jù)不同的糾紛案件采取不同的處理方式，調(diào)解者可以書面調(diào)解，也可以面對(duì)面調(diào)解，還可以多種方式并行；所以說(shuō)不存在固定的模式，這種靈活性造就了很高的糾紛化解率。H鎮(zhèn)的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)也表明，糾紛由當(dāng)事人自己選擇解決時(shí)，達(dá)成的效果也會(huì)相對(duì)滿意的多。

3.維系當(dāng)事人的社會(huì)關(guān)系。人民調(diào)解一般實(shí)行的是不公開原則，在民事糾紛案件中，這是一種溫和的、協(xié)作的糾紛化解方式，當(dāng)事人以化解糾紛為最高準(zhǔn)則，彼此不會(huì)過于刻板而撕破臉皮，不會(huì)過分糾纏當(dāng)事人的錯(cuò)與對(duì)，而是更加關(guān)注糾紛解決合意的達(dá)成。因此，運(yùn)用人民調(diào)解在解決糾紛之后，當(dāng)事人的顏面并未因糾紛解決的過程而喪失，能夠繼續(xù)維持以往的各種人際社會(huì)關(guān)系，這種方式能夠更好地滿足民眾的要求，更適合鄉(xiāng)土社會(huì)的實(shí)際。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過與人民調(diào)解主體的互動(dòng)，自覺踐行親民、愛民、助民的執(zhí)政為民理念，使大量的民間糾紛和不穩(wěn)定因素化解在基層和萌芽狀態(tài)，有助于培養(yǎng)人民群眾通過合法渠道表達(dá)利益訴求的價(jià)值理念和行為習(xí)慣，減少和避免言行偏激和沖突事件的發(fā)生，維護(hù)鄉(xiāng)土社會(huì)正常的政治生活和社會(huì)發(fā)展秩序，這對(duì)于降低和節(jié)約鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理成本也具有很大的現(xiàn)實(shí)意義。與此同時(shí)，人民調(diào)解這種解紛機(jī)制，在平等協(xié)商、自愿解決的基礎(chǔ)上，有助于基層群眾自我教育、自我管理和自我服務(wù)，對(duì)推動(dòng)基層民主政治建設(shè)和實(shí)現(xiàn)人民群眾當(dāng)家做主具有深遠(yuǎn)的影響。

（二）H鎮(zhèn)人民調(diào)解機(jī)制的限度

1.自治性解紛機(jī)制的缺乏。我國(guó)《憲法》、《村委會(huì)組織法》和《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》等法律法規(guī)分別從不同角度對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)及調(diào)解工作機(jī)制作了較為相關(guān)規(guī)定，人民調(diào)解也被視為一項(xiàng)基層群眾的自治活動(dòng)，比較偏民間色彩，不具有國(guó)家行政權(quán)力的屬性，而是社會(huì)自律和社會(huì)主義直接民主的體現(xiàn)。但是從目前鎮(zhèn)村各級(jí)糾紛調(diào)解參與主體的組織體系上可以看出，其實(shí)際運(yùn)作方式和程序已經(jīng)超出了憲法和法律規(guī)定農(nóng)村人民調(diào)解組織作為“自治組織”的法律地位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)人民調(diào)解的行政化干預(yù)和定位，在短期內(nèi)或許對(duì)民間糾紛的調(diào)解不會(huì)造成根本的影響，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，附屬行政化本身所具備的不利因素將限制人民調(diào)解機(jī)制的發(fā)展，它增大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理成本，民間糾紛的突發(fā)性和廣泛性使政府的管理包袱越來(lái)越大，最終會(huì)不堪重負(fù)，這種大政府小社會(huì)的行政管理模式，與轉(zhuǎn)型期的政府職能不相適應(yīng)。伴隨農(nóng)村改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，基層民眾的法律水平和自治意識(shí)將會(huì)不斷提高，最終會(huì)影響民眾對(duì)自治性調(diào)解組織的信任度。

2.調(diào)解機(jī)能的有序性不足。一是調(diào)解制度供給短缺，常常使基層解紛缺乏權(quán)威依據(jù)。國(guó)家對(duì)于人民調(diào)解的制度性規(guī)定比較早，比較老，有些已經(jīng)不能適應(yīng)基層農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況，這樣在具體的糾紛調(diào)解過程中，一旦沒有這種制度上的依靠，一方面可能會(huì)造成解紛效果的不理想，另一方面則會(huì)使這種調(diào)解缺乏權(quán)威性，這都會(huì)給調(diào)解主體造成執(zhí)行上的難度。二是經(jīng)費(fèi)保障力度不夠，在一定程度制約了調(diào)解主體的積極性。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，H鎮(zhèn)下屬村的治調(diào)主任由鎮(zhèn)黨委政府根據(jù)對(duì)其績(jī)效的考核進(jìn)行評(píng)級(jí)打分，前些年一個(gè)月最高的調(diào)解補(bǔ)助是500塊錢，但是出于某種原因，鎮(zhèn)政府在2008年取消了這項(xiàng)補(bǔ)助。此外，調(diào)解事務(wù)所需要的通訊費(fèi)、交通費(fèi)等必要開支，都要靠自己解決，缺乏上級(jí)政府的有力支持，在一定程度上會(huì)制約調(diào)解績(jī)效和調(diào)解參與人員的積極性。

3.調(diào)解主體的專業(yè)素質(zhì)有待提高。調(diào)查表明，村組的主要調(diào)解人員一般由村干部和生產(chǎn)組干部兼任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面還有一些聘用的離退休老人。全鎮(zhèn)100多名調(diào)解員，40歲以上所占比例達(dá)81%，調(diào)解員年齡偏大是很明顯的事實(shí)；初中及以下文化程度比例占74%，文化水平偏低，有些調(diào)解員對(duì)國(guó)家法律了解較少，缺乏專業(yè)訓(xùn)練，法律業(yè)務(wù)水平較低，這將對(duì)調(diào)解過程的合法性帶來(lái)不確定。部分調(diào)解員由于受不良風(fēng)氣的影響也存在服務(wù)意識(shí)淡化，觀念保守等現(xiàn)象，有的對(duì)群眾中發(fā)生的糾紛能拖則拖，能躲則躲，也不向上報(bào)告。還有一些調(diào)解員尤其是年齡比較高的，習(xí)慣按照老的思路，憑借資格、威望進(jìn)行“和稀泥”式的調(diào)解，而遇到解決不了糾紛，就會(huì)產(chǎn)生那種“誰(shuí)不聽就處理誰(shuí)”的老觀念，導(dǎo)致一些本來(lái)較好解決的糾紛越調(diào)越復(fù)雜。調(diào)解方法上簡(jiǎn)單，缺乏創(chuàng)新，一小部分調(diào)解員的政策水平和工作方法沒有隨著群眾自我意識(shí)的增強(qiáng)而增強(qiáng)，不善于運(yùn)用法律、政策對(duì)群眾做過細(xì)的、富有說(shuō)服力的思想工作，往往采用簡(jiǎn)單粗暴的方式來(lái)代替調(diào)解，這必然會(huì)影響調(diào)解的公正合法性和效力。

四、思考與構(gòu)想

針對(duì)農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)制運(yùn)作過程中的限度和不足，思考如何優(yōu)化人民調(diào)解機(jī)制就顯得十分必要。在此，筆者主要從自治權(quán)威的樹立、調(diào)解主體的素質(zhì)培養(yǎng)、調(diào)解方式的銜接及其規(guī)范、調(diào)解體系的資金支持四個(gè)方面著手分析，以提供若干構(gòu)想。

（一）基層民主自治型權(quán)威的樹立

在前面的分析中，我們可以看出，在民間糾紛調(diào)解的實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府介入和指導(dǎo)基層調(diào)解組織的運(yùn)作始終存在著，作為政治上的權(quán)威有其存在的必要性，但是隨著糾紛發(fā)展的多樣化和復(fù)雜化，糾紛調(diào)解訴求的多元化，需要摒棄“政府包辦一切”的慣性思維，將解紛權(quán)力回歸社會(huì)，還原人民調(diào)解組織的自治性本質(zhì)，去除其行政化色彩，積極推動(dòng)群眾自治權(quán)威的樹立。調(diào)解委員會(huì)作為基層群眾性自治組織，它的調(diào)解就是人民直接管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家做主權(quán)力的具體形式之一。具體而言，人民有組織地運(yùn)用社會(huì)力量，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛進(jìn)行主動(dòng)干預(yù)，實(shí)現(xiàn)群眾自我教育、自我管理和自我解決糾紛的一種好形式，是我國(guó)一項(xiàng)重要的社會(huì)主義民主制度，處于直接民主的地位。所以要在堅(jiān)持基層自治的大前提下，不斷樹立群眾調(diào)解組織的民主權(quán)威，首先要規(guī)范調(diào)解組織組成人員的產(chǎn)生機(jī)制，即調(diào)解人員要通過基層群眾民主選舉產(chǎn)生，這樣才能保證調(diào)解人員的素質(zhì)能力得到群眾公認(rèn)，同時(shí)其行為也會(huì)主動(dòng)接受群眾監(jiān)督，這也就自動(dòng)生成了調(diào)解人員的權(quán)威來(lái)源，保證了群眾調(diào)解自治組織的權(quán)威性和公信力。

（二）調(diào)解主體的培育及其素質(zhì)的培養(yǎng)

在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，針對(duì)新興矛盾糾紛增多的情況，人民群眾自我調(diào)解的領(lǐng)域不斷擴(kuò)大，還存在著一些新調(diào)解主體，不少農(nóng)村、廠礦、企事業(yè)、行業(yè)、集鎮(zhèn)都創(chuàng)造出一些各具特色的且有適應(yīng)本地實(shí)際的調(diào)解組織形式，如集貿(mào)市場(chǎng)調(diào)解委員會(huì)、廠企調(diào)解委員會(huì)、流動(dòng)人口調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)調(diào)解委員會(huì)、物業(yè)調(diào)解委員會(huì)，這些群眾自治性調(diào)解組織針對(duì)本領(lǐng)域本行業(yè)內(nèi)部的矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解，是人民調(diào)解組織形式的重要補(bǔ)充和擴(kuò)展。還可以在某個(gè)特定時(shí)期針對(duì)某些頻發(fā)性的糾紛如征地拆遷、國(guó)企改革、拖欠農(nóng)民工工資等糾紛，成立臨時(shí)專項(xiàng)調(diào)解委員會(huì)。此外，鑒于糾紛發(fā)生的涉及地域不斷擴(kuò)大化，可以在轄區(qū)與轄區(qū)之間、單位與單位之間、行業(yè)與行業(yè)之間建立各種形式的聯(lián)合調(diào)解組織，所有這些具有自治性質(zhì)的人民調(diào)解組織可以保證調(diào)解主體網(wǎng)絡(luò)能夠遍及城鄉(xiāng)，普及到各個(gè)角落，在解決結(jié)合部地區(qū)的民間糾紛中都起到重要的作用。在調(diào)解人員方面，除了通過基層選舉產(chǎn)生的調(diào)解員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、社區(qū)的調(diào)解組織還可以聘請(qǐng)村莊和社區(qū)內(nèi)部的一些老黨員、老干部、老模范、老教師、老復(fù)退軍人等“五老”力量和一些法律志愿者、志愿調(diào)解員，使他們承擔(dān)起互助互濟(jì)、民間糾紛調(diào)解方面的任務(wù)。

在建立多元化的調(diào)解主體之后，調(diào)解隊(duì)伍和人員的素質(zhì)就成為必須考慮的事情，調(diào)解人員的素質(zhì)將會(huì)直接影響到調(diào)解工作的績(jī)效水平。調(diào)解人員的素質(zhì)包括政治和業(yè)務(wù)兩個(gè)方面的要求，首先在選舉或選撥鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、社區(qū)人民調(diào)解員時(shí)就要注重把那些思想進(jìn)步，熱愛調(diào)解工作、為人正直、辦事公道、遵紀(jì)守法在群眾中有威信，并有有一定政策水平和法律文化知識(shí)的人選進(jìn)人民調(diào)解組織。其二，可以通過多種業(yè)務(wù)培訓(xùn)，逐漸提高調(diào)解人員的專業(yè)化素質(zhì)，比如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)，每月定期召開一次調(diào)解主要人員例會(huì)；在村和社區(qū)一級(jí)每月召開一次調(diào)解小組或調(diào)解人員會(huì)議，學(xué)習(xí)法律政策、交流工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)遇到的疑難糾紛共同討論對(duì)策。同時(shí)還可以實(shí)施集中的專業(yè)培訓(xùn)，可以在縣一級(jí)更大的范圍內(nèi)實(shí)施，對(duì)轄區(qū)內(nèi)全體村級(jí)調(diào)解主任每年舉辦1-2次專業(yè)培訓(xùn)，相互之間取長(zhǎng)補(bǔ)短，共同提高。

（三）調(diào)解方式的銜接及其規(guī)范

一是程序上的銜接?；鶎臃ㄍッ鎸?duì)一些未經(jīng)人民調(diào)解組織自我調(diào)解的家事案件、輕度損害賠償案件以及鄰里糾紛等一般民事糾紛，當(dāng)事人訴求于司法起訴的，應(yīng)主動(dòng)向其宣傳人民調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，規(guī)勸當(dāng)事人首先選擇人民調(diào)解的方式進(jìn)行化解，一旦當(dāng)事人同意接受人民調(diào)解組織調(diào)解的，法庭可將糾紛案件轉(zhuǎn)移到糾紛所在轄區(qū)的調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解。人民調(diào)解未能達(dá)成協(xié)議的，法庭可以進(jìn)行庭前調(diào)解，在這個(gè)過程中，人民調(diào)解員可以參與其中，從而有效地保證人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接。二是資源上的銜接。組織和吸收社會(huì)上有專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)的民眾參與調(diào)解，實(shí)現(xiàn)各種調(diào)解機(jī)制的社會(huì)化。比如，在人民調(diào)解中，充分發(fā)揮司法機(jī)關(guān)、行政部門在法律、法規(guī)、政策方面的優(yōu)勢(shì)，邀請(qǐng)經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)水平高的法官和行政部門的人員參與和指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村、社區(qū)的人民調(diào)解。三是效力上的銜接。前面筆者曾分析指出，人民調(diào)解協(xié)議沒有法律執(zhí)行力，只具備民事合同的性質(zhì)。經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解，一旦糾紛雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議之后，就牽涉到一個(gè)執(zhí)行效力問題，所以需要通過法院的審查與確認(rèn)，經(jīng)過人民調(diào)解委員會(huì)出具人民調(diào)解協(xié)議書，協(xié)議經(jīng)過當(dāng)事人申請(qǐng)，可由法院審查確認(rèn)后賦予強(qiáng)制執(zhí)行力。

（四）調(diào)解體系的財(cái)力投入

人民調(diào)解委員會(huì)組織條例雖然規(guī)定，其工作經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由村、居民委員會(huì)解決。但是經(jīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，村級(jí)基本不存在財(cái)政來(lái)源。國(guó)家財(cái)政應(yīng)在這方面給予支持，把民調(diào)經(jīng)費(fèi)納入各級(jí)財(cái)政預(yù)算，縣區(qū)一級(jí)政府和司法行政部門采取以錢養(yǎng)事的形式，每年根據(jù)情況撥出不等數(shù)額的經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、社區(qū)可以通過多種渠道籌集資金建立民調(diào)專項(xiàng)基金帳戶，專門落實(shí)調(diào)解員的必要開支、報(bào)酬待遇以及人身保險(xiǎn)等問題；還可以通過基層法律服務(wù)機(jī)構(gòu)集資資助，轄區(qū)內(nèi)廠礦企業(yè)予以贊助等方式嘗試解決。2004年上海長(zhǎng)寧區(qū)江蘇路街道辦事處以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，與“人民調(diào)解李琴工作室”簽訂協(xié)議，每年出資12萬(wàn)元為轄區(qū)內(nèi)居民購(gòu)買專業(yè)化的民間糾紛調(diào)解服務(wù)，由其承擔(dān)街道四成的一般糾紛和九成疑難糾紛的調(diào)解且成功率達(dá)95%以上。這種方式?jīng)]有改變?nèi)嗣裾{(diào)解的群眾性和自治性，也沒有采取政府直接的財(cái)政撥款方式，而是通過出資購(gòu)買，積極利用社會(huì)化資源，鼓勵(lì)群眾性組織在民間糾紛調(diào)解中積極發(fā)揮作用，保證了人民調(diào)解組織的中立性和非官方性，這一做法對(duì)于有效解決基層民調(diào)經(jīng)費(fèi)有著積極的借鑒意義。對(duì)于調(diào)解人員勞動(dòng)報(bào)酬的支付方式不必統(tǒng)一，可以采取承包責(zé)任制，把報(bào)酬與工作績(jī)效、工作效率有機(jī)結(jié)合起來(lái)；還可以在落實(shí)正常補(bǔ)貼的同時(shí)，進(jìn)行優(yōu)秀調(diào)解員的評(píng)比表彰，按照層次分類進(jìn)行精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。這些方式對(duì)于合理有效的解決民調(diào)工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解員的勞動(dòng)報(bào)酬問題都將起到一定的積極作用。

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